陳青山

(華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079)

宏觀調(diào)控的理論要義發(fā)軔于西方國家“政府與市場之間的關(guān)系”的爭論當(dāng)中。在我國，“宏觀調(diào)控”的形成經(jīng)歷了“宏觀調(diào)節(jié)－宏觀控制－宏觀調(diào)控”的過程［1］。它是改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中漸為人們認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語。

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須建立與之相適應(yīng)的有效的宏觀調(diào)控體系。國家宏觀調(diào)控是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是建立在市場調(diào)節(jié)基礎(chǔ)上的適度干預(yù)，這種制度安排既切合我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)追求，又符合國際領(lǐng)域內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)律，對(duì)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重要作用。因此，研究有關(guān)國家宏觀調(diào)控的問題是極具意義的。鑒于此，筆者試圖以一種角色扮演的視角簡要分析國家宏觀調(diào)控過程中的參與角色以及相關(guān)問題。

一、角色定位:國家宏觀調(diào)控過程中的兩種角色

“角色”原本是戲劇中的名詞，在20世紀(jì)二三十年代被引入社會(huì)學(xué)，進(jìn)而發(fā)展為社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的重要理論之一。一般來講，社會(huì)角色是指與人們的某種社會(huì)地位、身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范與行為模式，它是人們對(duì)具有特定身份的人的行為的期望，它構(gòu)成社會(huì)群體或組織的基礎(chǔ)［2］。那么在國家宏觀調(diào)控過程中，存在哪些影響宏觀調(diào)控過程的角色，政府扮演何種角色，除政府之外是否還存在其他參與角色影響國家宏觀調(diào)控過程。在此，筆者從角色正當(dāng)性的角度提出以下兩種角色:正當(dāng)性角色與非正當(dāng)性角色。

(一)正當(dāng)性角色:政府

宏觀調(diào)控是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的工作，長期以來的宏觀調(diào)控實(shí)踐證明，宏觀調(diào)控已成為國家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要手段，成為影響國計(jì)民生的重要方面。《中華人民共和國憲法》第15條明確規(guī)定:“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”。政府作為國家權(quán)力的“發(fā)言人”，代表國家行使宏觀調(diào)控權(quán)，在國家宏觀調(diào)控中扮演著重要角色，在宏觀調(diào)控體系中處于舉足輕重的地位。因此，對(duì)政府的角色定位是正當(dāng)性角色。

在此，將政府簡要分為中央政府與地方政府。在宏觀調(diào)控過程中，中央政府從全局角度對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“粗調(diào)控”，主要是制定大政方針政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工作的著力點(diǎn)是在加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、深化體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式上［3］。地方政府，指除中央政府以外的政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，它在宏觀調(diào)控過程中扮演的角色是雙重的。一方面是“執(zhí)行者”角色，作為中央政府的下屬機(jī)構(gòu)，接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，配合中央政府的宏觀調(diào)控;另一方面是“決策者”角色，作為地方的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，從區(qū)域角度對(duì)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“細(xì)調(diào)控”，主要是執(zhí)行國家的宏觀調(diào)控政策，全面指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在宏觀調(diào)控過程中，地方政府必須在這兩種角色之間尋求自身的平衡。

(二)非正當(dāng)性角色:利益集團(tuán)

利益集團(tuán)是指有相同或相近的利益價(jià)值取向，利用不合理的體制和政策，利用壟斷地位獲取不合理的、甚至非法的利益的動(dòng)態(tài)同盟。它的出現(xiàn)是整個(gè)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是一個(gè)必然的現(xiàn)象［4］48。一般來說，大多數(shù)的利益集團(tuán)都是權(quán)力與資本的結(jié)合，如在日本企業(yè)界組成的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)等此類團(tuán)體，構(gòu)成的“財(cái)界”即是一種利益集團(tuán)。它與政黨和官僚共同形成日本權(quán)力制度的三大支柱，一般被認(rèn)為是后兩者的基礎(chǔ)［5］。在國家宏觀調(diào)控過程中，利益集團(tuán)處于被調(diào)控的地位，但實(shí)際上卻發(fā)揮著重要作用，儼然成為一種超政府力量。尤其是在宏觀調(diào)控政策的制定領(lǐng)域，利益集團(tuán)往往利用手中掌握的資源或所處的社會(huì)地位潛移默化地影響權(quán)力擁有者做出決策，并達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身利益的目的。但是利益集團(tuán)的存在并沒有合理化－合法化的權(quán)威依據(jù)，只能是“隱性的存在”。因此，對(duì)利益集團(tuán)的角色定位是非正當(dāng)性角色。

二、角色偏差:國家宏觀調(diào)控過程中的相關(guān)問題

(一)政府維度

1.中央政府層面的角色偏差

首先，中央與地方之間的角色溝通不足。在宏觀調(diào)控體系中，中央政府與地方政府分別處于不同層級(jí)的調(diào)控者。中央政府擔(dān)當(dāng)命令的“發(fā)布者”、政策的“制定者”等角色，地方政府則扮演著政策的“執(zhí)行者”角色，兩個(gè)層級(jí)的溝通是自上而下的單一形式，雙方掌握的信息不對(duì)稱。因而，這種角色溝通的不足極易導(dǎo)致決策脫離實(shí)際不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。其次，中央政府“只喊不做”。中央政府作為國家最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，命令地方政府執(zhí)行中央政策是毋庸置疑的。但是中央政府除了扮演政策制定者角色外，還應(yīng)該擔(dān)當(dāng)政策的踐行者角色，發(fā)揮模范帶頭作用。第三，中央政府對(duì)市場調(diào)控的適度性問題。市場機(jī)制是存在盲目性等缺陷的，政府對(duì)市場干預(yù)不足可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī);政府對(duì)市場干預(yù)過度可能就妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

2.地方政府層面的角色偏差

地方政府從自身利益出發(fā)理解政策，進(jìn)而做出符合自身利益最大化的決策，使宏觀調(diào)控總目標(biāo)偏離。首先，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象。地方政府對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的命令的理解是基于本地方甚至個(gè)別官員自身利益的角度，背離了政策方針的宗旨，當(dāng)政策與地方利益發(fā)生沖突，地方政府會(huì)消極抵抗。其次，地方政府顧及自身利益，再加上行政效率低，導(dǎo)致錯(cuò)失政策命令的最佳執(zhí)行時(shí)間，阻滯了宏觀調(diào)控目標(biāo)的推進(jìn)。第三，地方保護(hù)主義等現(xiàn)象。在我國，地方財(cái)政依靠中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是地方要負(fù)責(zé)處理本地方的眾多事務(wù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，就形成了“財(cái)小事大”的局面。在地方小財(cái)權(quán)難以滿足大事權(quán)需要的前提下，地方政府必然積極尋求合法財(cái)力，對(duì)于地方企業(yè)實(shí)行保護(hù)自然成為地方政府的理性選擇。地方保護(hù)主義從地方政府自身的局部利益出發(fā)，當(dāng)中央與自身的利益函數(shù)一致時(shí)表現(xiàn)為服從:當(dāng)利益函數(shù)不一致時(shí)，則表現(xiàn)為推諉與延遲;在利益沖突嚴(yán)重的時(shí)候，地方政府甚至不顧政治上的利益損失，為保護(hù)地方企業(yè)搖旗吶喊［4］47。

(二)利益集團(tuán)維度

1.憑借自身優(yōu)勢(shì)與政府博弈，影響政策或決策，阻滯宏觀調(diào)控。

利益集團(tuán)因資源、技術(shù)、人力資本等各種優(yōu)勢(shì)而具有的社會(huì)地位，使其在政策制定領(lǐng)域擁有一定的話語權(quán)。比如，2005年“國八條”出臺(tái)，房地產(chǎn)商通過“萬言書”迫使各個(gè)地方政府紛紛宣稱本地房價(jià)沒有虛高。這種有組織、有條理、有聲勢(shì)的集團(tuán)行動(dòng)表明房地產(chǎn)利益集團(tuán)的能量已經(jīng)足以對(duì)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制訂和走向產(chǎn)生壓力［4］47。

2.制造社會(huì)不公平，擾亂社會(huì)穩(wěn)定

利益集團(tuán)為了自身利益，不顧國家利益和公共利益，甚至嚴(yán)重?fù)p害了普通民眾的生產(chǎn)生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代末以來，中國居民的收入差距在不長的時(shí)間內(nèi)拉得非常之大，“1978年，工資水平最高行業(yè)的職工年人均與最低行業(yè)的職工年人均工資之比為1.81倍。1987年降至1.58倍，1992年為 1.86 倍，1994 年為 2.38 倍，2000 年增至 2.63倍?！庇捎诶婕瘓F(tuán)掌握著稀缺的資源，占據(jù)壟斷地位，通過牟取暴利，制造行業(yè)收入差距及不公平，破壞社會(huì)穩(wěn)定。

三、角色矯正:完善國家宏觀調(diào)控體系的思路

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，宏觀調(diào)控是一個(gè)重要組成部分。當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我們應(yīng)該積極矯正宏觀調(diào)控過程中的角色偏差，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出完善國家宏觀調(diào)控體系的有益見解。

(一)樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控觀念［6］20－27

在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，各級(jí)政府要認(rèn)真學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)的理論知識(shí)，拋棄舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維定勢(shì)，樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控觀念。主要包括以下幾個(gè)方面:第一，政府機(jī)構(gòu)要精簡。認(rèn)真吸取歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性合理設(shè)置專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定時(shí)，政府有必要設(shè)置一定的部門對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控甚至直接干預(yù)，而等到市場秩序恢復(fù)正常，這樣的機(jī)構(gòu)就應(yīng)該撤銷［6］26。第二，政府職能要轉(zhuǎn)變。在服務(wù)型政府建設(shè)的引導(dǎo)下，建立一個(gè)有限政府、責(zé)任政府、法治政府，扮演好“服務(wù)者”、“監(jiān)督者”的角色，處理好與市場之間的關(guān)系，做到“凡是市場機(jī)制能調(diào)控的事務(wù)，不得劃歸為政府事務(wù);凡是政府管不好、管不了、不該管的事務(wù)，不得劃歸為政府事務(wù)”［6］24。目前，我國正處于轉(zhuǎn)型期，政府職能轉(zhuǎn)變不可能在短期內(nèi)到位，在政府仍然是經(jīng)濟(jì)增長的重要推手的情況下，行政手段對(duì)于規(guī)范政府行為具有不可或缺的作用。但是，在宏觀調(diào)控時(shí)必須對(duì)行政性手段嚴(yán)加控制:一是嚴(yán)格該手段的決策程序，二是嚴(yán)格規(guī)范該手段的應(yīng)用邊界，三是提高對(duì)違背宏觀調(diào)控行為的懲戒力度［7］。第三，政府與企業(yè)、資本要分開。在宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府的職責(zé)不應(yīng)該是如何干預(yù)或管理企業(yè)的具體運(yùn)行，而應(yīng)該是通過各種手段為企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造公平競爭的環(huán)境。

(二)優(yōu)化宏觀調(diào)控權(quán)力的配置，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性

宏觀調(diào)控是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，調(diào)控過程必須遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，注意宏觀調(diào)控部分與整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。關(guān)于宏觀調(diào)控權(quán)劃分問題，在學(xué)術(shù)界及政界較為通行的觀點(diǎn)是宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)高度集中在中央政府這一角色，地方政府只負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府的宏觀調(diào)控政策或命令。然而，這種觀點(diǎn)忽略了地方政府是一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立利益的主體。宏觀調(diào)控是多主體參與的相互博弈過程，宏觀調(diào)控參與主體分屬于不同層次［8］。當(dāng)前，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異性、不均衡性，加之遇到的問題、困難較多，單單依靠中央政府無法及時(shí)有效地解決這些問題。因此，必須對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)進(jìn)行重新配置，調(diào)動(dòng)中央政府與地方政府這兩個(gè)積極性，發(fā)揮地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用，在一定程度上彌補(bǔ)中央宏觀調(diào)控的不足。為了保證這種互補(bǔ)性的調(diào)控機(jī)制，應(yīng)該建立一種有關(guān)宏觀調(diào)控的信息傳導(dǎo)機(jī)制，增進(jìn)調(diào)控網(wǎng)絡(luò)中的角色溝通。

(三)加快推進(jìn)宏觀調(diào)控法治化建設(shè)

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行是建立法治基礎(chǔ)上的。近年來，我國在宏觀調(diào)控領(lǐng)域相繼制定了計(jì)劃法、產(chǎn)業(yè)法、價(jià)格法、國有資產(chǎn)和自然資源管理法等一系列單項(xiàng)法規(guī)。盡管這些法規(guī)在宏觀調(diào)控過程中都發(fā)揮了一定作用，但是仍然存在著立法宗旨的原則不統(tǒng)一、具體規(guī)定不夠協(xié)調(diào)、整體功能發(fā)揮不理想等問題。因此，應(yīng)該建立一部宏觀調(diào)控基本法，對(duì)宏觀調(diào)控的目標(biāo)、原則和程序等內(nèi)容做出規(guī)定，合理配置宏觀調(diào)控權(quán)力，規(guī)范宏觀調(diào)控程序，推進(jìn)宏觀調(diào)控法制化建設(shè)［9］。這不僅是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對(duì)宏觀調(diào)控的內(nèi)在要求，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求。主要包括以下兩個(gè)方面:一是制定宏觀調(diào)控基本法，圍繞此法加強(qiáng)單項(xiàng)法的立法，填補(bǔ)現(xiàn)有宏觀調(diào)控的立法空白，完善宏觀調(diào)控的法律體系，做到有法可依;二是做好憲法、宏觀調(diào)控基本法及其他單項(xiàng)法的銜接，提高宏觀調(diào)控法律體系的整體效益。

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［3］吳曄.國家宏觀調(diào)控中政府政治權(quán)威的運(yùn)用［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2005(12).

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