王青松+廖瓊

摘要：印度是全球領(lǐng)先的風(fēng)電大國，在《電力法》等多項(xiàng)立法的制度框架下，印度中央和各邦政府采取了保護(hù)價(jià)收購、強(qiáng)制并網(wǎng)等強(qiáng)制性政策和發(fā)電量補(bǔ)貼等激勵(lì)性措施推動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，取得了明顯的政策效果。近年來，印度風(fēng)電政策從傳統(tǒng)的投資額優(yōu)惠轉(zhuǎn)向可再生能源配額等優(yōu)惠措施，但仍存在專門性立法欠缺、部分政策和規(guī)劃間存在矛盾等問題，有待進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：印度 風(fēng)電 立法 政策

一、印度風(fēng)能開發(fā)概況

印度是全球最大的風(fēng)能開發(fā)利用國之一，擁有世界領(lǐng)先的風(fēng)能市場規(guī)模。目前，印度全國發(fā)電裝機(jī)總量的8.5%來自于風(fēng)能，2011年度，印度吸引了折合103億美元的清潔能源投資，約占全球清潔能源總投資的4%。在該年度，印度風(fēng)電新裝機(jī)總量為3019MW。

二、印度風(fēng)能開發(fā)各個(gè)階段及相關(guān)立法與政策內(nèi)容

印度發(fā)展可再生能源的主要推動(dòng)力源于上世紀(jì)七十年代發(fā)生的兩次“石油危機(jī)”后提出的能源自給要求。1981年，印度科學(xué)技術(shù)部設(shè)立了專門的可替代能源委員會（CASE），開始統(tǒng)領(lǐng)全國的可再生能源開發(fā)利用工作，正式拉開了印度風(fēng)能開發(fā)的歷史大幕。從這一時(shí)期開始至今，印度的風(fēng)能發(fā)展可概括為如下幾個(gè)階段：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)立和技術(shù)示范研發(fā)階段（1981—1990）

1、成立相關(guān)機(jī)構(gòu)

最初，印度可替代能源委員會（CASE）主要負(fù)責(zé)可再生能源發(fā)展的項(xiàng)目規(guī)劃工作，同時(shí)也負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)能等可再生能源的研發(fā)和統(tǒng)籌工作。1982年，在印度能源部之下又設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——非傳統(tǒng)能源局（DNES），該局委托印度熱帶氣象研究所出版了印度第一部風(fēng)能資源評估件。

此外，一個(gè)隸屬于DNES被稱作印度可再生能源開發(fā)機(jī)構(gòu)（IREDA）的國有有限責(zé)任公司在1987年建立起來，該機(jī)構(gòu)專門從事融資協(xié)助工作，為可再生能源和能源效率項(xiàng)目提供有期限的“軟貸款”（soft loans）。

1984年在DNES支持下，第一個(gè)私人所有的直接接入電網(wǎng)的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組開工建設(shè)，該機(jī)組位于印度西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地區(qū)，1986年DNES又在四個(gè)邦啟動(dòng)了5個(gè)裝機(jī)容量550KW的示范性風(fēng)電場項(xiàng)目。

印度政府十分重視與其他風(fēng)電先進(jìn)國家的合作以更快的發(fā)展其風(fēng)電行業(yè)。1988年，丹麥援助機(jī)構(gòu)（DANIDA）在印度援助建設(shè)了兩個(gè)分別在古吉拉特邦和泰米爾納德邦的10MW的商業(yè)項(xiàng)目，這是印度最早的一批大容量接入電網(wǎng)的風(fēng)電示范項(xiàng)目。這些示范項(xiàng)目和鼓勵(lì)政策一起為印度風(fēng)電大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2、制定相應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)

印度政府在第七個(gè)“五年計(jì)劃”（1985—1990）中開始啟動(dòng)旨在探索在市場引導(dǎo)策略下開發(fā)包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源的國家級規(guī)劃，該規(guī)劃設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)是20GW（后來調(diào)整為到1990年達(dá)到45GW，2010年達(dá)到49GW，2012年達(dá)到102GW）。

3、出臺相關(guān)鼓勵(lì)政策

為了實(shí)現(xiàn)上述新能源規(guī)劃，印度政府為私有投資者提供了許多鼓勵(lì)性政策，其中主要的財(cái)政鼓勵(lì)措施有：一是在項(xiàng)目建成第一年固定資產(chǎn)100%加速折舊。二是對所售風(fēng)電電力收入5年內(nèi)免征所得稅。三是強(qiáng)制性要求各邦電力委員會按指定價(jià)格收購電力。四是向大型和中小型風(fēng)電設(shè)備制造商提供產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀報(bào)告，使得這些企業(yè)能夠從稅收優(yōu)惠期中受益，減少關(guān)稅和消費(fèi)稅，放寬外國投資限制。五是一些邦允許風(fēng)力發(fā)電的第三方直接銷售。六是“儲蓄”（banking）和“過網(wǎng)”（Wheeling）的便利優(yōu)惠。①

（二）市場開放和自由化階段（1991—2003）

1991年開始，印度政府實(shí)施鼓勵(lì)私人投資進(jìn)入風(fēng)能開發(fā)領(lǐng)域的政策，電力市場開始向國內(nèi)和國外私人投資者開放。

1、非傳統(tǒng)能源部的設(shè)立

1992年，建立10年的非傳統(tǒng)能源局（DNES）升格為非傳統(tǒng)能源部（MNES）。在這一階段，更為細(xì)致的開發(fā)利用可再生能源的政策指導(dǎo)得以制定，同時(shí)，MNES制定了在第八個(gè)“五年計(jì)劃”（1992—1997）中通過鼓勵(lì)私人投資者參與將風(fēng)電容量提升到500MW的發(fā)展目標(biāo)。

2、財(cái)政激勵(lì)措施的實(shí)施和修訂

MNES實(shí)施了很多實(shí)際的財(cái)政激勵(lì)措施和政策以鼓勵(lì)私人投資者進(jìn)入可再生能源領(lǐng)域，包括對各邦如何設(shè)計(jì)各自市場導(dǎo)向激勵(lì)措施的指導(dǎo)細(xì)則等，并于1993年發(fā)布了相關(guān)件，對加速折舊、與“儲蓄”、“過網(wǎng)”和第三方銷售相關(guān)的優(yōu)惠措施等都做了一定程度的修訂。1995年印度政府還正式公布了第一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及證書和項(xiàng)目程序指南。但在這一階段，印度仍然還沒有一個(gè)全局性的長遠(yuǎn)風(fēng)電發(fā)展戰(zhàn)略，技術(shù)上的研發(fā)也只停留在風(fēng)速數(shù)據(jù)的采集等方面。

3、發(fā)揮世界銀行等國際機(jī)構(gòu)在風(fēng)電發(fā)展中的作用

從1993年到1999年，世界銀行在通過IREDA在印度實(shí)施了總數(shù)為1.95億美元的可再生資源開發(fā)項(xiàng)目（RPD），該項(xiàng)目旨在支持商業(yè)規(guī)模的可再生能源開發(fā)。

（三）通過電力立法促進(jìn)發(fā)展階段（2003—2008）

2003年，印度國會通過了《電力法》（Electricity Act 2003），該法針對風(fēng)能等可再生能源規(guī)定了相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，在很大程度上促進(jìn)了并網(wǎng)和離網(wǎng)風(fēng)電業(yè)的發(fā)展。②《電力法》還對中央和各邦政府提出了有時(shí)間要求的政策措施，要求各邦電力管理委員會（SERC）逐步提升總電力消費(fèi)中的可再生能源發(fā)電份額。③

在《電力法》的基礎(chǔ)上，又制定了2005年《國家電力方針》（National Electricity Policy 2005）、《國家電費(fèi)方針》（National Tariff Policy 2006）和《農(nóng)村電氣化方針》（Rural Electrification Policy 2006），這些更為具體的政策件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可再生能源份額和優(yōu)惠費(fèi)率的重要性，設(shè)定了提高和管理可再生能源的具體要求。

也是在這一時(shí)期，2006年非傳統(tǒng)能源部（MNES）更名為新能源與可再生能源部（MNRE），成為世界唯一的負(fù)責(zé)可再生能源開發(fā)的部級國家機(jī)構(gòu)。

（四）制定新的鼓勵(lì)措施和實(shí)施階段（2009—2012）

1、實(shí)施GBI補(bǔ)貼

2009年，印度政府開始對并網(wǎng)風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)施基于實(shí)際發(fā)電量的激勵(lì)措施（GBI），一項(xiàng)GBI相當(dāng)于0.50盧比（0.01美元）/kWh，上限是29000美元/MW/年，總量以一個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目10年“生命期”計(jì)算為116000美元/MW。④

2、廣泛實(shí)施RPS義務(wù)

各州電力監(jiān)管委員會（SERCs）均要求其管理的配電公司承擔(dān)相應(yīng)的RPS義務(wù)。由于各邦自然條件不同，在2010年，中央電力監(jiān)管委員會提出了一個(gè)補(bǔ)充機(jī)制，以幫助可再生能源稟賦較差的邦實(shí)現(xiàn)其RPS義務(wù)，該機(jī)制的核心就是建立可再生能源證書（REC）交易制度。⑤該機(jī)制的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)是以市場機(jī)制來調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)使用可再生能源發(fā)電的積極性，但目前該機(jī)制的運(yùn)行效果還有待于進(jìn)一步評估。

3、普遍推行保護(hù)性電價(jià)（feed-in tariffs）

截止到2013年3月，25個(gè)SERC中的13個(gè)已經(jīng)推出了針對風(fēng)電的保護(hù)性電價(jià)收購制度，所有實(shí)行該制度的邦均采用“成本加成”方式確定該保護(hù)性電價(jià)，各邦根據(jù)各自資源情況、項(xiàng)目成本和其他影響因素確定本邦的具體價(jià)格。

三、成功的經(jīng)驗(yàn)及尚存的問題

（一）印度風(fēng)電開發(fā)立法及政策經(jīng)驗(yàn)

1、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)可再生能源開發(fā)工作

印度在1981年設(shè)立了專門性的可再生能源開發(fā)機(jī)構(gòu)——可替代能源委員會（CASE），之后又在能源部之下設(shè)立了非傳統(tǒng)能源局（DNES），1992年后者升格為非傳統(tǒng)能源部（MNES），成為世界上第一個(gè)從事可再生能源開發(fā)管理的部級機(jī)構(gòu)。2006年，MNES又更名為新能源與可再生能源部（MNRE），成為世界唯一的負(fù)責(zé)可再生能源開發(fā)的部級國家機(jī)構(gòu)。

2、示范性工程和政府規(guī)劃政策的導(dǎo)引

印度政府早在上世紀(jì)80年代時(shí)起就開始關(guān)注可再生能源的開發(fā)問題，從建立在西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地區(qū)的第一個(gè)風(fēng)電示范電場開始，在風(fēng)電先進(jìn)國家的幫助下先后在全國設(shè)立多處風(fēng)電示范項(xiàng)目，為之后的風(fēng)電大發(fā)展打下了經(jīng)驗(yàn)和人才上的基礎(chǔ)。

同時(shí)，印度政府也很早就在國家能源發(fā)展規(guī)劃中明確了可再生能源的重要地位，1985年開始的第七個(gè)“五年計(jì)劃”中就設(shè)定了可再生能源發(fā)展預(yù)期目標(biāo)，經(jīng)過若干次修訂，該目標(biāo)最終調(diào)整為到2012年可再生能源發(fā)電量要占到總發(fā)電量的10%。⑥

3、保護(hù)性收購等制度性支持措施的推動(dòng)

在發(fā)展初期，印度政府在風(fēng)電入網(wǎng)方面實(shí)施強(qiáng)制性入網(wǎng)要求和長期保護(hù)性電價(jià)政策（FIT），保證了風(fēng)電能夠順利入網(wǎng)。但這些措施是以犧牲電網(wǎng)利益為代價(jià)，在風(fēng)電規(guī)模日益擴(kuò)大的情況下難以繼續(xù)全面維系。在這樣的背景下，2003年后印度中央政府和各邦電力管理委員會（SERCs）開始實(shí)施RPO要求，該機(jī)制事實(shí)上就是嘗試引入市場機(jī)制以促進(jìn)風(fēng)電業(yè)發(fā)展，這一政策和RECs交易機(jī)制的合并實(shí)施對印度風(fēng)電發(fā)展也起到了極為重要的推動(dòng)作用。

4、各類財(cái)稅優(yōu)惠措施的激勵(lì)

印度政府早期采用了各種財(cái)稅優(yōu)惠措施，如加速折舊、減免風(fēng)電企業(yè)所得稅和風(fēng)機(jī)購買消費(fèi)稅等，對風(fēng)電企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，降低風(fēng)電企業(yè)運(yùn)行成本。2009年后，印度政府開始實(shí)施GBI補(bǔ)貼，從傳統(tǒng)的增量補(bǔ)貼向存量補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。GBI補(bǔ)貼與以往補(bǔ)貼主要的區(qū)別在于不再對投資者擴(kuò)大裝機(jī)容量進(jìn)行補(bǔ)貼而是根據(jù)已裝機(jī)風(fēng)機(jī)的實(shí)際發(fā)電量進(jìn)行補(bǔ)貼，這更有利于激勵(lì)投資者在整個(gè)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈上的積極性。⑦

（二）印度風(fēng)電立法及政策尚存的問題

1、尚缺乏專門的可再生能源立法

目前，印度風(fēng)電開發(fā)的法律依據(jù)散見于《電力法》、《可再生能源電價(jià)令》、《電網(wǎng)法》等立法中，相關(guān)政策措施也是分散于電力電價(jià)政策中，如2005年《國家電力方針》、《國家電費(fèi)方針》和《農(nóng)村電氣化方針》等，適用時(shí)較為散亂。同時(shí)，由于印度為聯(lián)邦制國家，印度國內(nèi)的風(fēng)電開發(fā)立法和政策還區(qū)分為中央和地方各邦兩個(gè)層級，這樣一來印度的風(fēng)電開發(fā)立法存在門類較多，層級也較為復(fù)雜的現(xiàn)象。

因此，如果能有一部綜合性、專門性的《可再生能源法》，在其統(tǒng)領(lǐng)下對包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制和安排，則印度的可再生能源開發(fā)的法律依據(jù)更為明確，效果也更好。

2、部分政策和規(guī)劃之間還存在矛盾

如印度國家氣候變化國家行動(dòng)計(jì)劃（NAPCC）和統(tǒng)一能源政策（IEP）間就存在不一致的問題。NAPCC是在2008年提出的，該計(jì)劃要求在2009—2010年度印度電力消費(fèi)總量中須有5%的比例來自可再生能源，同時(shí)規(guī)定在此后的10年間每年遞增1%，這就意味著到2020年，印度電力消費(fèi)總量中15%的應(yīng)來自可再生能源。而在2006年印度計(jì)劃委員會提出的IEP中，可再生能源的比例到2032年才不過5%。

3、電力技術(shù)上存在障礙

和很多發(fā)展中國家一樣，印度還存在不少對發(fā)展包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源而言在電力技術(shù)等方面的不足，比較突出的有并網(wǎng)技術(shù)、電力預(yù)測技術(shù)和電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)等方面，這些技術(shù)障礙會導(dǎo)致電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性低效和不穩(wěn)定從而影響風(fēng)電健康發(fā)展。因此，印度政府亟需對國內(nèi)電網(wǎng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，提高電網(wǎng)吸納各種不同能源電力的能力，為風(fēng)電發(fā)展創(chuàng)造更好的硬件環(huán)境。

4、部分政策措施實(shí)施效果還有待檢驗(yàn)

由于印度發(fā)展中國家的實(shí)際國情，印度在風(fēng)電發(fā)展中早期采用的政策措施較多都是在供應(yīng)一側(cè)以保證投資者參與的積極性，對市場機(jī)制關(guān)注還不足，在完成了風(fēng)電業(yè)的商業(yè)化的基本任務(wù)后，印度政府也開始逐步實(shí)施適應(yīng)市場要求的鼓勵(lì)性政策措施，如RECs交易制度、GBI補(bǔ)貼等，但由于目前還存在多種其他支持措施的“競爭”，這些市場化措施的實(shí)際效果還需要在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

四、結(jié)語

風(fēng)電業(yè)的發(fā)展最終目標(biāo)是商業(yè)化，但在實(shí)現(xiàn)商業(yè)化之前，國家的財(cái)政補(bǔ)貼是必要的。補(bǔ)貼的目的是維持風(fēng)力發(fā)電發(fā)展的規(guī)模和連續(xù)性，從而使得風(fēng)力發(fā)電的成本持續(xù)下降，最終實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。在商業(yè)化任務(wù)基本完成后，風(fēng)電發(fā)展的政策機(jī)制還是要回歸到市場競爭的基本要求上去，印度風(fēng)電立法及政策的發(fā)展也是遵循了這一規(guī)律。同為發(fā)展中國家，印度風(fēng)電立法和政策的內(nèi)容和演進(jìn)變化趨勢對我國風(fēng)電業(yè)的健康有序發(fā)展也有著非常重要的參考意義。

注：

①施鵬飛. 印度發(fā)展風(fēng)電的現(xiàn)狀和政策[J]. 上海電力2007（1）：94

②GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P19

③GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P20

④GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P23

⑤GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P17

⑥IRENA， 30 Years of Policies for Wind Energy，P92

⑦IGES，Market Mechanisms Co-

untry Fact Sheets：India http：//pu-

b.iges.or.jp/modules/envirolib/upl-

oad/984/attach/india_final.pdf

〔本受新疆維吾爾自治區(qū)普通高?？浦攸c(diǎn)研究基地基金資助，系課題“新疆企業(yè)開拓中亞新能源市場的法律環(huán)境研究”（項(xiàng)目編號：XJEDU010912B04）階段性成果〕

（王青松， 1975年生，山東寧津人，新疆大學(xué)法學(xué)院副教授。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。廖瓊，1974年生，四川成都人，新疆大學(xué)法學(xué)院講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法）