張潔++勇素華

摘要：我國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，雖然近年來(lái)自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)方面已經(jīng)取得很大進(jìn)步，但還存在諸如輿情信息收集不全面、災(zāi)情信息發(fā)布不及時(shí)等不可忽視的問(wèn)題。本文基于“議程設(shè)置”理論，探討議程設(shè)置過(guò)程中媒體、政府與公眾之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建及完善我國(guó)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)方略和機(jī)制，以期有助于提高我國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的績(jī)效。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；媒體；輿論引導(dǎo)；議程設(shè)置；引導(dǎo)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2014）-06-0022-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究“1949年以來(lái)臺(tái)灣地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理與對(duì)策研究”（09YJCGAT002）青年基金項(xiàng)目資助的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：張潔（1980-），女，湖北荊州人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向：思想政治教育；勇素華（1977-），女，山東乳山人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：思想政治教育。古往今來(lái)，每一次自然災(zāi)害的發(fā)生都對(duì)社會(huì)發(fā)展造成不同程度的影響和破壞，使社會(huì)處于一定程度的危機(jī)狀態(tài)。所謂自然災(zāi)害，是指自然界中發(fā)生的、對(duì)人類(lèi)造成生命傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的事件。與其它公共安全危機(jī)相比較，自然災(zāi)害危機(jī)往往難以預(yù)測(cè)，它具有自發(fā)性、季節(jié)性、地域性及某種程度的不可控性。同時(shí)，自然災(zāi)害危機(jī)一旦發(fā)生，往往會(huì)立刻作用于人們的情緒，加劇人們的思想變化，突然形成巨大的“輿論浪”，［1］比如日本3?11地震發(fā)生后，我國(guó)卻形成了吃碘鹽防輻射的強(qiáng)大輿論波，很多地方甚至出現(xiàn)“搶鹽事件”。因此，在自然災(zāi)害危機(jī)的處置中，輿論引導(dǎo)是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，正確的輿論引導(dǎo)，不僅有助于政府成功處置自然災(zāi)害危機(jī)，而且關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)的穩(wěn)定。所謂輿論，是在特定的時(shí)間和空間里，公眾對(duì)于特定的社會(huì)公共事件公開(kāi)表達(dá)的、基本一致的意見(jiàn)或態(tài)度。所謂輿論引導(dǎo)，就是在新聞傳播的過(guò)程中，傳播者通過(guò)對(duì)議程的設(shè)置，并根據(jù)對(duì)某些問(wèn)題和時(shí)間的強(qiáng)調(diào)程度，以影響公眾的態(tài)度和意見(jiàn)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的研究較多，但是對(duì)于自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)機(jī)制方面的研究尚較缺乏。到目前為止，僅李樹(shù)林在其論文《自然災(zāi)害事件中新聞媒體的輿論導(dǎo)向》中，提出了“以清醒的政治眼光看待問(wèn)題，時(shí)刻保持正確的輿論導(dǎo)向；深切體會(huì)災(zāi)區(qū)人民的心理感受，注重發(fā)揮新聞媒體的思想教育作用；有序引導(dǎo)新聞報(bào)道的重心轉(zhuǎn)移”等觀點(diǎn)。因此，本文試圖從議程設(shè)置理論出發(fā)，具體闡述輿論引導(dǎo)的三要素——媒體、公眾與政府三者之間的關(guān)系，并針對(duì)當(dāng)前自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的不足，提出相應(yīng)的完善方略和機(jī)制。

一、我國(guó)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)方面已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步，比如能夠客觀、主動(dòng)、較為全面地報(bào)道災(zāi)情信息，第一時(shí)間采取行動(dòng)等。但不得不承認(rèn)，我國(guó)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)尚存在以下幾方面的問(wèn)題有待解決：

（一）政府發(fā)布災(zāi)情不及時(shí)、不充分

2008年1月10日，南方雪災(zāi)爆發(fā)，直到20多天后的2月1日，中央政府才成立了應(yīng)急指揮中心，政府報(bào)道災(zāi)情信息和應(yīng)急反應(yīng)的速度明顯滯后。其實(shí)，中央氣象臺(tái)在1月11日早上6點(diǎn)就發(fā)布了暴雪橙色警報(bào)，但是在受災(zāi)的21個(gè)省市中，除了湖北省之外，沒(méi)有一個(gè)省市提前發(fā)出預(yù)警信號(hào)。當(dāng)幾乎所有的媒體都在欣喜地告訴公眾瑞雪兆豐年的“喜訊”時(shí)，災(zāi)難卻降臨了。從降雪開(kāi)始后的10天左右的時(shí)間里，中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》只是把南方雪災(zāi)視為一般性氣象新聞進(jìn)行報(bào)道，每天的播報(bào)量只有1條。而其他主流媒體，比如《人民日?qǐng)?bào)》在1月20日之前，也并沒(méi)有將南方雪災(zāi)視為重要新聞。此次雪災(zāi)的輿情處置，正是政府發(fā)布災(zāi)情不及時(shí)、不充分的一個(gè)縮影。

近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管不足。各地方政府越來(lái)越重視互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，網(wǎng)絡(luò)輿情逐漸得到重視。但是，在網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測(cè)、引導(dǎo)方面還存在很多問(wèn)題。在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，一些政府官員會(huì)產(chǎn)生“網(wǎng)絡(luò)恐懼癥”。正如一位地方官員說(shuō)，“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)之前，一個(gè)事件最多幾百人知道。有了網(wǎng)絡(luò)之后，卻要面對(duì)成千上萬(wàn)人排山倒海式的議論，上百萬(wàn)人的口誅筆伐，真的很恐怖?！保?］于是，一些患了“網(wǎng)絡(luò)恐懼癥”的官員開(kāi)始躲網(wǎng)民、躲媒體，拒絕發(fā)出正面的聲音，但是網(wǎng)絡(luò)輿情卻沒(méi)有因?yàn)檎某聊纾W(wǎng)民情緒可能在各種隨意的猜忌下蔓延，特別是當(dāng)被一些別有用心的人利用時(shí)，將造成極其嚴(yán)重的后果。

此外，我國(guó)政府的輿情收集渠道較多，如人大、政協(xié)、信訪和調(diào)研等渠道，但是對(duì)于自然災(zāi)害危機(jī)的輿情收集來(lái)說(shuō)，均存在嚴(yán)重不足。首先，輿情收集不具時(shí)效性，除了信訪渠道較快外，其他渠道對(duì)輿情收集的反映都因?yàn)槭艿匠绦?、環(huán)節(jié)、層次較多的影響而十分緩慢，因此影響了輿情的時(shí)效性。其次，輿情信息缺乏真實(shí)性，這些渠道中，除了信訪渠道具有“原汁原味”外，其他渠道普遍存在報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象，存在的問(wèn)題被層層截留、淡化，使得領(lǐng)導(dǎo)難以了解真正關(guān)于災(zāi)情的輿情信息。

（二）媒體災(zāi)情報(bào)道不夠公開(kāi)透明，且與政府溝通不暢

在自然災(zāi)害危機(jī)的處置中，媒體輿論引導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為及時(shí)準(zhǔn)確告知災(zāi)情信息，揭示真相，遏制謠言的傳播，以穩(wěn)定民心，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。但是目前媒體輿論引導(dǎo)還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

一方面，媒體報(bào)道災(zāi)情不夠公開(kāi)透明。目前我國(guó)媒體在自然災(zāi)害危機(jī)報(bào)道方面，在自覺(jué)不自覺(jué)地過(guò)濾著報(bào)道的內(nèi)容，“災(zāi)害不是新聞，救災(zāi)才是新聞”的色彩還很濃重，仍然沿襲著“大災(zāi)出大典型大英雄”的報(bào)道模式，自我設(shè)置了報(bào)道禁區(qū)，災(zāi)區(qū)的真實(shí)狀況得不到全面報(bào)道，深度的、監(jiān)督性的、評(píng)論性的、引領(lǐng)性的稿件更是少之又少。而大量的信息是重復(fù)的，同質(zhì)的。［3］正如中國(guó)人民大學(xué)新聞學(xué)院喻國(guó)明教授在評(píng)論央視連續(xù)100多個(gè)小時(shí)的直播報(bào)道汶川地震時(shí)所認(rèn)為的：“這種數(shù)量上的大，并不能掩蓋其維度展開(kāi)的狹窄和單一。我們看到的是報(bào)道的邏輯始終一貫地指向行政邏輯的方向——我們的官員到了什么地方，我們的報(bào)道就到什么地方；我們的領(lǐng)導(dǎo)提出什么問(wèn)題、關(guān)心什么問(wèn)題，我們的傳媒就采訪什么問(wèn)題、報(bào)道什么問(wèn)題?！币虼?，在一定程度上可以說(shuō)，我國(guó)媒體報(bào)道的災(zāi)情信息還不夠公開(kāi)透明。

另一方面，媒體與政府溝通尚不完全暢通。2003年“非典”事件以后，我國(guó)政府及各部門(mén)逐漸建立起新聞發(fā)布制度，并陸續(xù)出臺(tái)一系列行政法規(guī)來(lái)推動(dòng)新聞發(fā)布制度的完善。但令人遺憾的是，在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，地方政府公開(kāi)舉辦的新聞發(fā)布會(huì)的內(nèi)容仍然有限，新聞發(fā)布主要是以政府新聞發(fā)言人的通報(bào)為主，政府與媒體之間缺乏溝通。如2013年4月四川蘆山地震的新聞發(fā)布會(huì)，3/4的時(shí)間是通報(bào)，僅僅1/4的時(shí)間是記者問(wèn)答環(huán)節(jié)。2008年5月1日，我國(guó)制定通過(guò)了《政府信息公開(kāi)條例》，從法律法規(guī)層面上明確了政府公開(kāi)相關(guān)信息的法定責(zé)任和義務(wù)，但是由于行政傳統(tǒng)的原因，各級(jí)政府部門(mén)普遍缺乏主動(dòng)溝通的意識(shí)。在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，通常情況下不會(huì)在第一時(shí)間主動(dòng)與媒體溝通，瞞報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終導(dǎo)致危機(jī)越來(lái)越嚴(yán)重，以至于造成極大的不良影響。

與此同時(shí)，由于我國(guó)危機(jī)管理制度的缺陷，在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，地方發(fā)現(xiàn)發(fā)生了自然災(zāi)害，不敢也不能擅自采取行動(dòng)，而是需要層層上報(bào)。因此，也就錯(cuò)過(guò)了與媒體溝通的第一時(shí)間。例如，在“5?12”汶川地震中，鄰近四川北部的甘肅幾個(gè)縣也遭受了震災(zāi)，但卻不讓記者前去采訪；后來(lái)雖然允許記者采訪，又強(qiáng)調(diào)要以領(lǐng)導(dǎo)在抗震救災(zāi)一線的行動(dòng)為準(zhǔn)，卻不允許報(bào)道死亡人數(shù)和災(zāi)區(qū)困難。這樣做的結(jié)果，使得甘肅部分地區(qū)的災(zāi)民得不到及時(shí)救助，以及災(zāi)民對(duì)政府的埋怨與指責(zé)。［4］因此，媒體與政府的溝通不及時(shí)會(huì)造成嚴(yán)重的影響。

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（三）公眾應(yīng)急能力不完備，且易產(chǎn)生恐慌心理，增加了輿論引導(dǎo)的難度

首先，我國(guó)公眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力較為缺乏。目前，我國(guó)公眾對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的應(yīng)急能力還處在比較低的水平，具體表現(xiàn)為對(duì)防范和減輕各種自然災(zāi)害損失知識(shí)的了解程度、災(zāi)害后的自救能力等都比較差。有些雖然有自救知識(shí)，但是也不代表有自救能力，在遇到實(shí)際災(zāi)害時(shí)并不能夠有效應(yīng)對(duì)，完全是被動(dòng)的等待救援。在汶川地震之后，對(duì)茨溝、百花和馬口三村的調(diào)查顯示，328%的公眾認(rèn)為不能應(yīng)付地震、地震災(zāi)害、洪澇等災(zāi)害。僅僅只有75%的公眾認(rèn)為自己所在的村落（社區(qū)）的應(yīng)急自救能力較強(qiáng)，能處理各種緊急狀況，299%的公眾認(rèn)為社區(qū)的自救能力一般，能處理一些緊急狀況，而有448%的公眾認(rèn)為社區(qū)的自救能力較弱或很弱，幾乎處理不了應(yīng)急狀況。［5］此外，零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)與中國(guó)扶貧基金會(huì)和友成企業(yè)就扶貧基金會(huì)聯(lián)合調(diào)查“5?12”地震災(zāi)區(qū)居民生活監(jiān)測(cè)首期調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)60%的受訪者“不太了解”或者“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識(shí)，僅有354%和26%的受訪者“比較了解”和“非常了解”。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)公眾對(duì)自然災(zāi)害相關(guān)科學(xué)知識(shí)缺乏，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的能力很差，增加了輿論引導(dǎo)的難度。

其次，公眾易產(chǎn)生恐慌心理。突如其來(lái)的自然災(zāi)害往往具有不可抗拒性，人們需要忍受失去親人之痛、自身身體受傷之痛、失去家園或財(cái)產(chǎn)損失之痛等等卻找不到可以傾訴的對(duì)象，從而產(chǎn)生無(wú)助感，甚至導(dǎo)致心理失衡，容易引起大范圍的群體恐慌、焦慮、從眾等負(fù)面的心理反應(yīng)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)查，自然災(zāi)害或者重大突發(fā)事件之后，約20%至40%的受災(zāi)公眾會(huì)出現(xiàn)輕度的心理失調(diào)，30%至50%的公眾會(huì)出現(xiàn)中至重度的心理失調(diào)。而在災(zāi)后一年內(nèi)，20%的公眾可能出現(xiàn)嚴(yán)重心理疾病。而在汶川地震過(guò)去將近一年時(shí)，對(duì)四川19個(gè)試點(diǎn)村的調(diào)查表明，仍然有351%的居民需要心理援助。［6］可見(jiàn)，公眾在面對(duì)重大自然災(zāi)害時(shí)，心理承受能力還是比較弱的，增加了輿論引導(dǎo)的難度。

二、“議程設(shè)置”理論下自然災(zāi)害輿論引導(dǎo)的三要素

在自然災(zāi)害危機(jī)中，輿論引導(dǎo)的主客體具有一定的復(fù)雜性，涉及到政府、媒體、公眾等多方因素。從救援角度看，政府是組織、調(diào)動(dòng)、指揮救援的主體，媒體和公眾是客體。從災(zāi)情信息發(fā)布上來(lái)看，媒體不僅僅是災(zāi)情信息的發(fā)布者，也是聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁和紐帶，更是輿論引導(dǎo)的主體，公眾則往往是輿論引導(dǎo)的客體。而隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾有時(shí)會(huì)通過(guò)微博、論壇等發(fā)布一些具體的災(zāi)情信息，從而也可能成為輿論引導(dǎo)的主體。因此，在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生，主客體一時(shí)間不明了，政府制定政策及媒體利用傳播手段進(jìn)行輿論引導(dǎo)時(shí)，必須充分考慮到公眾的因素，保持與受眾之間的良好互動(dòng)關(guān)系，以便媒體輿論引導(dǎo)更好地實(shí)施和政府政策更順利地貫徹。因此，要保持媒體、公眾與政府間的良性互動(dòng)關(guān)系，就必須對(duì)這三者進(jìn)行議程設(shè)置。

（一）議程設(shè)置理論

議程設(shè)置理論是20世紀(jì)60年代興起于美國(guó)的一種理論。最早由美國(guó)傳播學(xué)家馬克斯韋爾?麥庫(kù)姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德?肖（Donald Shaw）于1972年在《輿論季刊》上發(fā)表的論文《大眾傳播的議程設(shè)置功能》提出來(lái)的，該文章認(rèn)為，媒介對(duì)某一事物的強(qiáng)調(diào)程度同公眾對(duì)同一事物的重視程度成正比，媒介越重視什么，公眾就越關(guān)心什么。在隨后的30年中，作為大眾傳播學(xué)經(jīng)驗(yàn)主義研究的一個(gè)重要命題，這一理論得到了很大的發(fā)展。隨著新聞媒介擴(kuò)展到互聯(lián)網(wǎng)上，議程設(shè)置效果一再得到證實(shí)。目前，議程設(shè)置研究的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它的原始領(lǐng)域，議題顯著度從媒介議程轉(zhuǎn)移到公眾議程。［7］

所謂媒介議程即媒體所關(guān)注的問(wèn)題，是指在某一時(shí)間段內(nèi)，被媒體大肆報(bào)道或者頻頻論及的話題或事件。也就是說(shuō)，媒體對(duì)事件的報(bào)道并不是“鏡子式”的反映，而是從現(xiàn)實(shí)環(huán)境中選擇出它們認(rèn)為重要的部分或方面進(jìn)行加工、整理，賦予一定的結(jié)構(gòu)程序，然后以報(bào)道事實(shí)的方式提供給受眾。［8］所謂公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問(wèn)題引起公眾的普遍關(guān)注，最終成為社會(huì)輿論的中心議題，并向政府部門(mén)提出政策訴求。無(wú)論在媒介議程還是公眾議程中，媒體都起了不可忽視的作用。此外，議程設(shè)置還包括“政策議程設(shè)置”。所謂政策議程是指某一公共問(wèn)題受到權(quán)利主體的高度關(guān)注并確定解決此問(wèn)題，以及已將其納入政策討論，決定政府何時(shí)采取行動(dòng)，采取什么行動(dòng)的政策過(guò)程。媒介議程、公眾議程、政策議程分別是媒體、公眾、政府對(duì)某一關(guān)注事件表達(dá)態(tài)度和施加影響的一種方式。隨著社會(huì)和新媒體的發(fā)展，政策議程與媒體議程、公眾議程之間呈現(xiàn)出互動(dòng)循環(huán)的議程流向狀態(tài)。我國(guó)著名學(xué)者郭慶光指出：議程設(shè)置是引導(dǎo)輿論的重要方面和環(huán)節(jié)，也是輿論引導(dǎo)的第一個(gè)階段，即媒體通過(guò)有選擇地報(bào)道新聞，把社會(huì)注意力引導(dǎo)到特定的方向。［9］議程設(shè)置與輿論引導(dǎo)的關(guān)聯(lián)性可以概括為以下三個(gè)方面：議程設(shè)置是輿論引導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)合理的議程設(shè)置，就沒(méi)有科學(xué)合理的輿論引導(dǎo)；議程設(shè)置又是輿論引導(dǎo)的初始階段，在議程設(shè)置過(guò)程中就滲透著議程設(shè)置者的輿論引導(dǎo)意圖；議程設(shè)置的密度與頻度影響輿論引導(dǎo)的效果。［10］

（二）自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)中的媒體、公眾與政府

在自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)過(guò)程中，最重要的是協(xié)調(diào)和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關(guān)系。

1政府。政府是自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作的管理者，同時(shí)也是自然災(zāi)害信息公開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)者。政府作為自然災(zāi)害危機(jī)輿論的引導(dǎo)主體，在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，“第一時(shí)間”主動(dòng)發(fā)布災(zāi)情信息，能夠?yàn)楣娫O(shè)置議程，為媒體設(shè)置議程，減少可能發(fā)生的負(fù)面輿論，把輿論引向政府所期望的方向?！罢h程（傳播）既是一種傳播行為，也是一種管理行為，傳播行為是管理行為的延伸，是管理行為落到實(shí)處的必要步驟?！保?1］也就是說(shuō)，有效的政府議程設(shè)置更有利于輿論的引導(dǎo)。政府可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)等形式，告訴公眾及受災(zāi)群眾政府救災(zāi)工作的新進(jìn)展，使之成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，從而更有利于輿論引導(dǎo)的進(jìn)行。政府無(wú)法躲避社會(huì)輿論對(duì)災(zāi)情信息本身的關(guān)注，卻可以以“具體正面的災(zāi)情信息”取代“消極負(fù)面的災(zāi)情信息”，使之成為輿論的焦點(diǎn)，讓公眾關(guān)注正面的災(zāi)情信息，避免輿論引導(dǎo)的偏差。

2媒體。媒體是傳播政府決策的重要途徑和公眾獲取災(zāi)情信息的重要渠道，即媒體是自然災(zāi)害危機(jī)中溝通政府與公眾的重要橋梁。澳大利亞危機(jī)管理專(zhuān)家羅伯特?希斯（RobertHeath）將媒體在危機(jī)中的作用概括為：第一，提供信息，指導(dǎo)公眾在不同的危機(jī)情境中行動(dòng)；第二，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)；第三，危機(jī)發(fā)生時(shí)警示公眾；第四，為危機(jī)管理者提供信息，關(guān)注利益相關(guān)者的情緒，可以理解和分析較大的危機(jī)；第五，提供有關(guān)做什么、去哪里、聯(lián)系誰(shuí)，以及采取什么措施等信息，以控制并解決危機(jī)。由此可見(jiàn)，媒體是輿論引導(dǎo)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)，媒體可以有選擇性的報(bào)道。媒體可能無(wú)法影響公眾怎么想，卻可以影響公眾想什么，因此“媒體議程”的設(shè)置對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)存在一定的可行性：一是公眾和受災(zāi)群眾有議程設(shè)置的需求。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時(shí)代，公眾獲取災(zāi)情信息的渠道是多元化的，但是在排山倒海的災(zāi)情信息面前往往不知如何取舍。公眾及受災(zāi)群眾的這種心理，給媒體進(jìn)行議程設(shè)置提供了良好的基礎(chǔ)。比如，公眾及受災(zāi)群眾擔(dān)心發(fā)生次生災(zāi)害或者群發(fā)性災(zāi)害，媒體就可以通過(guò)議程設(shè)置，報(bào)道一些專(zhuān)家的權(quán)威分析和建議，以穩(wěn)定民心。二是公眾和受災(zāi)群眾的從眾心理。“從眾”俗稱“隨大流”，社會(huì)心理學(xué)家認(rèn)為，從眾是由于真實(shí)的或想象的群體壓力而導(dǎo)致行為或態(tài)度的變化。從眾是個(gè)體尋求解除與群體沖突、增強(qiáng)安全感的一種較好的選擇，是一種比較普遍的社會(huì)現(xiàn)象。［12］在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，公眾尤其是受災(zāi)群眾在災(zāi)難等因素的影響下，可能會(huì)出現(xiàn)不問(wèn)是非地附和別人的現(xiàn)象。針對(duì)公眾和受災(zāi)群眾從眾心理的出現(xiàn)，媒體應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行議程設(shè)置，報(bào)道一些正面的災(zāi)情新聞，及時(shí)、正確地進(jìn)行輿論引導(dǎo)，以防止民眾盲目從眾心理的異化及社會(huì)暴力現(xiàn)象的發(fā)生。

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3公眾。公眾關(guān)于外部世界的圖像——輿論，除了人際傳播的影響外，基本受到大眾傳播媒介議程設(shè)置的控制。［13］但是，隨著新媒體的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，輿論環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，公眾不再是災(zāi)情信息的被動(dòng)接受者，而成為多元災(zāi)情信息的制造者與參與者，話語(yǔ)權(quán)和發(fā)布權(quán)的下移使公眾也具備了自我議程設(shè)置的能力，媒體議程對(duì)于公眾的影響正在逐漸弱化?！拔⒉r(shí)代”的到來(lái)給媒體議程設(shè)置帶來(lái)了前所未有的沖擊，但并不是說(shuō)議程設(shè)置功能從此消失了，而是逐漸形成了公眾議程設(shè)置。在自然災(zāi)害危機(jī)中，公眾和受災(zāi)群眾出于自身和親人安全的考慮，迫切地想了解災(zāi)情的具體信息，這給公眾議程的設(shè)置創(chuàng)造了條件。公眾是災(zāi)情信息的最終接受者，由于受災(zāi)群眾也是公眾的一部分，某種程度上，公眾的輿論引導(dǎo)更能被其接受，這就為公眾議程的設(shè)置提供了必要性。在自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)中，公眾議程設(shè)置的功能不但不應(yīng)被弱化，反而應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，不斷加強(qiáng)。

總之，在自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)過(guò)程中，必須協(xié)調(diào)和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關(guān)系。只有實(shí)現(xiàn)媒體、公眾、政府之間的良性互動(dòng)，才能有效實(shí)施自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)。

三、完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)機(jī)制的基本方略

（一）政府政策議程設(shè)置

自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，既定的機(jī)制和秩序遭到破壞，易引發(fā)一定的社會(huì)動(dòng)蕩，使公眾心理波動(dòng)加劇，此時(shí)政府政策議程設(shè)置要體現(xiàn)以人為本的理念，準(zhǔn)確把握議程設(shè)置時(shí)機(jī)，并建立快速反應(yīng)機(jī)制，以提高議程設(shè)置的效果。為此，應(yīng)該做到：

1強(qiáng)化信息共享，建立信息公開(kāi)機(jī)制。政府主動(dòng)發(fā)布災(zāi)情信息，通過(guò)政府政策議程影響主流媒體的對(duì)災(zāi)情信息進(jìn)行報(bào)道的議程，既保證了災(zāi)情信息的真實(shí)可靠，同時(shí)也增加了公眾的信任度，從而成功地把“政府議程”變成了“媒體議程”和“公眾議程”，引導(dǎo)公眾和受災(zāi)群眾按照政府所期望的角度去思考問(wèn)題，使輿論趨于一致。

首先，要及時(shí)發(fā)布災(zāi)情信息。災(zāi)情信息的及時(shí)發(fā)布和共享，不僅可以穩(wěn)定人心，遏制謠言，還可以動(dòng)員社會(huì)各界、凝聚人心，減少傷亡，更有利于輿論引導(dǎo)工作的展開(kāi)。因此，災(zāi)情信息的及時(shí)公布，往往能夠成為自然災(zāi)害危機(jī)的“減壓閥”。有效的災(zāi)情信息公布不僅應(yīng)該在第一時(shí)間發(fā)布災(zāi)情信息，而且應(yīng)該連續(xù)、全面地發(fā)布災(zāi)情信息，公開(kāi)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的決策、采取的措施及救助程度，以搶占輿論的制高點(diǎn)，讓公眾充分了解災(zāi)區(qū)的整體狀況以及志愿者或受災(zāi)群眾積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的情況，從而營(yíng)造出眾志成城、齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的社會(huì)整體氛圍。這樣，更有利于輿論引導(dǎo)工作的開(kāi)展。

其次，要完善新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人制度是指“由專(zhuān)門(mén)的官員或機(jī)構(gòu)，代表各級(jí)黨組織、政府或重要部門(mén)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體就有關(guān)事宜通過(guò)傳媒公開(kāi)發(fā)布信息，并就新聞?dòng)浾咛岢龅母黝?lèi)問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行解答、詮釋、說(shuō)明”。［14］在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，新聞發(fā)言人發(fā)布的主要是有價(jià)值的、公眾所普遍關(guān)心的災(zāi)情新聞。傳統(tǒng)的新聞發(fā)言人主要是政府與媒體之間的溝通，而網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的直接協(xié)調(diào)溝通。這樣，更有利于政府在第一時(shí)間將災(zāi)情信息傳遞給公眾，公眾也可以把有關(guān)問(wèn)題、輿情信息傳達(dá)給政府。網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人的實(shí)施，能夠更廣泛的了解民意，收集輿情信息，更有利于提高政府的輿論引導(dǎo)能力。

2收集各類(lèi)輿情，構(gòu)建輿情分析機(jī)制。自然災(zāi)害危機(jī)的變化因素多且關(guān)系復(fù)雜，越早發(fā)現(xiàn)危機(jī)的苗頭和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，越早對(duì)可能產(chǎn)生的輿論焦點(diǎn)、走向、規(guī)模進(jìn)行判斷，就越能幫助有關(guān)部門(mén)提前做好應(yīng)對(duì)危機(jī)和引導(dǎo)輿論的準(zhǔn)備。［15］因此，收集各類(lèi)輿情，建立輿情分析機(jī)制是做好輿論引導(dǎo)的必備條件。為此，一方面，應(yīng)該拓寬輿情收集渠道。政府有關(guān)部門(mén)對(duì)公眾心理、災(zāi)情傷亡信息等容易引發(fā)公眾輿論爆發(fā)的因素應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)收集，并給予重視和積極應(yīng)對(duì)。建立災(zāi)區(qū)輿情收集渠道，在災(zāi)區(qū)設(shè)置輿情信息員和輿情信息直報(bào)點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)信息的收集；同時(shí)保留傳統(tǒng)媒體輿情收集渠道，新聞媒體在接到自然災(zāi)害危機(jī)的報(bào)道線索、安排采訪報(bào)道的同時(shí)，應(yīng)向新聞宣傳主管部門(mén)通報(bào)相關(guān)的輿情信息。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情已成為整個(gè)社會(huì)輿情的重要領(lǐng)域，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)工作，是當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）公布的《第20次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，有904%的網(wǎng)民表示，需要信息時(shí)，首先想到的是去互聯(lián)網(wǎng)上尋找；有763%的網(wǎng)民承認(rèn)，重大新聞一般都是首先從互聯(lián)網(wǎng)上看到的。因此，建立網(wǎng)絡(luò)輿情收集渠道，研究網(wǎng)民的心理動(dòng)向，對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)至關(guān)重要。另一方面，建立輿情監(jiān)測(cè)分析機(jī)制。做好自然災(zāi)害危機(jī)輿情的監(jiān)測(cè)和分析工作，對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)和管理有重要作用。建立自然災(zāi)害危機(jī)的輿情監(jiān)測(cè)和分析機(jī)制，不僅要建立相關(guān)的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，而且對(duì)于收集和監(jiān)測(cè)回來(lái)的大量數(shù)據(jù)和輿情信息，應(yīng)該進(jìn)行整理和篩選，建立專(zhuān)門(mén)的輿情分析機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)可以根據(jù)時(shí)間的不同對(duì)輿情信息進(jìn)行整理、歸納，為相關(guān)部門(mén)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的輿論引導(dǎo)提供信息支持。另外，還應(yīng)該建立起專(zhuān)業(yè)的輿情信息分析小組，包括各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才，如社會(huì)學(xué)家、政府部門(mén)的工作人員、輿情專(zhuān)家、資深的新聞媒體人等，對(duì)輿情信息進(jìn)行科學(xué)、全面、深入的分析。

3健全法律法規(guī)，建立長(zhǎng)效引導(dǎo)機(jī)制。目前，我國(guó)尚無(wú)綜合性規(guī)范自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的法律，致使在自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的處置中，有許多需要法律手段調(diào)整的關(guān)系和問(wèn)題無(wú)法可依，應(yīng)該盡快制定一部災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律，以避免輿論引導(dǎo)工作陷入被動(dòng)的局面。

首先，制定災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律。自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的突發(fā)性、時(shí)效性、周期性較強(qiáng)，災(zāi)情信息也會(huì)不斷地發(fā)生變化。因此，在這種復(fù)雜多變的環(huán)境下，建立健全一部災(zāi)害輿論引導(dǎo)的法律，可以避免輿論引導(dǎo)工作陷入被動(dòng)的局面。一方面，必須規(guī)范自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)中的主體，自然災(zāi)害輿論引導(dǎo)中的主體是指災(zāi)情信息的發(fā)布者、與災(zāi)情信息傳播者，必須明確界定該主體的法律責(zé)任與法律義務(wù)，以減少或杜絕小道消息或各類(lèi)謠言的傳播。另一方面，遵循自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)明的原則。明確并嚴(yán)格遵守輿論主客體的法律責(zé)任是完善自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)的基本法律保障機(jī)制。明確相關(guān)災(zāi)情信息發(fā)布者的法律責(zé)任，從源頭上保障災(zāi)情信息輿論的準(zhǔn)確性和合法性，才能保障社會(huì)輿論的安全與社會(huì)的穩(wěn)定。此外，明確規(guī)范災(zāi)情信息輿論傳播者的法律責(zé)任，這樣既可以保障和維護(hù)輿論發(fā)布者的權(quán)利，也保障了災(zāi)情信息在傳播過(guò)程中的可靠性，阻止發(fā)布和傳播小道消息甚至是違法的災(zāi)情信息。此外，還可以用法律的形式規(guī)范媒體和公眾利用新聞手段發(fā)布災(zāi)情信息、相關(guān)建議的權(quán)利與義務(wù)；明確規(guī)定對(duì)于災(zāi)情報(bào)道失實(shí)、不利于輿論引導(dǎo)的情況該如何處置；對(duì)報(bào)道中的“第一時(shí)間”、謠言等相關(guān)概念進(jìn)行明確的界定。

其次，完善網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)法律環(huán)境。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)成為公眾生活中必不可少的部分，并成為最新的媒介，它具有傳播災(zāi)情信息速度快、范圍廣、操作方便等特點(diǎn)。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論具有廣泛性、即時(shí)性、開(kāi)放性、共享性等特點(diǎn)，由此就加大了網(wǎng)絡(luò)輿論管理的難度。要消除自然災(zāi)害危機(jī)在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)法律法規(guī)之間的沖突或空白，應(yīng)由有關(guān)立法機(jī)關(guān)制定《自然災(zāi)害危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿論管理法》，做到有法可依有法必依。同時(shí)，依法督促網(wǎng)站承擔(dān)管理連帶責(zé)任，強(qiáng)化各互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管連帶責(zé)任，及時(shí)刪除、堵截相關(guān)謠言，以消除不良影響。對(duì)于傳播或放任傳播虛假災(zāi)情信息的網(wǎng)站，均要承擔(dān)相應(yīng)的法律連帶責(zé)任，并依法查處。

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（二）媒體議程設(shè)置

媒體作為政府與公眾之間的橋梁，通過(guò)有選擇的報(bào)道災(zāi)情信息來(lái)建立公眾議程設(shè)置。在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，各類(lèi)媒體都會(huì)在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，而且為了得到獨(dú)家的災(zāi)情信息，會(huì)遍布到災(zāi)區(qū)的各個(gè)角落，從某種程度上說(shuō)，媒體比政府更了解具體的災(zāi)情信息。因此，媒體作為信息的傳播者，在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，第一時(shí)間報(bào)道救災(zāi)情況，搶占輿論先機(jī)，全面深入進(jìn)行新聞報(bào)道，用事實(shí)引導(dǎo)輿論，持續(xù)不斷地向公眾提供災(zāi)情信息，以滿足公眾的信息需求，是自然災(zāi)害危機(jī)輿論引導(dǎo)工作的重中之重。正如科恩（Bernard Cohen）曾說(shuō)過(guò)：“媒體在告訴公眾怎么想這一方面可能并不成功，但是在告訴公眾想什么的方面則異常成功。”［16］但是，也有部分媒體為了吸引公眾眼球有時(shí)會(huì)放大災(zāi)情信息，還有一些網(wǎng)絡(luò)媒體隨意地轉(zhuǎn)發(fā)未經(jīng)核實(shí)的災(zāi)情信息，這些都會(huì)造成公眾對(duì)媒體不信任。這就要求媒體在報(bào)道相關(guān)災(zāi)情信息前，要做好媒體議程設(shè)置工作，選擇適當(dāng)?shù)臑?zāi)情信息進(jìn)行報(bào)道，完善新聞發(fā)言人制度及建立應(yīng)急廣播報(bào)道機(jī)制，并對(duì)選中的災(zāi)情信息給予不同程度、不同層面的追蹤報(bào)道。由此，就解決了議程設(shè)置的一大難題，即媒體通過(guò)媒體議程設(shè)置擺脫了公眾的懷疑。與此同時(shí)，在媒體進(jìn)行議程設(shè)置時(shí)，必須增強(qiáng)與公眾的關(guān)聯(lián)度，實(shí)現(xiàn)“公眾議程”和“政府議程”無(wú)縫對(duì)接，也就是要貼近實(shí)際、貼近生活、貼近公眾。

此外，自然災(zāi)害發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)、通訊等都受到了不同程度的破壞，受災(zāi)群眾很難通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)了解到災(zāi)情信息，電臺(tái)廣播成為受災(zāi)群眾獲取外界情況及災(zāi)情信息的重要途徑，也是輿論引導(dǎo)的重要媒介。在廣播時(shí)，可以邀請(qǐng)一些各部門(mén)的權(quán)威專(zhuān)家，包括水利局、民政局、交通、消防等部門(mén)，介紹有關(guān)災(zāi)情的發(fā)展、救援物資的到達(dá)情況等，以貼近受災(zāi)公眾，使他們更清楚地了解災(zāi)情信息，穩(wěn)定他們的情緒，更有利于災(zāi)民自救和他救的進(jìn)行。

（三）公眾議程設(shè)置

公眾擁有的資源有限，且存在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的能力較弱的問(wèn)題，這也就決定了公眾議程容量的有限性。因此，公眾議程設(shè)置引導(dǎo)方面要做到：

第一，加強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)能力教育。要普及自然災(zāi)害知識(shí)、提高公眾的減災(zāi)抗災(zāi)意識(shí)等，必須廣泛地開(kāi)展加強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的知識(shí)及能力教育，不僅從小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)直到研究生階段開(kāi)設(shè)災(zāi)害教育的課程，而且應(yīng)在不同的行業(yè)和不同的地域開(kāi)展對(duì)不同類(lèi)型自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力教育。同時(shí)，充分發(fā)揮電視、廣播等新聞媒體的作用，讓更多的公眾了解各種類(lèi)型的自然災(zāi)害，懂得一些發(fā)現(xiàn)災(zāi)害的預(yù)兆及防避的原則與方法，以增強(qiáng)防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)的意識(shí)和能力。

第二，增強(qiáng)公眾的心理承受能力。政府平時(shí)就應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)選派心理專(zhuān)家，并招募和吸收一些對(duì)心理學(xué)感興趣或是有一定心理學(xué)基礎(chǔ)的人員，通過(guò)培養(yǎng)、實(shí)習(xí)，不斷擴(kuò)大心理咨詢隊(duì)伍。在自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后，政府各有關(guān)單位應(yīng)該積極開(kāi)展心理咨詢工作，通過(guò)開(kāi)辦心理咨詢門(mén)診、開(kāi)設(shè)心理咨詢熱線等多種途徑服務(wù)于公眾。通過(guò)這些形式，幫助公眾增強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)的心理承受能力，提高自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)，學(xué)習(xí)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的自救能力及相關(guān)的災(zāi)害常識(shí)，避免引起恐慌和誤信謠言。

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【責(zé)任編輯：宇輝】

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