摘要：現(xiàn)代化進(jìn)程高速推進(jìn)和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型衍生出眾多階段性、復(fù)合型治理難題，政府往往在實(shí)現(xiàn)公共利益與平衡多元利益訴求的雙重目標(biāo)下陷入兩難困境。鄰避沖突的發(fā)生和蔓延主要是因?yàn)猷彵茼?xiàng)目的成本——收益分布失衡，因而治理鄰避沖突的關(guān)鍵在于建構(gòu)經(jīng)濟(jì)——心理——文化的復(fù)合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，從而實(shí)現(xiàn)公共利益和社群利益的雙贏。伴隨著公民權(quán)利意識(shí)、個(gè)人意識(shí)的覺醒，缺乏民意吸納機(jī)制的管制決策模式呈現(xiàn)出政策合法性下降和公民參與乏力的弊端，誘發(fā)了鄰避沖突的升級(jí)。因此，實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效規(guī)避，應(yīng)摒棄封閉決策模式，創(chuàng)新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益訴求，通過拓寬公民制度化參與決策渠道，構(gòu)建深度參與模式，完善參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社群的合作共治。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策工具；利益分布；多元利益訴求；鄰避沖突；民主行政；治理模式

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2014）-06-0008-04

基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳重大項(xiàng)目“推進(jìn)政務(wù)公開與陽光政府建設(shè)問題研究”（2013ZDAXM006）中期成果。

作者簡(jiǎn)介：梁新（1989-），女，遼寧盤錦人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院研究生，研究方向：公共政策。一、引言

我國的改革開放和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在推進(jìn)城市化、工業(yè)化進(jìn)程帶來經(jīng)濟(jì)騰飛與社會(huì)富足的同時(shí)，也催生了公民環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺醒，促進(jìn)了公民社會(huì)的進(jìn)步。在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、威權(quán)政體與公民社會(huì)之間一系列矛盾交織的宏觀背景下，衍生出城市治理中的鄰避沖突現(xiàn)象。

鄰避沖突是指伴隨著城市人口的擴(kuò)張而引起公共服務(wù)的需求提升，而作為滿足公共需求的鄰避設(shè)施（即一些有污染威脅的公共設(shè)施）①卻遭到了設(shè)施選址附近居民的強(qiáng)烈反抗和抵制的現(xiàn)象，即“Not In My Back Yard”(NIMBY)，“不要建在我家后院”。由于鄰避設(shè)施對(duì)社會(huì)整體福利有其必要性，而對(duì)附近社區(qū)居民會(huì)產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)、心理和健康損失等負(fù)外部性，因而在建與不建上引起了相關(guān)利益群體之間的博弈與沖突。從近年來頻發(fā)的鄰避沖突事件中可以看出，我國正在進(jìn)入一個(gè)鄰避現(xiàn)象的井噴期，當(dāng)?shù)厣缛夯诠餐泥彵芮楣?jié)極易誘發(fā)“鄰避型”群體性事件，不僅對(duì)正常的社會(huì)秩序造成沖擊，甚至威脅到政府的合法性權(quán)威。審視國內(nèi)學(xué)者對(duì)鄰避沖突的現(xiàn)有研究，往往側(cè)重于對(duì)鄰避相關(guān)概念的界定和對(duì)沖突事件過程中雙方認(rèn)知、資源、心理機(jī)制與行動(dòng)特征等微觀個(gè)案生發(fā)機(jī)理的透析，而缺乏對(duì)鄰避沖突防范與治理的深入探究。本文并不滿足于對(duì)社會(huì)抗?fàn)幍拿枋鲂躁U釋，而以建構(gòu)有效的治理模式契合政府治理實(shí)踐為旨?xì)w：以公共政策的利益結(jié)構(gòu)分布理論為依據(jù)，探討鄰避沖突的癥結(jié)，并論述現(xiàn)有鄰避沖突治理模式的不足，進(jìn)而在民主行政理念下建構(gòu)和促生新的治理模式，以期為化解多元利益沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益和社群利益的雙贏提供有益的參鑒。

二、鄰避沖突闡釋：政策利益分配結(jié)構(gòu)失衡

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！保?］轉(zhuǎn)型社會(huì)中的高復(fù)雜性和不確定性極易引發(fā)社會(huì)沖突和動(dòng)蕩。近年來，數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、頻率不斷提高的鄰避型群體性事件就是一個(gè)明證。而伴隨著社會(huì)秩序失衡的常常是公共事務(wù)治理失靈的困境：在鄰避沖突事件中，由于鄰避項(xiàng)目遭到選址附近社群的強(qiáng)烈反對(duì)和大規(guī)模的群體抗?fàn)幎斐舌彵茉O(shè)施的停滯或遷移，由此或造成廣大公眾的公共利益受損，或侵蝕成本承擔(dān)群體的環(huán)境權(quán)益，致使鄰避沖突的治理陷入兩難境地?；诠嫒∠虻泥彵茼?xiàng)目為何會(huì)遭到社群的強(qiáng)烈反對(duì)乃至大規(guī)模的鄰避沖突？本文試圖引用詹姆斯?Q?威爾遜（JamesQWilson）的政策分類模型來探討鄰避沖突的內(nèi)在癥結(jié)，進(jìn)而為化解鄰避沖突提供理論依據(jù)。

美國著名的公共管理學(xué)家詹姆斯?Q?威爾遜于1989年在《美國官僚政治——政府機(jī)構(gòu)的行為及其動(dòng)因》中提出：由于政府機(jī)構(gòu)所面臨的是由不同利益集團(tuán)所組成的相異的政治環(huán)境，因而可以形成四種不同的政治氣候：“被保護(hù)人”政治、“倡議人”政治、“利益集團(tuán)”政治和“多數(shù)人”政治，［2］94-102而每一種政治氣候反映著預(yù)期中政策成本與收益是相對(duì)集中還是分散的不同組合。由此引出了基于收益——成本為劃分維度的政策分類模型。如表1所示：

由于資源有限、對(duì)弱勢(shì)群體的扶持和政府自利動(dòng)機(jī)等原因，“政府在施行一項(xiàng)公共政策時(shí)，總有一部分人的利益需求得到滿足，從而獲得一定的收益；而另一部分人的利益需求則會(huì)被抑制，從而為該項(xiàng)公共政策的實(shí)施支付一定的成本。政府

表1基于收益——成本的政策分類模型成本

收益集中分散集中收益集中，成本集中（1）收益集中，成本分散（2）

施迪格勒模式（尋租）分散收益分散，成本集中（3）

奧爾森模式(搭便車)收益分散，成本分散（4）

正是通過公共政策中收益與成本分布的不均衡性來調(diào)整利益關(guān)系，在原有利益格局的基礎(chǔ)上形成新的利益結(jié)構(gòu)?！保?］由此可見，作為價(jià)值分配權(quán)威的政府為了協(xié)調(diào)和平衡多元利益訴求常常會(huì)輸出政策利益結(jié)構(gòu)分布不同的公共決策：

1.收益集中、成本集中型。此種政策類型的政策收益集中于某一群體，而政策成本集中于另一部分群體。由于該類政策既造成了高額人均支出又造成了高額人均受益，因此雙方都能克服搭便車行為，產(chǎn)生強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)參予集體行動(dòng)。在這種利益格局下，兩個(gè)相互對(duì)立的利益集團(tuán)相互博弈，同時(shí)向政府展開游說，其結(jié)果是一種零和游戲。例如在職業(yè)安全領(lǐng)域勞工組織和商業(yè)團(tuán)體之間的尖銳對(duì)立常常伴隨著相關(guān)法律條款的出臺(tái)和新的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，形成了一種“利益集團(tuán)”的政治氣候。

2.收益集中、成本分散型。即施迪格勒模式?！爱?dāng)一個(gè)工程的大部分或全部好處都落在了個(gè)別小利益集團(tuán)（一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)行業(yè)或一個(gè)地區(qū)）身上，而大部分或全部開支由眾多人（比如所有納稅人）分擔(dān)時(shí)，被保護(hù)人政治就會(huì)出現(xiàn)?！保?］94-102這種高水平的人均收益促使利益集團(tuán)產(chǎn)生了向政府游說并俘獲公共決策的原動(dòng)力，導(dǎo)致尋租的發(fā)生，而低水平的人均成本則使廣大公眾不易察覺而缺乏集體行動(dòng)的原動(dòng)力。此外，有時(shí)國家出于政治性目的或維護(hù)社會(huì)公平的需要，也會(huì)出臺(tái)此類政策。

3.收益分散、成本集中型。即奧爾森模式。在“倡議人”政治環(huán)境下，政策成本由某一小部分群體承擔(dān)，而政策收益卻在許多人中分享。在缺乏相關(guān)規(guī)制約束下，高額的人均成本會(huì)導(dǎo)致成本承擔(dān)者的集體抗?fàn)帲皖~的人均收益使利益享有者失去集體行動(dòng)的原動(dòng)力而產(chǎn)生搭便車的行為。為了防止環(huán)境污染、管理藥品、維護(hù)高速公路交通安全等分散性公共利益的需要，政府會(huì)將成本置于某一利益群體之上，使得這種政策始終面臨一種危險(xiǎn)的境地，當(dāng)最初的公共利益倡導(dǎo)者失去熱情的時(shí)候，該類政策就會(huì)因成本承擔(dān)集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)而時(shí)常面臨政策失敗的危險(xiǎn)。

4.收益分散、成本分散型。收益與成本同時(shí)分散于廣大公眾之中，“由于人均獲利額較低，所以無人刻意追求；由于人均支出額較低，所以也無人極力反對(duì)。”［2］94-102這種政策的虛弱性和模糊性使合作有可能展開也可能沒有，不會(huì)產(chǎn)生搭便車行為。如反托拉斯法，由于這項(xiàng)法律的模糊性使其不會(huì)受到強(qiáng)烈的反對(duì)或支持。

通過對(duì)當(dāng)下鄰避型群體性事件生發(fā)機(jī)理的審視和透析，我們不難發(fā)現(xiàn)，一方面，鄰避設(shè)施是具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，由其所帶來的公共收益由廣大公眾共享，因而，誰都主張興建鄰避設(shè)施；另一方面，鄰避設(shè)施可能引發(fā)的環(huán)境污染、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)損失等負(fù)外部性則由選址區(qū)域的社區(qū)居民承擔(dān)，因而，誰都拒絕建在自家后院?；诖?，比照上述政策類型的劃分，鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃是屬于“收益分散、成本集中型”的公共決策，即“倡議人”政治。在這種政策環(huán)境下，鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃政策因低水平的人均收益而導(dǎo)致廣大利益享有者的搭便車，而高水平的人均成本則誘發(fā)了部分社群的集體抗?fàn)帯Ｕ青彵茼?xiàng)目的成本——收益分布失衡導(dǎo)致了鄰避沖突的發(fā)生。

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三、行政管制治理模式的困局

審視近年來鄰避沖突的治理路徑，處于鄰避無意識(shí)狀態(tài)的政府將鄰避項(xiàng)目的決策看做是政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃管理，采取“決定-宣布-辯護(hù)”這種自上而下封閉的行政管制決策模式。而將鄰避抗?fàn)幙醋魇侨罕娮运阶岳那榫w行為，出于“維穩(wěn)”的考慮只能通過停建或搬遷來迅速熄滅群眾抗?fàn)幹?。這使鄰避沖突的治理常常陷入這樣一個(gè)怪圈：封閉決策-民眾反抗-政策推銷-反抗升級(jí)-停滯（公共利益受損）/項(xiàng)目遷移（另一地域社群反抗）。由于近年來持續(xù)生發(fā)的鄰避型群體性事件的誘因正是鄰避項(xiàng)目的利益結(jié)構(gòu)分配失衡，而誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管制決策模式不僅未能有效調(diào)和因利益結(jié)構(gòu)分布失衡所帶來的價(jià)值和利益沖突，反而加劇了鄰避抗?fàn)幍纳?jí)而凸顯治理弊端和困局。

1公共政策合法性認(rèn)同的下降。傳統(tǒng)“中心-邊緣”的治理結(jié)構(gòu)承認(rèn)政府擁有對(duì)公共利益界定和分配的合法壟斷權(quán)威，而其他社會(huì)群體則處于權(quán)力的邊緣地帶。官僚精英“通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認(rèn)定的社會(huì)利益輸入到公共政策當(dāng)中去，‘人民的利益是由權(quán)力精英‘為民做主”。［4］在議程設(shè)置上，由官僚精英主導(dǎo)并有意或無意地將自身的價(jià)值偏好輸入到政策之中，而廣大公眾的影響則微乎其微；在行政決策過程中，“主要基于權(quán)力精英之間人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動(dòng)，精英個(gè)人因素對(duì)決策的影響至關(guān)重要，決策隨意性和非程序化傾向突出……”［5］政治系統(tǒng)中的社會(huì)力量則被排除在決策過程之外。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和民主政治的進(jìn)步，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)逐漸由高度同質(zhì)性向多元復(fù)雜性利益格局轉(zhuǎn)變：一方面不同利益群體之間的利益矛盾和沖突大量衍生，利益對(duì)峙和博弈成為社會(huì)常態(tài)，缺乏與相關(guān)利益群體之間有效互動(dòng)機(jī)制的行政管制決策模式難以起到對(duì)不同利益群體之間的利益矛盾進(jìn)行平衡和緩沖的作用，社會(huì)整合機(jī)制也常常有失公正，造成既得利益者俘獲政府政策，而利益受損者常以體制外的形式發(fā)泄心中的怨恨和不滿，沖擊著社會(huì)秩序，威脅著政府的合法性；另一方面，公民意識(shí)的覺醒促使具有自利動(dòng)機(jī)的理性公民不僅要求在行政決策過程中充分表達(dá)自身利益訴求和政策偏好，更要求其政策建議對(duì)決策結(jié)果擁有實(shí)質(zhì)影響性。“社會(huì)利益的多元化使得對(duì)于公共利益的認(rèn)知并不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣具有單一性和直觀性,行政機(jī)關(guān)作為公共利益當(dāng)然代表的資格也日益難以被人所接受”，［6］傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)壟斷行政決策過程的模式越來越受到質(zhì)疑，缺乏多元民意吸納機(jī)制的行政決策越來越難以獲得民眾的認(rèn)同。

公共政策的合法性是決策程序的合法律性（程序合法）和公眾對(duì)政策的可接受性（實(shí)質(zhì)合法）的統(tǒng)一。在行政管制決策模式下，決策程序的合法常常流于形式，而政策的實(shí)質(zhì)合法性則依賴于政策制定者和執(zhí)行者的權(quán)威?！八蓹?quán)力精英代表黨和政府做出，強(qiáng)有力的政治動(dòng)員保障了決策執(zhí)行的效力，良好的政績(jī)有助于贏得公眾對(duì)政策的支持?！保?］然而在轉(zhuǎn)型期，由于政府公共服務(wù)供給不到位、官商勾結(jié)、政府及其內(nèi)部某些工作人員的失范行為在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代被頻頻聚焦與傳播，造成了廣大公眾對(duì)政府及其工作人員的不信任，導(dǎo)致了政府權(quán)威的相對(duì)下降。與此同時(shí)，社會(huì)自主性相對(duì)增強(qiáng)，公民參與訴求膨脹，表達(dá)能力和維權(quán)行動(dòng)能力提升，要求參與到?jīng)Q策過程之中甚至影響政策結(jié)果，因而傳統(tǒng)行政決策單純地依靠政府權(quán)威就不能自然地產(chǎn)生政策合法性。例如在鄰避沖突事件中，許多項(xiàng)目從設(shè)施選址、環(huán)境評(píng)估到項(xiàng)目審批是符合法律程序的，然而卻遭到了大規(guī)模的公眾抵抗和反對(duì)。由此可見，傳統(tǒng)封閉、自上而下的官僚管制主義決策模式面臨民主政治時(shí)代的挑戰(zhàn)，公共政策面臨合法性危機(jī)。

2公民參與訴求與制度供給的矛盾凸顯。公民權(quán)利意識(shí)、個(gè)人意識(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治的進(jìn)步而逐漸蘇醒，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的意識(shí)形態(tài)教化亦逐漸失效，公民不在聽任政府集體主義價(jià)值觀的說教，從一味為集體利益和大局而犧牲個(gè)人利益演變成要求并敢于爭(zhēng)取個(gè)人正當(dāng)訴求——知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和補(bǔ)償權(quán)。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展和結(jié)社運(yùn)動(dòng)的興起，原子化的公民個(gè)人正在逐步集結(jié)并基于共同的利益、價(jià)值和政策偏好以網(wǎng)民團(tuán)體、社群組織為強(qiáng)大后盾積極參與到公共政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督中，以踐行和維護(hù)法律賦予的正當(dāng)公民權(quán)利。

然而，與公民參與意識(shí)不斷覺醒、參與訴求不斷膨脹相對(duì)應(yīng)的則是行政管制決策模式下參與制度的欠缺和參與渠道的阻塞，日益增長的公民參與訴求與制度供給不足的矛盾凸顯。首先，我國雖然建立起了多組織、多層次的公民法定表達(dá)和參與渠道，如選舉人大代表、推薦政協(xié)委員、參加聽證會(huì)、信訪等，但這些代表和表達(dá)渠道往往被吸納到政黨政治中來并成為“維穩(wěn)”的工具，法定參與渠道因組織的官僚化時(shí)常被堵塞，參與績(jī)效很低。法定參與渠道一定意義上的虛置嚴(yán)重制約了公民參與的熱情，使得公眾在政治生活中產(chǎn)生挫敗感，增加了對(duì)政府的不信任感；其次，受到改革開放前全能政府管理模式的影響，國家權(quán)力系統(tǒng)習(xí)慣于將自己的權(quán)力觸角延伸至社會(huì)各個(gè)角落，控制著社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和層面。社會(huì)團(tuán)體和非政府組織雖然獲得了較為寬松的外部發(fā)展條件，但在政府的“雙重管理體制”②下處于發(fā)育遲緩和不成熟狀態(tài)，難以成為公民利益表達(dá)和利益集結(jié)的合法組織后盾，無法緩解政府與公民之間的緊張關(guān)系。由于社會(huì)組織的缺失使得社會(huì)成員對(duì)權(quán)威政府產(chǎn)生過度依賴，而參與渠道的梗阻亦使各種社會(huì)矛盾激化并將矛頭指向政府，從而演化成政府與公眾之間的矛盾，加劇了官民之間的緊張關(guān)系?？傊?，行政管制決策模式下精英“為民做主”的決策方式極易忽視公民的權(quán)利表達(dá)和參與訴求，而排斥公民參與的同時(shí)則使精英思維進(jìn)一步加強(qiáng)。公眾的參與訴求得不到有效釋放就會(huì)異化為非制度性泄憤方式，如群體性事件、街頭政治等體制外參與方式，其突發(fā)性和破壞性對(duì)正常的社會(huì)秩序造成了強(qiáng)烈沖擊。

四、民主治理模式的建構(gòu)

鄰避項(xiàng)目的政策利益分配失衡激發(fā)了部分社群的不公平感和受害意識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致了成本承擔(dān)社群的強(qiáng)烈反對(duì)和抗?fàn)?。而作為治理工具的管制式的鄰避?xiàng)目決策模式所表現(xiàn)出的政府治理失靈、政策合法性下降和公民參與異化不僅使鄰避沖突未能得到有效解決反而加劇了鄰避沖突的升級(jí)?；诠怖婧统鞘邪l(fā)展的需要,鄰避設(shè)施的興建趨勢(shì)不可阻擋，因而如何平衡多元利益訴求實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效規(guī)避，變“鄰避”為“迎臂”便成了政府亟需解決的治理問題。

筆者認(rèn)為鄰避沖突的解決更應(yīng)該看做是一個(gè)“治理”問題而非“管理”問題。鄰避沖突的治理過程不是鄰避“沖突”的解決或者消散，而是在增進(jìn)公共利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄰避“沖突”的有效規(guī)避，既要保證鄰避設(shè)施的順利興建，又要防“沖突”于未然。既然鄰避設(shè)施“個(gè)人惡”的屬性難以根除，出于“公共善”的考量，政府應(yīng)摒棄原有的封閉、自上而下的行政管制決策模式，引入民主行政理念，在決策過程中運(yùn)用不同的政策工具組合平衡鄰避項(xiàng)目的政策利益分布以達(dá)到鄰避沖突的有效規(guī)避，實(shí)現(xiàn)公共利益的帕累托改進(jìn)。

自上世紀(jì)60年代以來，伴隨著各國政府改革的啟動(dòng)和民主化浪潮的席卷，在不斷反思和批判官僚行政弊端的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展出一種回歸民主價(jià)值的公共行政范式——民主行政。進(jìn)入90年代后期，民主行政理論因其鮮明的理論主張和可操作性的實(shí)踐方案逐漸成為公共行政改革理論的強(qiáng)勢(shì)主流話語，成為世界范圍內(nèi)政府行政改革的理論基礎(chǔ)。民主行政“以社會(huì)公正為基石、以公共服務(wù)、民主治理和公民參與為內(nèi)容、以構(gòu)建和諧的良序社會(huì)為目標(biāo)……”［7］其理念不僅使公共行政跳出了“民主政治”與“理性官僚”的邏輯困境，更追根溯源式地尋找到了公共行政的精神。具體而言，民主行政的核心要義有以下兩點(diǎn)：首先，價(jià)值理念上，以“社會(huì)公正”為其核心價(jià)值。社會(huì)公正的特質(zhì)源于公共行政的公共屬性，民主行政應(yīng)當(dāng)以公共利益、公眾意愿為導(dǎo)向，盡心竭力地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平與正義。而以往“缺乏民主底色而以效率為核心價(jià)值的行政思想，已使得公共行政原本應(yīng)該蘊(yùn)含的公共性喪失，而此一公共性的喪失導(dǎo)致了公共行政無助于建構(gòu)良善的社會(huì)”；［7］其次，實(shí)現(xiàn)途徑上，民主行政的本質(zhì)在于積極、主動(dòng)的公民以個(gè)體或集體的形式廣泛而直接地參與到政府事務(wù)管理中。公民絕不是行政官僚按照自己意愿隨意提供公共產(chǎn)品的消極消費(fèi)者，而是能夠運(yùn)用實(shí)踐的智慧表達(dá)自身利益訴求，擁有強(qiáng)烈的參與動(dòng)機(jī)并能影響政策結(jié)果的能動(dòng)主體。前者意味著盡管相對(duì)匱乏的生存資源和空間經(jīng)常會(huì)引起不同群體的利益沖突，但“社會(huì)公正”所蘊(yùn)含的特質(zhì)可以對(duì)人們的價(jià)值追求作出適當(dāng)?shù)南拗坪蛥f(xié)調(diào)，從而“將社會(huì)從利益競(jìng)逐的分裂狀態(tài)，轉(zhuǎn)化成為休戚與共、相互包容的命運(yùn)共同體”。［7］后者則意味著政府作為傳統(tǒng)公共事務(wù)的壟斷治理主體地位的喪失，而處于治理邊緣的社會(huì)公眾開始進(jìn)入權(quán)力中心并與政府分享治理權(quán)，直接參與公共事務(wù)的治理，從而更好地踐行公共行政的精神，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和良善。

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基于此，在民主行政理念的指引下，鄰避沖突的有效規(guī)避需要建構(gòu)兩大機(jī)制：

1選擇性激勵(lì)的補(bǔ)償機(jī)制?；卩彵茉O(shè)施“公共善、個(gè)人惡”的特征，可以采取“選擇性激勵(lì)”措施來有效抑制廣大利益享有者的搭便車，緩解成本承擔(dān)者的抵制情緒，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。選擇性激勵(lì)是根據(jù)“成員在集體行動(dòng)中承擔(dān)集體物品供給作用的有無和大小，有區(qū)別地給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰”，［8］以有效克服集體行動(dòng)的困境，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)中集體利益和個(gè)人利益的結(jié)合。

對(duì)于鄰避設(shè)施的成本承擔(dān)社群可以給予損失補(bǔ)償加額外獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)措施。損失補(bǔ)償基于鄰避設(shè)施選址所造成的政策利益分配不均問題，可以看作是對(duì)公共政策不可避免的負(fù)面效果的有效救濟(jì)，用以解決社會(huì)公正的問題。由于受到政府財(cái)政預(yù)算約束、各項(xiàng)規(guī)章制度的限制、居民損失計(jì)算上的不科學(xué)以及法律滯后等因素，現(xiàn)行的法定賠償數(shù)額和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本承擔(dān)社群的實(shí)際損失，更不用說發(fā)揮激勵(lì)作用了。損失社群除了承擔(dān)經(jīng)濟(jì)性成本和損失外，心理和健康損失也同樣值得關(guān)注，因而，我們可以采取多種補(bǔ)償方式：一是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。可以分為金錢補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償，金錢補(bǔ)償即政府部門給予受影響的社群一定數(shù)額的回饋金或減免有關(guān)稅費(fèi)，實(shí)物補(bǔ)償是指通過興建基礎(chǔ)公共設(shè)施和民生工程供當(dāng)?shù)鼐用衩赓M(fèi)使用和提供就業(yè)崗位等；二是心理補(bǔ)償。政府可以主動(dòng)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用駞⒂^和監(jiān)督鄰避設(shè)施的運(yùn)作情況，主動(dòng)公開相關(guān)信息，真誠與公民代表溝通，努力縮小政府與公民的信任差距，積極宣傳鄰避設(shè)施的相關(guān)科學(xué)知識(shí)，消除恐慌言論對(duì)居民的心理影響，加大政府對(duì)改善環(huán)境、民生建設(shè)的正面宣傳力度；三是健康補(bǔ)償。定期為當(dāng)?shù)鼐用衩赓M(fèi)體檢和醫(yī)療，修建健身中心、球場(chǎng)和游樂場(chǎng)等，提供健康保障。此外還有一些措施有助于解決成本承擔(dān)問題。如提供成本承擔(dān)社群額外的激勵(lì)措施可以鼓勵(lì)公民的參與意愿，促成更多的承擔(dān)成本者，使“鄰避小區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽感^(qū)”。優(yōu)先考慮鄰避設(shè)施所在區(qū)域的優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略，引進(jìn)重大工程和項(xiàng)目，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐C合實(shí)力的提升等。

而對(duì)于享有鄰避設(shè)施收益的廣大公眾同樣要承擔(dān)一定成本，例如適當(dāng)提高鄰避項(xiàng)目的收費(fèi)成本和補(bǔ)償征收金額，積極承擔(dān)鄰避設(shè)施所在社區(qū)的環(huán)保志愿活動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)各社群義務(wù)均攤等。

2深度公民參與的決策機(jī)制。選擇性激勵(lì)的補(bǔ)償機(jī)制可以對(duì)受損社群的鄰避情節(jié)起到一定的緩解作用，從根本上杜絕鄰避沖突的發(fā)生則需要建構(gòu)深度的公民參與決策機(jī)制。近年來，伴隨著公民參與訴求的高漲而制度化參與渠道不足的矛盾而衍生出大量的非制度性公民參與的群體性事件，非制度性公民參與雖然在一定程度上起到了替代作用，解決了一些棘手的社會(huì)問題，然而其較強(qiáng)的自主性、隨意性以及對(duì)社會(huì)秩序的沖擊和不良的示范效應(yīng)卻令人憂慮。

拓寬公民制度化參與公共決策的深度和廣度，可以有效緩解非制度性公民參與頻發(fā)問題，實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的規(guī)避。其方式包括：一是構(gòu)建議程參與機(jī)制。在鄰避項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃階段，以保障和尊重公民知情權(quán)為依據(jù)，政府通過正式渠道主動(dòng)公開項(xiàng)目的詳細(xì)信息，公眾對(duì)政府信息進(jìn)行討論，提出意見建議反饋給政府，使雙向的信息有效互動(dòng)成為公眾參與政策議程的前提；二是構(gòu)建規(guī)劃參與機(jī)制。在方案制定階段，以公眾表達(dá)權(quán)為依據(jù)，拓寬公民參與渠道，采取多樣化的表達(dá)方式，建立平等、自由和包容的協(xié)商和溝通機(jī)制，通過利益相關(guān)者的合作、互動(dòng)和博弈，最終達(dá)成廣泛的共識(shí)；三是構(gòu)建管理參與機(jī)制。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，依據(jù)公眾監(jiān)督權(quán)，成立專門的群眾監(jiān)督小組負(fù)責(zé)定期考察鄰避設(shè)施運(yùn)作情況，定期公布考察報(bào)告和結(jié)果。暢通公民監(jiān)督制度和渠道，完善信訪、舉報(bào)、批評(píng)建議、控告及監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)和鼓勵(lì)社群公民自覺監(jiān)督；四是構(gòu)建評(píng)估參與機(jī)制。在結(jié)項(xiàng)審核階段，以公眾問責(zé)權(quán)為依據(jù)，采取公民自愿組織的自下而上的“異體問責(zé)”形式，由公民對(duì)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)和審查，從而防止項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的失職、瀆職行為。定期對(duì)鄰避設(shè)施附近居民進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估調(diào)查，并及時(shí)反饋和回應(yīng)，從而提高公民的參與意識(shí)和能力，形成公民問責(zé)的良好社會(huì)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

現(xiàn)代化進(jìn)程高速推進(jìn)和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型衍生出眾多階段性、復(fù)合型治理難題，政府往往在實(shí)現(xiàn)公共利益與平衡多元利益訴求的雙重目標(biāo)下陷入兩難困境。鄰避沖突的發(fā)生和蔓延主要是因?yàn)猷彵茼?xiàng)目的成本-收益分布失衡，因而治理鄰避沖突的關(guān)鍵在于建構(gòu)經(jīng)濟(jì)-心理-文化的復(fù)合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，從而實(shí)現(xiàn)公共利益和社群利益的雙贏。伴隨著公民權(quán)利意識(shí)、個(gè)人意識(shí)的覺醒，缺乏民意吸納機(jī)制的管制決策模式呈現(xiàn)出政策合法性下降和公民參與異化的弊端，誘發(fā)了鄰避沖突的升級(jí)。因此，實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效規(guī)避，應(yīng)摒棄封閉決策模式，創(chuàng)新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益訴求，通過拓寬公民制度化參與決策的渠道，構(gòu)建深度參與模式，完善參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社群的合作共治。

注釋：

①本文所指的鄰避設(shè)施，是指公益性項(xiàng)目，不包括商業(yè)性和工業(yè)性項(xiàng)目。

②雙重管理體制是指非政府組織要同時(shí)接受民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理。非政府組織在成立之前要找到一個(gè)黨政機(jī)關(guān)或黨政機(jī)關(guān)的委托單位作為其主管單位，然后再向民政部門注冊(cè)登記，否則不予以注冊(cè)登記。

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【責(zé)任編輯：孫巍】

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