摘要：農(nóng)民工政治參與是我國(guó)民主政治發(fā)展的重要組成部分。然而,目前農(nóng)民工政治參與面臨諸多困境：參與場(chǎng)域的缺失致使其政治參與邊緣化,社會(huì)組織化程度低致使其政治參與的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱,組織保障和法律保障機(jī)制缺乏致使其政治參與游離于體制視野之外,制度性的弱勢(shì)身份預(yù)設(shè)致使其面臨弱政治參與的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為此，迫切需要以頂層的、體系化的制度設(shè)計(jì)化解農(nóng)民工的政治參與困境，切實(shí)保障和落實(shí)農(nóng)民工的政治參與。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；政治參與；制度設(shè)計(jì);困境；反思

中圖分類號(hào)：D422文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2014）-06-0019-03

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的文化建設(shè)研究”(08ASH010);國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究”(10ZD&018)。

作者簡(jiǎn)介：鄧佳斌（1989-），男，四川遂寧人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院2012級(jí)政治社會(huì)學(xué)專業(yè)碩士，研究方向：公民參與與治理。一、問(wèn)題的提出

研究農(nóng)民工政治參與，首先要界定清楚政治參與的內(nèi)涵。根據(jù)陳振明等人研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)政治參與的分析需要考慮到以下四個(gè)方面：參與主體、參與性質(zhì)、參與手段、參與行為。［１］那么，農(nóng)民工政治參與的內(nèi)涵也可參考這四個(gè)方面的內(nèi)容來(lái)體認(rèn)：參與主體方面，農(nóng)民工是民主發(fā)展的重要推動(dòng)力量，是政治參與的重要主體；參與性質(zhì)方面，分自動(dòng)參與和動(dòng)員參與兩種類型，由于實(shí)際政治參與中兩種類型互相交織相互影響，顯然已經(jīng)很難分清界限，所以農(nóng)民工的政治參與的性質(zhì)自然包含了自動(dòng)參與和動(dòng)員參與兩個(gè)類型；農(nóng)民工政治參與手段方面，主要指在法律規(guī)范框架下的合法的政治表達(dá)，筆者期待的是農(nóng)民工的有序而非無(wú)序的參與，所談及的參與是指合法的參與；農(nóng)民工政治參與行為方面，是指其政治參與行動(dòng)本身，而不包含復(fù)雜的主觀政治認(rèn)知以及影響行為發(fā)生的各種意識(shí)和動(dòng)機(jī)，筆者所談的農(nóng)民工政治參與是指農(nóng)民工試圖影響政府、社區(qū)、工作單位或組織公共決策的行為。簡(jiǎn)言之，農(nóng)民工政治參與的內(nèi)涵是指農(nóng)民工合法而有序地通過(guò)自己的行動(dòng)而影響政府、社區(qū)、工作單位或組織公共決策的行為。農(nóng)民工日常的政治參與行動(dòng)主要包含基本的維權(quán)參與、選舉行為等合法的利益訴求和表達(dá)。

農(nóng)民工政治參與是我國(guó)公民參與和民主政治進(jìn)步的重要組成部分。對(duì)公民個(gè)體而言政治參與可以增進(jìn)權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，可以切實(shí)維護(hù)自身的合法權(quán)益，滿足自身的公民表達(dá)和訴求；對(duì)社會(huì)而言則有利于社會(huì)積怨和矛盾的化解，有利于城鄉(xiāng)社會(huì)的協(xié)同與互動(dòng)，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧；對(duì)國(guó)家而言有利于不公平的二元體制的改革和完善，有利于通過(guò)體系的、頂層的制度設(shè)計(jì)保障每一名農(nóng)民工的合法的政治表達(dá)。解決好農(nóng)民工的政治參與問(wèn)題，不僅僅是我國(guó)民主政治的進(jìn)步，更為國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，國(guó)家-社會(huì)的良性互動(dòng)也有了更多的保障。

然而，現(xiàn)有的制度缺乏對(duì)農(nóng)民工政治參與的安排，農(nóng)民工面臨一系列政治參與困境。如何在城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)下滿足農(nóng)民工不斷增加的政治參與訴求，是個(gè)值得深入探討的課題。

二、農(nóng)民工政治參與的困境

在認(rèn)識(shí)和理解農(nóng)民工的政治參與困境之前，有必要對(duì)政治參與困境的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行解讀，從而理性地看待政治參與困境。農(nóng)民工的大量流動(dòng)始于20世紀(jì)80年代，主要是作為生產(chǎn)力要素進(jìn)行流動(dòng)。由于最初對(duì)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)理性預(yù)設(shè)——將農(nóng)民工定位為流動(dòng)的勞動(dòng)力商品，期待其發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效益——使得農(nóng)民工的身份本質(zhì)還是“農(nóng)民”，當(dāng)勞動(dòng)力買方市場(chǎng)給予其不公正經(jīng)濟(jì)物質(zhì)待遇時(shí)，農(nóng)民工選擇“用腳投票”，他們要么返鄉(xiāng)，要么流向待遇更好的地方。農(nóng)民工的去留，從宏觀經(jīng)濟(jì)層面講，是受到東部地區(qū)制造業(yè)生產(chǎn)以及全球制造品供應(yīng)鏈的拉動(dòng)；從中觀層面講，是地方政府基于勞務(wù)回報(bào)的激勵(lì)對(duì)外出務(wù)工的“放行”與流動(dòng)制度的解禁；從微觀層面講，則主要是農(nóng)民工自身外出賺錢、獲取物質(zhì)回報(bào)的迫切需求。無(wú)論從哪個(gè)角度講，經(jīng)濟(jì)利益的刺激都是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工內(nèi)在的根本的動(dòng)力，也是農(nóng)民工身份特征的內(nèi)在屬性。經(jīng)濟(jì)利益在很大程度上超越了政治訴求，也掩蓋了基本政治權(quán)利缺失的大量細(xì)節(jié)。農(nóng)民工政治參與的困境從農(nóng)民工流動(dòng)之初便被時(shí)代與制度語(yǔ)境預(yù)設(shè)了，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)民工政治參與困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1參與場(chǎng)域的缺失致使農(nóng)民工政治參與被邊緣化。農(nóng)民工政治參與訴求得不到城市方面的響應(yīng)，相應(yīng)的參與機(jī)制嚴(yán)重缺失。農(nóng)民工政治參與主要有三種形式：一是回鄉(xiāng)參與農(nóng)村社區(qū)的政治活動(dòng)；二是參與打工單位或其所在組織的政治活動(dòng)；三是參與城市社區(qū)組織的政治活動(dòng)。受制于遙遠(yuǎn)的距離，農(nóng)民工不可能參與村莊日常的政治活動(dòng)，回鄉(xiāng)參與村莊選舉的比例也在不斷降低，因此農(nóng)民工的工作單位或組織以及農(nóng)民工居住的社區(qū)已成為農(nóng)民工政治參與新的陣地。張勇濂通過(guò)對(duì)鄭州農(nóng)民工政治參與的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：（1）由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的存在，城市各級(jí)政府為確保城市居民再就業(yè)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)作出了種種限制，因而我國(guó)農(nóng)民工當(dāng)前主要是流動(dòng)性就業(yè)，很多農(nóng)民工根本無(wú)具體單位可言，政治參與則無(wú)從談起。少數(shù)在正式單位或組織工作的農(nóng)民工也幾乎沒(méi)有參與職工代表大會(huì)、工會(huì)等政治活動(dòng)。（2）在農(nóng)民工居住的城市社區(qū)，由于戶籍制度排斥農(nóng)民工的社區(qū)選民資格且社區(qū)居民不接納農(nóng)民工參與其社區(qū)公共事務(wù)，故即便農(nóng)民工有強(qiáng)烈的社區(qū)政治參與期望，也無(wú)法在正式的制度保障之下參與到社區(qū)政治活動(dòng)中去。［２］由此可見(jiàn)，農(nóng)民工在工作單位或在居住地社區(qū)的政治參與現(xiàn)狀均不樂(lè)觀，并且其中的體制性社會(huì)性原因也不會(huì)因農(nóng)民工的政治訴求及權(quán)利表達(dá)愿望的增加而在短期內(nèi)有根本性的改變。

2社會(huì)組織化程度低致使農(nóng)民工政治參與的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，使正常的、合法的利益訴求表達(dá)效率低下，也使得理性的集體行動(dòng)能力減弱。社會(huì)組織是孕育政治民主的基本場(chǎng)所，是將利益訴求合法化、理性化呈現(xiàn)的基本途徑。參與社會(huì)組織能夠受到民主協(xié)商、利益表達(dá)、談判等多種參與技能的鍛煉，對(duì)于農(nóng)民工的參政議政能力提升有積極的影響，然而近年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民參與社會(huì)組織的情況都不樂(lè)觀（見(jiàn)表1）。社會(huì)組織是提供農(nóng)民工外出務(wù)工社會(huì)支持的主要來(lái)源，社會(huì)組織如果能夠發(fā)揮好社會(huì)支持、社會(huì)資本培育、社會(huì)聯(lián)系和協(xié)作等基本社會(huì)功能，那么農(nóng)民工的政治訴求也會(huì)憑借這些組織平臺(tái)而進(jìn)行有序、理性的表達(dá)。

表1城鄉(xiāng)居民社會(huì)參與情況項(xiàng)目城市居民（N=1937）目前您參加了

下列哪些團(tuán)體您今后打算參加

下列哪些團(tuán)體？農(nóng)村居民（N=4292）目前您參加了

下列哪些團(tuán)體您今后打算參加

下列哪些團(tuán)體？宗教團(tuán)體24415064宗親會(huì)16252642同鄉(xiāng)會(huì)45833676校友會(huì)22229890147聯(lián)誼組織10817842106民間社團(tuán)451651796職業(yè)團(tuán)體5312733119數(shù)據(jù)來(lái)源于：2011年中國(guó)民生及城市化調(diào)查報(bào)告（CSS2011）

農(nóng)民工組織化程度低很大程度上是受流動(dòng)的就業(yè)現(xiàn)狀的影響，農(nóng)民工在一個(gè)地方呆的時(shí)間并不長(zhǎng)，換工作是常有的事情。首先，合同簽訂率低影響社會(huì)組織參與。其次，換工作頻率高影響社會(huì)組織參與。據(jù)調(diào)查，廣州市農(nóng)民工進(jìn)城后更換工作的比例達(dá)765％，其中更換過(guò)3次以上的占304％，更換過(guò)2次的占204％，更換過(guò)1次的占257％（見(jiàn)表2）。［３］因?yàn)樯鐣?huì)組織的培育需要人們長(zhǎng)時(shí)間的相互交往和聯(lián)系，需要在日常的互動(dòng)之中相互認(rèn)識(shí)相互理解，進(jìn)而相互信任，社會(huì)資本和集體行動(dòng)的來(lái)源也由此而形成。但是流動(dòng)的農(nóng)民工解構(gòu)了這種有序的參與，在組織上缺乏必要的聯(lián)結(jié)紐帶又缺失了正常而有序的參與渠道后，農(nóng)民工則容易將利益表達(dá)和政治參與拋擲向不確定和偶然性，直接后果便是其政治參與的隨意性、散亂性。

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表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒(méi)有1次2次3次4次5次6次以上合計(jì)樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當(dāng)涉及其個(gè)人利益時(shí)，才臨時(shí)采取一些應(yīng)急手段和方式進(jìn)行利益表達(dá)和政治參與，具有個(gè)體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒(méi)有自己的行業(yè)組織，沒(méi)有集團(tuán)性的利益組織，無(wú)法形成團(tuán)體的力量。農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺(jué)，很難進(jìn)行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機(jī)制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國(guó)人大代表會(huì)議出現(xiàn)了我國(guó)第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國(guó)人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過(guò)政治參與學(xué)到了參政經(jīng)驗(yàn)，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問(wèn)題，并提交給人大會(huì)議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無(wú)前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺(tái)給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國(guó)家的政策關(guān)懷和表達(dá)底層廣大農(nóng)民工的真實(shí)訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒(méi)有相應(yīng)提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運(yùn)行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機(jī)制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財(cái)政保障，但目前這方面情況不容樂(lè)觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會(huì)和黨團(tuán)組織。首先，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到工會(huì)中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會(huì)的組建率和職工入會(huì)率并不高。根據(jù)高紅等對(duì)青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會(huì)組織中來(lái)，但63％的人所在的單位并沒(méi)有建立工會(huì)組織；［５］其次，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到黨組織中去。我國(guó)組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導(dǎo)致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬(wàn)農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠(yuǎn)低于全國(guó)黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒(méi)有正常的獲取政治信息和進(jìn)行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團(tuán)員正常的組織生活無(wú)法開(kāi)展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團(tuán)員外出就業(yè)后，事實(shí)上便失去了與黨團(tuán)組織的聯(lián)系，578％的黨團(tuán)員不再交納黨團(tuán)費(fèi)。［７］農(nóng)民工外出務(wù)工，實(shí)際就遠(yuǎn)離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒(méi)有很好地在異地回歸到黨團(tuán)組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對(duì)農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級(jí)的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進(jìn)，但是由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準(zhǔn)，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務(wù)決策雖然對(duì)他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個(gè)百分點(diǎn)，他們?cè)诔Ｗ〉氐幕竟卜?wù)權(quán)益沒(méi)有得到很好的保障，蘊(yùn)藏了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4制度性的弱勢(shì)身份預(yù)設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵(lì)。城市社區(qū)的關(guān)愛(ài)能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢(shì)群體，賦予其“被關(guān)愛(ài)”的身份，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若只談“關(guān)愛(ài)”不談?wù)螀⑴c，則是沒(méi)有尊重農(nóng)民工作為獨(dú)立權(quán)利主體的事實(shí)，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別?！班徖锸赝焙椭驹阜?wù)都內(nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢(shì)群體，并通過(guò)多種服務(wù)對(duì)其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)或遠(yuǎn)離親人，生活無(wú)依無(wú)靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務(wù)中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢(shì)群體的理由。2013年中央文明辦為了促進(jìn)文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務(wù)考評(píng)指標(biāo)體系，希望通過(guò)志愿服務(wù)發(fā)揮社會(huì)正能量推進(jìn)社會(huì)的文明和諧，指標(biāo)體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開(kāi)展關(guān)愛(ài)空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學(xué)雷鋒志愿服務(wù)活動(dòng)，每項(xiàng)活動(dòng)有記錄?！倍鵀榱舜龠M(jìn)對(duì)農(nóng)民工的關(guān)愛(ài)落到實(shí)處，中央文明辦則制定了四項(xiàng)具體的考評(píng)指標(biāo)：“開(kāi)展關(guān)愛(ài)農(nóng)民工志愿服務(wù)活動(dòng)，并提供活動(dòng)方案或其他工作部署文件；有開(kāi)展關(guān)愛(ài)活動(dòng)的活動(dòng)記錄（通知、計(jì)劃、人員簽到表、活動(dòng)記錄表、小結(jié)、簡(jiǎn)報(bào)信息、圖片視頻、宣傳報(bào)道等體現(xiàn)活動(dòng)流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶的檔案；有經(jīng)常性項(xiàng)目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)機(jī)制和保障措施?！倍胤秸拿鬓k以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導(dǎo)辦公室則在這種自上而下的壓力考核機(jī)制之下，將農(nóng)民工這個(gè)群體嚴(yán)格定位為弱勢(shì)群體，并以各種具體的活動(dòng)形式對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行關(guān)愛(ài)和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認(rèn)定農(nóng)民工是弱勢(shì)群體，理應(yīng)成為幫扶的對(duì)象，而幾乎沒(méi)有考慮農(nóng)民工的政治參與的問(wèn)題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢(shì)群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應(yīng)享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對(duì)社區(qū)的老弱病殘進(jìn)行相應(yīng)的關(guān)懷和幫助。

三、對(duì)農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實(shí)際反映出二元體制的消極作用仍舊沒(méi)有消除，化解困境迫切需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，或是實(shí)現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問(wèn)題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國(guó)家的頂層制度設(shè)計(jì)，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實(shí)施，不斷加快戶籍改革力度，落實(shí)小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實(shí)農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會(huì)組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會(huì)組織化程度。完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)和保障農(nóng)民工加入社會(huì)團(tuán)體和各種利益、興趣協(xié)會(huì)，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團(tuán)體；第四，自上而下地改變制度文本中對(duì)農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認(rèn)清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會(huì)權(quán)益不受侵犯的同時(shí)，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，包括在各級(jí)政府的考核中增加對(duì)農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵(lì)的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的視野。2014年3月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對(duì)農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理的氛圍?！边@個(gè)規(guī)劃是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細(xì)的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實(shí)地推進(jìn)農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學(xué)術(shù),2008，(4).

［２］張勇濂.流動(dòng)與犯罪:轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)民流動(dòng)的社會(huì)秩序研究［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學(xué)視野下的農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題研究［M］.南京：江蘇大學(xué)出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權(quán)視域下農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的社會(huì)政策支持［J］.社會(huì)工作,2010，(2).

［６］齊杏發(fā). 農(nóng)民工入黨與農(nóng)民工就地入黨——問(wèn)題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會(huì)政策與農(nóng)民工群體的社會(huì)保護(hù)［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2006，(6).【責(zé)任編輯：孫巍】

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表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒(méi)有1次2次3次4次5次6次以上合計(jì)樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當(dāng)涉及其個(gè)人利益時(shí)，才臨時(shí)采取一些應(yīng)急手段和方式進(jìn)行利益表達(dá)和政治參與，具有個(gè)體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒(méi)有自己的行業(yè)組織，沒(méi)有集團(tuán)性的利益組織，無(wú)法形成團(tuán)體的力量。農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺(jué)，很難進(jìn)行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機(jī)制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國(guó)人大代表會(huì)議出現(xiàn)了我國(guó)第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國(guó)人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過(guò)政治參與學(xué)到了參政經(jīng)驗(yàn)，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問(wèn)題，并提交給人大會(huì)議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無(wú)前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺(tái)給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國(guó)家的政策關(guān)懷和表達(dá)底層廣大農(nóng)民工的真實(shí)訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒(méi)有相應(yīng)提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運(yùn)行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機(jī)制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財(cái)政保障，但目前這方面情況不容樂(lè)觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會(huì)和黨團(tuán)組織。首先，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到工會(huì)中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會(huì)的組建率和職工入會(huì)率并不高。根據(jù)高紅等對(duì)青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會(huì)組織中來(lái)，但63％的人所在的單位并沒(méi)有建立工會(huì)組織；［５］其次，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到黨組織中去。我國(guó)組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導(dǎo)致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬(wàn)農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠(yuǎn)低于全國(guó)黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒(méi)有正常的獲取政治信息和進(jìn)行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團(tuán)員正常的組織生活無(wú)法開(kāi)展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團(tuán)員外出就業(yè)后，事實(shí)上便失去了與黨團(tuán)組織的聯(lián)系，578％的黨團(tuán)員不再交納黨團(tuán)費(fèi)。［７］農(nóng)民工外出務(wù)工，實(shí)際就遠(yuǎn)離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒(méi)有很好地在異地回歸到黨團(tuán)組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對(duì)農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級(jí)的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進(jìn)，但是由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準(zhǔn)，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務(wù)決策雖然對(duì)他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個(gè)百分點(diǎn)，他們?cè)诔Ｗ〉氐幕竟卜?wù)權(quán)益沒(méi)有得到很好的保障，蘊(yùn)藏了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4制度性的弱勢(shì)身份預(yù)設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵(lì)。城市社區(qū)的關(guān)愛(ài)能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢(shì)群體，賦予其“被關(guān)愛(ài)”的身份，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若只談“關(guān)愛(ài)”不談?wù)螀⑴c，則是沒(méi)有尊重農(nóng)民工作為獨(dú)立權(quán)利主體的事實(shí)，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別?！班徖锸赝焙椭驹阜?wù)都內(nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢(shì)群體，并通過(guò)多種服務(wù)對(duì)其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)或遠(yuǎn)離親人，生活無(wú)依無(wú)靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務(wù)中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢(shì)群體的理由。2013年中央文明辦為了促進(jìn)文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務(wù)考評(píng)指標(biāo)體系，希望通過(guò)志愿服務(wù)發(fā)揮社會(huì)正能量推進(jìn)社會(huì)的文明和諧，指標(biāo)體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開(kāi)展關(guān)愛(ài)空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學(xué)雷鋒志愿服務(wù)活動(dòng)，每項(xiàng)活動(dòng)有記錄?！倍鵀榱舜龠M(jìn)對(duì)農(nóng)民工的關(guān)愛(ài)落到實(shí)處，中央文明辦則制定了四項(xiàng)具體的考評(píng)指標(biāo)：“開(kāi)展關(guān)愛(ài)農(nóng)民工志愿服務(wù)活動(dòng)，并提供活動(dòng)方案或其他工作部署文件；有開(kāi)展關(guān)愛(ài)活動(dòng)的活動(dòng)記錄（通知、計(jì)劃、人員簽到表、活動(dòng)記錄表、小結(jié)、簡(jiǎn)報(bào)信息、圖片視頻、宣傳報(bào)道等體現(xiàn)活動(dòng)流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶的檔案；有經(jīng)常性項(xiàng)目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)機(jī)制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導(dǎo)辦公室則在這種自上而下的壓力考核機(jī)制之下，將農(nóng)民工這個(gè)群體嚴(yán)格定位為弱勢(shì)群體，并以各種具體的活動(dòng)形式對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行關(guān)愛(ài)和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認(rèn)定農(nóng)民工是弱勢(shì)群體，理應(yīng)成為幫扶的對(duì)象，而幾乎沒(méi)有考慮農(nóng)民工的政治參與的問(wèn)題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢(shì)群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應(yīng)享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對(duì)社區(qū)的老弱病殘進(jìn)行相應(yīng)的關(guān)懷和幫助。

三、對(duì)農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實(shí)際反映出二元體制的消極作用仍舊沒(méi)有消除，化解困境迫切需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，或是實(shí)現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問(wèn)題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國(guó)家的頂層制度設(shè)計(jì)，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實(shí)施，不斷加快戶籍改革力度，落實(shí)小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實(shí)農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會(huì)組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會(huì)組織化程度。完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)和保障農(nóng)民工加入社會(huì)團(tuán)體和各種利益、興趣協(xié)會(huì)，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團(tuán)體；第四，自上而下地改變制度文本中對(duì)農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認(rèn)清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會(huì)權(quán)益不受侵犯的同時(shí)，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，包括在各級(jí)政府的考核中增加對(duì)農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵(lì)的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的視野。2014年3月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對(duì)農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理的氛圍?！边@個(gè)規(guī)劃是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細(xì)的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實(shí)地推進(jìn)農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學(xué)術(shù),2008，(4).

［２］張勇濂.流動(dòng)與犯罪:轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)民流動(dòng)的社會(huì)秩序研究［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學(xué)視野下的農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題研究［M］.南京：江蘇大學(xué)出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權(quán)視域下農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的社會(huì)政策支持［J］.社會(huì)工作,2010，(2).

［６］齊杏發(fā). 農(nóng)民工入黨與農(nóng)民工就地入黨——問(wèn)題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會(huì)政策與農(nóng)民工群體的社會(huì)保護(hù)［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2006，(6).【責(zé)任編輯：孫巍】

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表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒(méi)有1次2次3次4次5次6次以上合計(jì)樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當(dāng)涉及其個(gè)人利益時(shí)，才臨時(shí)采取一些應(yīng)急手段和方式進(jìn)行利益表達(dá)和政治參與，具有個(gè)體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒(méi)有自己的行業(yè)組織，沒(méi)有集團(tuán)性的利益組織，無(wú)法形成團(tuán)體的力量。農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺(jué)，很難進(jìn)行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機(jī)制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國(guó)人大代表會(huì)議出現(xiàn)了我國(guó)第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國(guó)人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過(guò)政治參與學(xué)到了參政經(jīng)驗(yàn)，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問(wèn)題，并提交給人大會(huì)議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無(wú)前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺(tái)給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國(guó)家的政策關(guān)懷和表達(dá)底層廣大農(nóng)民工的真實(shí)訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒(méi)有相應(yīng)提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運(yùn)行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機(jī)制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財(cái)政保障，但目前這方面情況不容樂(lè)觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會(huì)和黨團(tuán)組織。首先，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到工會(huì)中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會(huì)的組建率和職工入會(huì)率并不高。根據(jù)高紅等對(duì)青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會(huì)組織中來(lái)，但63％的人所在的單位并沒(méi)有建立工會(huì)組織；［５］其次，農(nóng)民工沒(méi)有很好地參與到黨組織中去。我國(guó)組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導(dǎo)致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬(wàn)農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠(yuǎn)低于全國(guó)黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒(méi)有正常的獲取政治信息和進(jìn)行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團(tuán)員正常的組織生活無(wú)法開(kāi)展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團(tuán)員外出就業(yè)后，事實(shí)上便失去了與黨團(tuán)組織的聯(lián)系，578％的黨團(tuán)員不再交納黨團(tuán)費(fèi)。［７］農(nóng)民工外出務(wù)工，實(shí)際就遠(yuǎn)離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒(méi)有很好地在異地回歸到黨團(tuán)組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對(duì)農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級(jí)的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進(jìn)，但是由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準(zhǔn)，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務(wù)決策雖然對(duì)他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個(gè)百分點(diǎn)，他們?cè)诔Ｗ〉氐幕竟卜?wù)權(quán)益沒(méi)有得到很好的保障，蘊(yùn)藏了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4制度性的弱勢(shì)身份預(yù)設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵(lì)。城市社區(qū)的關(guān)愛(ài)能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢(shì)群體，賦予其“被關(guān)愛(ài)”的身份，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若只談“關(guān)愛(ài)”不談?wù)螀⑴c，則是沒(méi)有尊重農(nóng)民工作為獨(dú)立權(quán)利主體的事實(shí)，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別?！班徖锸赝焙椭驹阜?wù)都內(nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢(shì)群體，并通過(guò)多種服務(wù)對(duì)其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)或遠(yuǎn)離親人，生活無(wú)依無(wú)靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務(wù)中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢(shì)群體的理由。2013年中央文明辦為了促進(jìn)文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務(wù)考評(píng)指標(biāo)體系，希望通過(guò)志愿服務(wù)發(fā)揮社會(huì)正能量推進(jìn)社會(huì)的文明和諧，指標(biāo)體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開(kāi)展關(guān)愛(ài)空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學(xué)雷鋒志愿服務(wù)活動(dòng)，每項(xiàng)活動(dòng)有記錄。”而為了促進(jìn)對(duì)農(nóng)民工的關(guān)愛(ài)落到實(shí)處，中央文明辦則制定了四項(xiàng)具體的考評(píng)指標(biāo)：“開(kāi)展關(guān)愛(ài)農(nóng)民工志愿服務(wù)活動(dòng)，并提供活動(dòng)方案或其他工作部署文件；有開(kāi)展關(guān)愛(ài)活動(dòng)的活動(dòng)記錄（通知、計(jì)劃、人員簽到表、活動(dòng)記錄表、小結(jié)、簡(jiǎn)報(bào)信息、圖片視頻、宣傳報(bào)道等體現(xiàn)活動(dòng)流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶的檔案；有經(jīng)常性項(xiàng)目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)機(jī)制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導(dǎo)辦公室則在這種自上而下的壓力考核機(jī)制之下，將農(nóng)民工這個(gè)群體嚴(yán)格定位為弱勢(shì)群體，并以各種具體的活動(dòng)形式對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行關(guān)愛(ài)和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認(rèn)定農(nóng)民工是弱勢(shì)群體，理應(yīng)成為幫扶的對(duì)象，而幾乎沒(méi)有考慮農(nóng)民工的政治參與的問(wèn)題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢(shì)群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應(yīng)享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對(duì)社區(qū)的老弱病殘進(jìn)行相應(yīng)的關(guān)懷和幫助。

三、對(duì)農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實(shí)際反映出二元體制的消極作用仍舊沒(méi)有消除，化解困境迫切需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，或是實(shí)現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問(wèn)題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國(guó)家的頂層制度設(shè)計(jì)，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實(shí)施，不斷加快戶籍改革力度，落實(shí)小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實(shí)農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會(huì)組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會(huì)組織化程度。完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)和保障農(nóng)民工加入社會(huì)團(tuán)體和各種利益、興趣協(xié)會(huì)，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團(tuán)體；第四，自上而下地改變制度文本中對(duì)農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認(rèn)清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會(huì)權(quán)益不受侵犯的同時(shí)，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，包括在各級(jí)政府的考核中增加對(duì)農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵(lì)的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的視野。2014年3月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對(duì)農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理的氛圍?！边@個(gè)規(guī)劃是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細(xì)的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實(shí)地推進(jìn)農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動(dòng)。

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