高一華

摘要：我國農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對(duì)促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程意義重大。本文以扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的財(cái)政政策為研究對(duì)象，通過對(duì)各省已有財(cái)政政策的分析，總結(jié)出當(dāng)前政策主要存在政策體系不完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面政策缺失等問題，然后結(jié)合阻礙農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)因素，從融資、稅費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、土地四個(gè)角度給出相應(yīng)優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；財(cái)政政策

一、文獻(xiàn)綜述

針對(duì)財(cái)政支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的效應(yīng)，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了比較多的研究。陽立高、廖進(jìn)中基于對(duì)湖南省的實(shí)證分析，認(rèn)為因財(cái)政扶持力度不夠，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)不明顯。此外，政府缺乏對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)統(tǒng)一的支持態(tài)度，使得不少創(chuàng)業(yè)者和欲創(chuàng)業(yè)者對(duì)政府政策的連續(xù)性存在擔(dān)憂。郭志儀指出，財(cái)政投入不足導(dǎo)致農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”的約束，提出應(yīng)加強(qiáng)投資的軟、硬環(huán)境建設(shè)，建立“一站式”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境。李春根、張宏宇通過對(duì)金融危機(jī)前后兩次“民工荒”的比較，論證了建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系的必要性，主張?jiān)谪?cái)政上應(yīng)加強(qiáng)中央政府與地方政府合作，通過共同撥款設(shè)立“扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金”等方式，建立促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機(jī)制。

以上說法均有一定的道理但并不全面，本文將結(jié)合我國針對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析財(cái)政政策在扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)方面存在的不足，并嘗試給出相應(yīng)解決建議。

二、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的困境

（一）資金約束。資金是企業(yè)維持生產(chǎn)和再生產(chǎn)的基礎(chǔ)之

一，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功與否，一個(gè)十分重要的影響因素便是能否獲得充足的資金。當(dāng)前農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中所面臨的資金困難主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是啟動(dòng)資金不足。調(diào)查顯示，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金的主要來源為自有資金和私人借貸。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年末，我國外出農(nóng)民工年均收入水平為27480元，這一數(shù)據(jù)不僅低于國有單位與集體單位平均工資水平，甚至低于社會(huì)平均工資水平，由此可見，要由農(nóng)民工自身積累起創(chuàng)業(yè)基金十分困難。此外，由于缺乏必要法律知識(shí)，農(nóng)民工在向親友借貸過程中往往僅憑借口頭約定的形式確定償還日期及利息等，容易出現(xiàn)因突發(fā)情況提前償還借款而影響企業(yè)發(fā)展的情況。第二，融資渠道狹窄，融資困難。由于返鄉(xiāng)農(nóng)民工缺乏抵押物和信用擔(dān)保，且創(chuàng)業(yè)初期風(fēng)險(xiǎn)較高，很難獲得商業(yè)銀行提供的貸款。即使有幸獲得貸款，但貸款手續(xù)繁多、條件苛刻、貸款成本較高。盡管國家設(shè)立了農(nóng)村信用社作為農(nóng)民主要貸款機(jī)構(gòu)，但不少農(nóng)村信用社均因不良貸款和巨額虧損陷入經(jīng)營困境。新華網(wǎng)調(diào)查顯示，2013年山東省農(nóng)業(yè)至少有四成左右的信貸缺口，河南省協(xié)調(diào)籌集到的農(nóng)業(yè)貸款資金也甚至僅達(dá)實(shí)際需要的1%，而即使是基礎(chǔ)條件優(yōu)越的浙江農(nóng)民，其農(nóng)村貸款的缺口也多達(dá)125億元，農(nóng)民“貸款難”問題突出。此外，當(dāng)前農(nóng)民工主要通過小額擔(dān)保貸款、農(nóng)戶保證貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款三中方式獲取貸款，而如“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”等適合農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)特點(diǎn)、條件、需求的貸款品種則明顯缺失。第三，后續(xù)資金缺乏。充足的流動(dòng)資金是支持企業(yè)生存并做大做強(qiáng)的重要因素，由于返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦的多為微型、個(gè)體企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)，其發(fā)展?jié)摿统砷L性不被看好，獲得貸款的可能性較低，容易造成企業(yè)流動(dòng)資金不足而失去商機(jī)，制約了企業(yè)的發(fā)展。

（二） 創(chuàng)業(yè)環(huán)境的約束。長期以來，地方財(cái)政尤其是基礎(chǔ)財(cái)政收入不足，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，基層財(cái)政收入缺乏，難以維繼農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也因此面臨“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”兩方面的問題。從硬環(huán)境方面來看，我國農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)普遍存在著水、電、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題，無法滿足企業(yè)甚至農(nóng)民自身的發(fā)展需求，這必然導(dǎo)致企業(yè)對(duì)外信息交流不暢、產(chǎn)品運(yùn)輸成本增加、利潤減少，削弱企業(yè)的競爭力，并使得許多欲創(chuàng)業(yè)者望而卻步。而從軟環(huán)境方面來看，政府對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)所帶來的地方財(cái)政收入增加、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用持懷疑態(tài)度，對(duì)外商與農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資持不同標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠支持力度不足。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)往往面臨技術(shù)、學(xué)歷等方面的約束，在選擇創(chuàng)業(yè)類型及企業(yè)管理中也存在一定困難，亟需政府設(shè)立專項(xiàng)資金給予系統(tǒng)培訓(xùn)指導(dǎo)，但由于財(cái)政資金缺乏且政府重視程度不足等原因，目前我國農(nóng)村針對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)而設(shè)立的專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相對(duì)缺乏。而在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期，各類地稅、國稅等均按正常標(biāo)準(zhǔn)上交，并未享受稅收減免的相關(guān)優(yōu)惠，加重了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在企業(yè)運(yùn)營期間，工商、質(zhì)檢、環(huán)保部門等各類收費(fèi)名目繁多，企業(yè)需承擔(dān)繁重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；此外，政府針對(duì)外商投資多提供土地、水、電使用的稅費(fèi)減免，但對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦的企業(yè)，地方政府很少給予此類優(yōu)惠政策。

（三）財(cái)政支農(nóng)資金使用低效率。從管理體制看，當(dāng)前財(cái)政資金管理體制并不完善，這也對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的運(yùn)用效率產(chǎn)生了較大影響。由于地方財(cái)政部門對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系處理不當(dāng)，許多財(cái)政資金的使用受上級(jí)部門指令影響較大，導(dǎo)致部分支農(nóng)資金的投入脫離了當(dāng)?shù)貙?shí)際，這也在一定程度上削弱了財(cái)政資金對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的支持力度。此外，財(cái)政資金的使用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于國家發(fā)布的各項(xiàng)支農(nóng)政策，地方政府缺乏有效落實(shí)，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理混亂，項(xiàng)目審批公開透明度不足，部分項(xiàng)目單位挪用、套用支農(nóng)資金，甚至出現(xiàn)財(cái)政資金浪費(fèi)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)犯罪等問題。第三，財(cái)政支農(nóng)資金使用效率不高。盡管我國已普遍實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但地方政府財(cái)政收入分配機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工征收的各類稅費(fèi)缺乏應(yīng)有的市場調(diào)節(jié)作用，且企業(yè)所繳納的稅費(fèi)資金使用情況缺乏透明度，部分資金未能有效用之于民，加重了創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，挫傷了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策回顧

（一）資金方面。對(duì)于農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)過程中存在的資金不

足、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重等問題，地方政府有針對(duì)性的出臺(tái)了相應(yīng)舉措，在一定程度上予以解決。山東省出臺(tái)政策，要求農(nóng)村信用合作社放寬農(nóng)戶貸款條件，擴(kuò)大小額貸款、聯(lián)保貸款的覆蓋面，同時(shí)提出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工可以土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)等作為貸款抵押，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民貸款難度降低。江蘇省對(duì)政府各部門涉及農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的收費(fèi)行為進(jìn)行了規(guī)范，不合理的收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。湖南省岳陽市出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的若干意見》中則明確規(guī)定：對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大大減輕。

（二） 技術(shù)方面。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者普遍存在著創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目選擇不科學(xué)、管理能力不足、法律知識(shí)匱乏等問題。對(duì)此，江蘇省出臺(tái)政策，鼓勵(lì)各類培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展專門針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的知識(shí)技能培訓(xùn)，并向參加培訓(xùn)的農(nóng)民工提供一定補(bǔ)貼，以提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力。湖南省政府則通過“家訪”的形式，利用春節(jié)、長假與農(nóng)民工進(jìn)行面對(duì)面交流，宣傳當(dāng)?shù)貙?duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供的政策優(yōu)惠，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（三） 行政審批方面。針對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)審批程序繁瑣、登記門檻高等問題，河南省采取了開通“綠色通道”的措施予以解決。在行業(yè)準(zhǔn)入方面，政府相關(guān)部門不得在國家法律法規(guī)已規(guī)定的禁止和限制行業(yè)領(lǐng)域外再設(shè)置額外條件，禁止農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金的進(jìn)入。在經(jīng)營場所方面，降低工商登記門檻，在符合安全、環(huán)保、消防等前提下，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工以家庭住所、租借房、臨時(shí)商業(yè)用房作為經(jīng)營場所。此外，政府推行“一站式”服務(wù)模式，最大程度簡化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)審批程序。

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總體而言，我國各級(jí)政府針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已出臺(tái)了一系列扶持政策，但仍存在一定不足。首先，各級(jí)政府政策相對(duì)不完備，涉及范圍不全面。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涉及問題廣泛，在資金、基礎(chǔ)設(shè)施、土地、人才、技術(shù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域均有一定需求，但當(dāng)前各級(jí)政府已有政策往往只涉及某一個(gè)或某幾個(gè)層面，無法全面解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)面臨的問題，政策體系有待完善。第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面政策關(guān)注度不足。多數(shù)省市將政策重點(diǎn)放在了融資、培訓(xùn)層面，而在一定程度上忽視了相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)前我國部分農(nóng)村地區(qū)落后的基礎(chǔ)設(shè)施不僅導(dǎo)致企業(yè)交易成本增加、競爭力下降，甚至無法滿足村民自身的日常需求，因次在不斷拓寬返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民融資渠道、提供技術(shù)培訓(xùn)的同時(shí)，各級(jí)政府還應(yīng)加大財(cái)政投資力度、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引更多農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資。

四、 財(cái)政支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策建議

（一）拓寬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資渠道。一是政府應(yīng)為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供信貸擔(dān)保和信貸補(bǔ)貼。可由中央財(cái)政給予一定支持，由省、市、縣財(cái)政共同出資，并吸收社會(huì)資金，以縣為單位設(shè)立“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持基金”，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供貸款保障。同時(shí)應(yīng)將培訓(xùn)、開發(fā)、擴(kuò)張等費(fèi)用歸入其下，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供系統(tǒng)支持。二是協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行等，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供低息或無息貸款，利息差額由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼。三是建議政府加大對(duì)為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供貸款幫助的商業(yè)銀行的支持力度，出臺(tái)政策，鼓勵(lì)農(nóng)村信用社為農(nóng)民創(chuàng)辦企業(yè)提供貸款支持，協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社與企業(yè)建立互惠的存、貸關(guān)系。

（二）為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期，政府應(yīng)實(shí)施一定期限的稅費(fèi)減免政策，在土地、水、電等方面參照引進(jìn)外資的標(biāo)準(zhǔn)給予一定優(yōu)惠來扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。此外，對(duì)新創(chuàng)辦的企業(yè)在登記注冊(cè)后可給予一定的扶持期，在此期間內(nèi)給予一定的增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠，在企業(yè)做大做強(qiáng)后再恢復(fù)到國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其征收稅費(fèi)。

（三）加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入力度。首先應(yīng)優(yōu)先加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)，降低企業(yè)運(yùn)輸成本，提高利潤空間。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障企業(yè)基本生產(chǎn)能力的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)企業(yè)對(duì)外交流。第二，發(fā)揮財(cái)政對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)功能，通過財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)資源節(jié)約、環(huán)境友好型企業(yè)優(yōu)先發(fā)展壯大。同時(shí)各地應(yīng)根據(jù)其實(shí)際情況，鼓勵(lì)發(fā)展特色支農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以財(cái)政扶持地區(qū)龍頭企業(yè)優(yōu)先發(fā)展。支持企業(yè)建立生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售系列產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行產(chǎn)品深加工，提高產(chǎn)品附加值，拓寬農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)產(chǎn)品的銷售市場，優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第三，政府財(cái)政應(yīng)加大對(duì)企業(yè)科研、研發(fā)支持力度，設(shè)立企業(yè)研發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼基金，以增加農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)產(chǎn)品的科技含量，增強(qiáng)企業(yè)競爭力與生命力。第四，應(yīng)完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化的基礎(chǔ)和平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息共享與交流，幫助創(chuàng)業(yè)者實(shí)時(shí)獲得市場和政策信息，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府服務(wù)功能，簡化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工投資手續(xù)，設(shè)立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)“一站式”服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)效率。

（四） 優(yōu)先解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)用地問題。首先，政府可專門設(shè)立創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)基地等場所，吸納農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者集中經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用；此外，地方存量集體建設(shè)用地，可在符合國家相關(guān)政策制度的前提下，優(yōu)先提供給農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者作為創(chuàng)業(yè)用地，并采取土地財(cái)政補(bǔ)貼的方式降低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的用地費(fèi)用。

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