卻琴+李江

【摘要】會計師事務(wù)所作為重要第三方評價主體，在提高政府工作效率、提升政府公信力方面的作用日益顯著。文章站在會計師事務(wù)所角度，從政府績效評價供、求兩方面入手闡釋一般性第三方評價的存在的意義，著重剖析當下會計師事務(wù)所作為第三方評價主體的競爭力以及面臨的機遇和挑戰(zhàn)，最后嘗試描繪出提升會計師事務(wù)所競爭力的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】第三方評價？會計師事務(wù)所？競爭力？途徑

一、第三方評價意義所在

首先，從需求方面看，第三方評價可以努力實現(xiàn)政府績效評價結(jié)果的“公正性和有效性”，體現(xiàn)民意。就“公正性”而言，傳統(tǒng)政府績效評價采用內(nèi)部評價、自我評價和上級評價相結(jié)合的方式，使評價缺乏公正性，導(dǎo)致行政機關(guān)為自身績效而只聽從上級命令，圍繞上級的各種指示展開運作，政府治理偏離了提供公共服務(wù)、滿足公共利益的軌道，致使政府公信力不斷下降。就“有效性”而言，第三方評價組織參與政府績效評估，有利于改變政府自我評估、無疾而終的弊端。通過相互溝通、反饋與監(jiān)督機制，突出以結(jié)果為導(dǎo)向，迫使政府部門對自身職能的缺陷進行反思，改進公共服務(wù)的提供方式，最終促使政府改變治理理念，關(guān)心公眾利益，規(guī)范行政行為，解決實際問題。此外，第三方評價有利于整合與表達其所代表的群體意志，更能引起社會關(guān)注，能夠給被評價對象施加壓力，迫使其不斷改進。

其次，從供給方面看，即從第三方評價主體本身來看，第三方評價能夠充分體現(xiàn)政府績效評價過程的“科學(xué)性和專業(yè)性”，發(fā)揮比較優(yōu)勢。一般而言，第三方評價主體是社會專業(yè)化水平提高的產(chǎn)物，是進一步細化分工分離出來的專業(yè)性組織，具有特定領(lǐng)域的知識，能對各領(lǐng)域的信息進行理論和現(xiàn)實的分析與綜合，提出針對性的意見和建議。第三方評價大多數(shù)依托大專院校、科研單位、咨詢公司和會計師事務(wù)所等，由專業(yè)人士組成的機構(gòu)具有人才、理論和專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，在評價方案擬定、評價指標制定、評價數(shù)據(jù)處理、評價結(jié)果的判斷等方面擁有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和專業(yè)化工具，如上海琳方會計師事務(wù)所就自主開發(fā)了專門的信息化系統(tǒng)，在專業(yè)數(shù)據(jù)挖掘和整理分析方面具有專業(yè)優(yōu)勢。同時，當今自然、社會科學(xué)的發(fā)展又為獨立評估提供了技術(shù)支持。隨著傳媒手段、評估技術(shù)進步以及評估方法多樣化，第三方評價憑借其專業(yè)化基礎(chǔ)，充分運用各種有利于促進政府評估收益最大化的手段，整合各類資源，使評價活動向著高效率、低成本方向發(fā)展成為可能。

二、第三方評價主體的競爭力分析

會計師事務(wù)所作為第三方評價主體，其競爭力分析可從優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)四方面展開。

1. 優(yōu)勢分析。

第一，相對完善的組織制度保障。不同于其他第三方評價主體，會計師事務(wù)所必須嚴格遵循《中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準則》，恪守獨立、客觀、公正的原則，保持專業(yè)勝任能力和應(yīng)有的關(guān)注。鑒證業(yè)務(wù)的本質(zhì)特征和長期執(zhí)業(yè)的經(jīng)驗積累，在客觀上要求會計師事務(wù)所遵守執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德準則，強化從業(yè)隊伍的廉潔思想和服務(wù)意識，能夠自覺嚴把相關(guān)政策口徑和財經(jīng)紀律，能夠積極適應(yīng)被評價單位的實際情況和客觀評價環(huán)境。同時，本著為客戶負責(zé)、保證業(yè)務(wù)質(zhì)量的服務(wù)理念，會計師事務(wù)所還有健全的業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度，設(shè)置專門的質(zhì)量控制部門，全程參與執(zhí)業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)工作，能夠確保把好評價工作質(zhì)量關(guān)。

第二，相對過硬的專業(yè)勝任能力。在政府績效評價中，有兩個很重要的評價環(huán)節(jié)分別是財政資金的合規(guī)性評價和被評價單位內(nèi)部控制執(zhí)行效率的評價。相對于其他第三方評價主體，這兩項評價恰恰是注冊會計師的優(yōu)勢，也是會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)重點和專長所在。注冊會計師能夠更快地熟悉預(yù)算單位使用的會計政策和制度，能夠更快地把握其財務(wù)信息特點和會計處理方法，能夠更準確地找到潛藏其中的財務(wù)問題所在，能夠較為容易地把握其內(nèi)部控制的設(shè)計特點，能夠較科學(xué)地運用相關(guān)程序和方法檢查其內(nèi)控管理和執(zhí)行的有效性等。

2. 劣勢分析。會計師事務(wù)所在政府績效評價中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，具體體現(xiàn)在兩方面：

第一，評價過程中數(shù)據(jù)資料的挖掘能力相對薄弱。一般而言，評價對象越復(fù)雜、環(huán)節(jié)越多，需要的相關(guān)數(shù)據(jù)資料就越豐富，對分析方法要求也越高，對數(shù)據(jù)分析結(jié)果的信息質(zhì)量要求也越高，對分析方法使用要求也更高，否則很難挖掘出更多有價值的信息來?？冃гu價報告的數(shù)據(jù)來源方式多種多樣，有問卷調(diào)查、訪談、基礎(chǔ)表核查、審計等，渠道不同，獲取數(shù)據(jù)的真實性和完整性也會有所不同；社會調(diào)查通過抽樣取得，相關(guān)調(diào)查結(jié)果依據(jù)被調(diào)查人員的主觀感受，可能與現(xiàn)實存在差異；基礎(chǔ)表中部分數(shù)據(jù)，如社會效益數(shù)據(jù)的取得存在局限性，也會影響績效評價的效果。這些客觀情況的存在，導(dǎo)致績效評價業(yè)務(wù)存在一定的局限性。

第二，評價結(jié)果的應(yīng)用性和對相關(guān)政策制定調(diào)整的影響力相對薄弱。會計師事務(wù)所注重業(yè)務(wù)合法合規(guī)性，主要從事操作性強又十分具體的實務(wù)工作，與研究型的第三方評價主體相比，對宏觀層面的把握、業(yè)務(wù)經(jīng)驗的總結(jié)、理念的凝練提升、問題的深度剖析和歸因的能力相對欠缺，對政府決策及其政策修訂的影響力被大大削弱。

針對上述劣勢，上海琳方會計師事務(wù)所已經(jīng)著手在既有專業(yè)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上開發(fā)適用于績效評價的數(shù)據(jù)子庫，包括文獻庫、法規(guī)政策庫等，爭取率先將劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)勢。

3. 機遇分析。對會計師事務(wù)所而言，最大的機遇就是第三方政府績效評價日益得到廣泛應(yīng)用和認可，從地方個別探索到全面推廣，已漸成氣候。目前，全國2/3的地方政府都在進行著第三方績效評價的嘗試和應(yīng)用。近兩年，政府績效評價與管理工作全面提速，已上升至國家層面，進入決策層視野。如2011年6月，國務(wù)院批準包括北京市、吉林省等8個省市和國土資源部等6個部門開展績效管理試點工作。此外，政府政策支持對第三方政府評價工作順利開展與推進，也是十分重要的制度保障。如2011年4月財政部印發(fā)關(guān)于《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知，其中明確提出績效評價工作可委托中介機構(gòu)等第三方實施。此后，地方政府績效評價與管理的法規(guī)性文件也相繼出臺實施。如廣東省出臺了《中介機構(gòu)參與績效評價工作管理辦法》，浙江省出臺了《中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》等。由此可見，有利于第三方政府績效評價的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)初步形成。endprint

4. 挑戰(zhàn)分析。會計師事務(wù)所開展政府績效評價面臨的挑戰(zhàn)主要有三方面：

第一，來自陌生評價對象的挑戰(zhàn)。目前政府績效評價的一般做法主要是：針對具體評價對象設(shè)立相應(yīng)指標體系，根據(jù)評價標準對指標進行逐項評議，然后按照一定權(quán)數(shù)計算出指標體系的綜合評價結(jié)果，結(jié)合定性的評價結(jié)果，撰寫評價報告。評價的關(guān)鍵是設(shè)計評價指標和制定評價標準。然而，不同行業(yè)、不同評價對象跨度較大，其領(lǐng)域的專業(yè)性很強，不同財政支出領(lǐng)域的指標差異很大，如市政道橋管養(yǎng)支出和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)支出就無法采用同一套評價指標。如果會計師事務(wù)所在承接評價項目后，因缺乏對相關(guān)行業(yè)認識，在短期內(nèi)設(shè)計指標體系又缺乏實踐認證，那評價效果就缺乏權(quán)威性，甚至?xí)贸鲥e誤的結(jié)論來。

第二，來自激烈競爭的挑戰(zhàn)。由于第三方評價主體多元化，短期內(nèi)政府績效評價業(yè)務(wù)的市場競爭會比較激烈。目前，政府選擇第三方進行績效評價的普遍做法是：政府先根據(jù)一定資質(zhì)標準通過招標，選擇一部分中介機構(gòu)，建立確定一個政府績效評價第三方機構(gòu)清單中介庫，定期根據(jù)市場變化進行增減調(diào)整，然后定期根據(jù)需要，通過招標或個別對接方式在清單中選擇第三方評價機構(gòu)。清單中介庫中的第三方獨立評價機構(gòu)主要有大專院校、科研院所、調(diào)查咨詢公司、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)以及非官方團體等。除了會計師事務(wù)所，上述組織機構(gòu)各有專長，它們的業(yè)務(wù)能力和發(fā)展態(tài)勢都會對會計師事務(wù)所形成不小的競爭威脅。

第三，績效評價準則和公告的欠缺?？冃гu價工作目前尚無法像審計、稅務(wù)和評估業(yè)務(wù)那樣，形成一套準則或公告。就上海而言，事務(wù)所在績效評價過程中，主要是依據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》《上海市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市財政局制訂的〈上海市財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》和關(guān)于貫徹落實《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法的實施意見》等文件要求進行績效評價。由于績效評價目前尚未形成規(guī)范的準則或公告，導(dǎo)致實務(wù)操作過程中標準不統(tǒng)一。

三、會計師事務(wù)所提升競爭力的有效途徑

根據(jù)上述分析，會計師事務(wù)所在政府績效評價方面應(yīng)該是大有可為的，但是要在激烈的市場競爭中立于不敗之地，則提升自身的競爭力是必由之路。

1. 突出優(yōu)勢，整合資源。會計師事務(wù)所應(yīng)該在認識深化、組織構(gòu)建和人力資源配置上適應(yīng)政府績效評價業(yè)務(wù)的實際需要，在充分發(fā)揮優(yōu)勢的同時，重視數(shù)據(jù)分析和業(yè)務(wù)執(zhí)行的信息化管理，努力克服劣勢。具體來說：（1）在認識深化方面，管理層面要能深刻領(lǐng)會政府績效評價工作的內(nèi)涵、委托方的意圖，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，梳理工作思路，鼓勵探索新的評價理念，嘗試運用新的評價分析方法。（2）在組織構(gòu)建方面，考慮到這塊業(yè)務(wù)具有自身特點以及未來的市場潛力，事務(wù)所內(nèi)部應(yīng)該設(shè)置單獨的業(yè)務(wù)部門，專門承接和執(zhí)行政府績效評價業(yè)務(wù)。并在扶持和鼓勵的基礎(chǔ)上，探索建立相應(yīng)的業(yè)績評價標準和考核機制。如上海琳方會計師事務(wù)所就率先成立了“績效評審部”，將政府績效評價作為未來的業(yè)務(wù)發(fā)展重點，給予大力支持。（3）在人力資源配置方面，從事政府績效評價的項目組成員無論是自我培養(yǎng)的還是外部引進的，首先要明確政府項目不同于企業(yè)項目，非常強調(diào)業(yè)務(wù)人員的綜合素質(zhì)、全面思維和溝通協(xié)調(diào)能力。因此，在組建項目組時，要充分考慮項目組成員業(yè)務(wù)能力與溝通能力的結(jié)合、財務(wù)分析能力和非財務(wù)分析能力的結(jié)合、專業(yè)分析功底和文案處理功底的結(jié)合以及實務(wù)操作能力和理論提升能力的結(jié)合。（4）在信息化技術(shù)方面，會計師事務(wù)所需要提升信息化建設(shè)水平，建立一個績效評價數(shù)據(jù)庫，包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、指標體系、報告和底稿范本、分類專家?guī)斓?，進一步提高績效評價的科學(xué)性、標準化。這里值得一提的是，上海琳方會計師事務(wù)所所依托的琳方專業(yè)服務(wù)集團在多年審計、財稅咨詢和績效評價的經(jīng)驗積累基礎(chǔ)上，現(xiàn)已成功開發(fā)出基于行業(yè)數(shù)據(jù)分析與內(nèi)控管理的大型ERP系統(tǒng)，并已應(yīng)用于績效評價業(yè)務(wù)。在與本所規(guī)章制度緊密結(jié)合的基礎(chǔ)上，對客戶、項目、檔案、收入、成本、費用、員工、資產(chǎn)進行全方面信息化管理。將用制度管人，真正落實到技術(shù)實施層面。同時，琳方的ERP系統(tǒng)已為多家大型公司提供高端專業(yè)服務(wù)。毫無疑問，依托強大信息技術(shù)的專業(yè)勝任能力能夠大大提高績效評價的工作效率及評價結(jié)果的權(quán)威性。

2. 溝通合作，取長補短。會計師事務(wù)所開展政府績效評價工作，需要與委托單位、被評價單位和相關(guān)各方進行充分的協(xié)調(diào)溝通，甚至業(yè)務(wù)合作。（1）事務(wù)所要善于與績效評價的相關(guān)各方協(xié)調(diào)溝通。如：與委托單位溝通，商定指標體系，對評價對象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行核實，落實定性評議工作；與被評價單位溝通，對評價對象的績效管理進行診斷，提出存在問題和改進建議，或出具管理建議書；與受益對象或社會公眾溝通，保證調(diào)查問卷的順利發(fā)放和收集。事務(wù)所在評價過程中遇到困難、產(chǎn)生分歧時，應(yīng)及時與委托單位、被評價單位及其他相關(guān)單位進行良好的溝通協(xié)調(diào)，妥善處理矛盾和糾紛，爭取不留后遺癥。（2）事務(wù)所要善于整合外部資源，在復(fù)雜業(yè)務(wù)方面積極開展合作，取長補短。比如，邀請政府、高校、科研機構(gòu)及相關(guān)行業(yè)的專家參與或共同開展工作，合作解決一些技術(shù)上的難題，利用更科學(xué)高效的分析方法充分挖掘數(shù)據(jù)資料的信息價值，提升評價報告的權(quán)威性。事務(wù)所可以邀請上述機構(gòu)和專家開展聯(lián)合研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，或鼓勵自己的員工參與到他們的研究工作中，學(xué)習(xí)取經(jīng)。

3. 加強自律，創(chuàng)立品牌。自律才能自清、自強。如同做好鑒證業(yè)務(wù)一樣，會計師事務(wù)所在政府績效評價中也必須強調(diào)職業(yè)操守，這樣才能保持評價過程的客觀公正，才能確保評價結(jié)果的質(zhì)量和真實性，也才能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。（1）人員素質(zhì)要過硬。事務(wù)所派出人員應(yīng)具備評價所需要的工作經(jīng)驗和溝通能力，絕不能影響業(yè)務(wù)開展的獨立性。應(yīng)嚴格按工作規(guī)范操作，嚴守職業(yè)道德，做到清正廉潔，樹立良好形象。應(yīng)遵循謹慎與勇于探索相結(jié)合的原則，在發(fā)揚開拓創(chuàng)新精神的同時，也注意穩(wěn)妥，避免承擔(dān)不必要的風(fēng)險。（2）組織管理注重一貫性。考慮到政府績效評價工作中需要頻繁的溝通協(xié)調(diào)，評價工作組成員應(yīng)該保持穩(wěn)定。工作組一經(jīng)成立，盡量避免因業(yè)務(wù)繁忙隨時調(diào)整人員，以免影響溝通效果、工作進度和質(zhì)量。

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