徐濤

【摘要】目前，績(jī)效審計(jì)的法規(guī)體系不完善，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有完全建立，審計(jì)人員績(jī)效觀念、業(yè)務(wù)水平有待提高，績(jī)效審計(jì)有待拓展。文章以問(wèn)題為導(dǎo)向，思考如何進(jìn)一步開(kāi)展投資績(jī)效，提出推進(jìn)投資績(jī)效審計(jì)的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效審計(jì)？投資審計(jì)？政府投資

《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制?！闭顿Y作為政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要手段，占財(cái)政支出比例較大，受到社會(huì)的密切關(guān)注，在政府投資審計(jì)中加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)很有必要。

一、開(kāi)展政府投資績(jī)效審計(jì)的必要性

1.實(shí)施政府投資績(jī)效審計(jì)是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善階段，政府由權(quán)力型、管制型向責(zé)任型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變?？?jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)政府部門和單位管理使用公共資源的效率和效果等績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)提高政府的管理水平，完善相關(guān)體制機(jī)制，推動(dòng)上?！皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”。政府職能的轉(zhuǎn)變，豐富和拓展了審計(jì)的內(nèi)涵和外延，從審查投資決策、建設(shè)管理、投資效果入手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。著力查處重大違法違規(guī)和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問(wèn)題，揭露決策失誤、體制不適應(yīng)等方面問(wèn)題，提出改進(jìn)的建議，為政府宏觀決策服務(wù)。

2. 實(shí)施政府投資績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要。隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，公眾對(duì)公共財(cái)政支出越來(lái)越關(guān)注，特別關(guān)注建設(shè)資金使用的效率和效果。政府投資在財(cái)政支出中總量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響很大，政府投資的績(jī)效審計(jì)對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由注重速度的粗放式向關(guān)注效益和質(zhì)量的集約式轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，具有重要意義。

3. 實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)自身發(fā)展的需要?！渡虾Ｊ袑徲?jì)條例》指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)專門開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，并向本級(jí)人民政府提出績(jī)效審計(jì)結(jié)果報(bào)告。政府投資涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，是否達(dá)到了預(yù)期效益，投資效果如何都需要通過(guò)績(jī)效審計(jì)予以分析和客觀評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效審計(jì)關(guān)注國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，促進(jìn)完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革，剖析投資管理體制中深層次的問(wèn)題，從而不斷完善投資管理體制，充分發(fā)揮政府投資調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)投資方向的宏觀導(dǎo)向作用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，發(fā)揮審計(jì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”作用。

二、投資績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐和探索

作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，按照審計(jì)署全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的工作要求，圍繞促進(jìn)提高固定資產(chǎn)投資效益，緊緊抓住財(cái)政資金流向這條主線，強(qiáng)化政府投資審計(jì)項(xiàng)目的總體安排，整合全局資源，增強(qiáng)政府投資審計(jì)的主動(dòng)性、宏觀性、建設(shè)性、開(kāi)放性和科學(xué)性，將揭露問(wèn)題和促進(jìn)整改相結(jié)合，積極探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

1.以真實(shí)、合法性審計(jì)目標(biāo)開(kāi)展對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化投資動(dòng)態(tài)的控制，核減不實(shí)投資，切實(shí)保證項(xiàng)目成本核算與會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，查找管理漏洞、損失浪費(fèi)，促進(jìn)財(cái)政資金安全有效的使用?？⒐Q算審計(jì)已成為基層審計(jì)機(jī)關(guān)的重要審計(jì)任務(wù)。

2.堅(jiān)持“服務(wù)大局，圍繞中心，全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，求真務(wù)實(shí)”的二十字方針，圍繞政府和百姓關(guān)心的專項(xiàng)資金開(kāi)展審計(jì)調(diào)查，為政府宏觀決策服務(wù)。近年來(lái)開(kāi)展了區(qū)內(nèi)專項(xiàng)資金使用和管理效益情況、政府投資項(xiàng)目執(zhí)行和管理情況等的審計(jì)調(diào)查。

3.圍繞重點(diǎn)資金、重大活動(dòng)的資金管理使用情況，開(kāi)展全過(guò)程的跟蹤審計(jì)。根據(jù)政府投資建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大，環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始，在設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、工程決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，加大審計(jì)監(jiān)督力度，將審計(jì)關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出整改措施，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，最大限度地發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

4.緊緊抓住國(guó)債資金、重點(diǎn)投資領(lǐng)域和重大建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，有效遏制權(quán)力腐敗，推動(dòng)國(guó)家良好治理。近年來(lái)在學(xué)校校舍工程等項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中積極引入績(jī)效理念開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

三、推進(jìn)投資績(jī)效審計(jì)面臨的困難和問(wèn)題

目前，各地績(jī)效審計(jì)發(fā)展還很不平衡，總體上還處在起步和探索階段，不僅受制于審計(jì)的外部環(huán)境，如績(jī)效審計(jì)的法規(guī)體系不完善，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有建立，也受限于審計(jì)自身原因，如審計(jì)人員績(jī)效觀念有待加強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平還有待提高，投資審計(jì)有關(guān)績(jī)效方面內(nèi)容還有待拓展等問(wèn)題。

1. 缺乏明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)評(píng)價(jià)難?？?jī)效審計(jì)最大的特點(diǎn)就是評(píng)價(jià)，要對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)價(jià)項(xiàng)目有關(guān)效益等非財(cái)政財(cái)務(wù)信息時(shí)很難獲得相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息，也給評(píng)價(jià)帶來(lái)了難度。另一因素是目前項(xiàng)目可行性研究報(bào)告較粗，缺乏效益指標(biāo)，審計(jì)人員在評(píng)價(jià)的時(shí)候多依賴經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，存在一定的隨意性和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，績(jī)效審計(jì)深入推進(jìn)難。

2.監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制未發(fā)揮，影響績(jī)效審計(jì)力量的投入。在政府投資管理過(guò)程中，各部門按照各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。由于監(jiān)管部門之間配合不協(xié)調(diào)，加之專業(yè)人才缺乏，很難做到全方位、全過(guò)程監(jiān)管，監(jiān)督合力沒(méi)有形成，監(jiān)管水平和效率低下，政府投資呈現(xiàn)“只重投資，不重效益”的“粗放”特點(diǎn)。為了查處投資領(lǐng)域中管理不規(guī)范、損失浪費(fèi)、資產(chǎn)流失等問(wèn)題，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在真實(shí)性、合法性上投入了較多人力和精力，一定程度上影響了績(jī)效力量的投入。另外，對(duì)投資領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的原因分析和整改情況看，這些問(wèn)題的形成既與建設(shè)單位內(nèi)部管理制度缺失和把關(guān)不嚴(yán)有關(guān)，也與外部監(jiān)管不力有關(guān)。目前迫切需要各部門形成聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管合力和長(zhǎng)效機(jī)制，提升和鞏固審計(jì)的成果，讓審計(jì)部門有很多的精力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。endprint

3.人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求。對(duì)于投資績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員不僅要熟悉當(dāng)前國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和投資的重點(diǎn)，具備宏觀綜合分析問(wèn)題、挖掘體制機(jī)制上問(wèn)題的能力，而且還要了解和熟悉同類工程的有關(guān)技術(shù)指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)，評(píng)價(jià)完工項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益的專業(yè)能力。

4.績(jī)效審計(jì)有待深化。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)維護(hù)財(cái)政資金安全性和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府投資效益目標(biāo)開(kāi)展政府投資的總體績(jī)效方面的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，增加審計(jì)工作的主動(dòng)性、宏觀性、整體性、建設(shè)性。

當(dāng)然，政府投資的整體效益離不開(kāi)一個(gè)個(gè)單體項(xiàng)目。就具體項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)而言，投資審計(jì)的內(nèi)容還有待深化。首先在決策審計(jì)方面，對(duì)項(xiàng)目決策論證的充分性、科學(xué)性，項(xiàng)目選址的合理性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)性關(guān)注度要加強(qiáng)，項(xiàng)目決策與領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)聯(lián)性還不夠，難以揭示決策失誤造成的重大損失浪費(fèi)；其次在設(shè)計(jì)階段，該階段基本決定了總投資的75%左右，但是目前關(guān)注優(yōu)化設(shè)計(jì)方案還不夠；再次在建設(shè)階段，全過(guò)程審計(jì)中雖然加強(qiáng)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，但對(duì)施工、監(jiān)理等具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)要求的審計(jì)監(jiān)督深度不夠，關(guān)注制度、管理比較多，關(guān)注技術(shù)比較少，難以發(fā)現(xiàn)技術(shù)上的有關(guān)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性深層次的問(wèn)題，績(jī)效審計(jì)的深度還有待挖掘；最后在項(xiàng)目竣工決算審計(jì)階段，欠缺項(xiàng)目運(yùn)行的后評(píng)估審計(jì)，未對(duì)項(xiàng)目達(dá)到設(shè)計(jì)能力一段時(shí)間后評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，難以保證項(xiàng)目審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性和完整性。

四、推進(jìn)投資績(jī)效審計(jì)的對(duì)策和建議

1.建立客觀的績(jī)效審計(jì)分析、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于投資項(xiàng)目分析和評(píng)價(jià)的指標(biāo)相對(duì)比較復(fù)雜，為此政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)需要建立包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的指標(biāo)體系。遵循客觀性、全面性、可比性原則，定性與定量分析相結(jié)合原則，結(jié)合政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)成果和具體實(shí)踐，建立起統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系。

2. 形成監(jiān)管合力，發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立政府投資審計(jì)的聯(lián)席會(huì)議。由地方政府投資審計(jì)成員單位組成，明確各監(jiān)督部門的監(jiān)管配合職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，檢查國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，共同研究和解決體制機(jī)制深層次問(wèn)題，不斷完善區(qū)級(jí)層面的規(guī)章制度，為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展打下良好的管理基礎(chǔ)。二是建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升審計(jì)效果和影響力，建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)和公告制度，有效解決“下不為例”、屢查屢犯的問(wèn)題，將審計(jì)監(jiān)督和主管部門的日常專業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立整改的長(zhǎng)效機(jī)制，提升投資審計(jì)的效果。

3. 提升內(nèi)力，完善人員知識(shí)結(jié)構(gòu)。審計(jì)干部隊(duì)伍素質(zhì)決定績(jī)效審計(jì)的水平和質(zhì)量。我們可以借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，不斷對(duì)現(xiàn)有人才優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是建立開(kāi)放式、多渠道的人才培訓(xùn)，堅(jiān)持請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去相結(jié)合，逐步提高工程、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)專業(yè)人員比例，同時(shí)加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)多渠道優(yōu)化現(xiàn)有人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，向復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變，并做到審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部資源最大限度的整合和共享。二是巧用“外腦”，提升內(nèi)力。建立外聘專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫鹊耐瑫r(shí)，要向?qū)＜医琛爸恰保μ嵘龑徲?jì)人員自身能力，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，吸納中介機(jī)構(gòu)的專家和高校人員一起參與項(xiàng)目的審計(jì)和績(jī)效審計(jì)課題研究，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)優(yōu)良、作風(fēng)過(guò)硬的審計(jì)隊(duì)伍。

4.著眼宏觀和微觀，全面突出績(jī)效內(nèi)容。一是加大政府投資專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的力度，關(guān)注區(qū)域政府投資整體績(jī)效。全面掌握本區(qū)政府投資的總體情況，關(guān)注國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，揭示工程建設(shè)領(lǐng)域突出的、普遍性、傾向性問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)政府投資審計(jì)主動(dòng)性、宏觀性、整體性的把握。關(guān)注政府投資財(cái)力有分配權(quán)和審批權(quán)的部門對(duì)投資財(cái)力分配管理情況、投向結(jié)構(gòu)的總體情況、分布狀況，發(fā)揮政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的引導(dǎo)作用，促進(jìn)本級(jí)政府完善區(qū)級(jí)財(cái)力投資管理辦法和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的管理辦法。關(guān)注政府建設(shè)監(jiān)管部門管理職能履行情況，揭露因監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費(fèi)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)市場(chǎng)的依法管理，從源頭上減少建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)和腐敗問(wèn)題，避免公共財(cái)政資金的損失。關(guān)注政府投資項(xiàng)目的主管部門對(duì)政府投資項(xiàng)目的跟蹤管理和檢查情況，檢查其內(nèi)部控制的健全性、監(jiān)督的有效性，促進(jìn)政府投資建設(shè)主管部門不斷完善相關(guān)的管理制度與辦法，減少投資的失控和管理漏洞造成的損失浪費(fèi)。關(guān)注具體負(fù)責(zé)建設(shè)的部門對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理情況，特別關(guān)注重大決策制度的建立和運(yùn)行，投資決策依據(jù)的科學(xué)性、可行性研究的完整性、投資行為的規(guī)范性，避免項(xiàng)目決策失誤、管理不到位等造成的重復(fù)建設(shè)、無(wú)效投資等問(wèn)題。

二是跟蹤具體項(xiàng)目，深化績(jī)效內(nèi)容。跟蹤具體項(xiàng)目，在常規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上，突出績(jī)效審計(jì)的理念和方法，緊緊抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

（1）在審查前期立項(xiàng)時(shí)，將投資決策、可行性研究、設(shè)計(jì)管理與項(xiàng)目的“效果性”相結(jié)合。要關(guān)注項(xiàng)目前期投資決策論證的充分性，達(dá)到的投資效果的可行性；在設(shè)計(jì)管理中關(guān)注貫徹節(jié)能降耗，環(huán)境保護(hù)、環(huán)境效益、社會(huì)效益的情況，加大對(duì)設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化選擇的審計(jì)，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境分析多方案比較最終確定最優(yōu)方案。將決策文件規(guī)定的目標(biāo)、可行性研究報(bào)告達(dá)到的效果、建設(shè)資金使用效率作為檢查項(xiàng)目的執(zhí)行效果績(jī)效的切入口。

（2）在項(xiàng)目建設(shè)期間，將投資管理、資金使用、項(xiàng)目招投標(biāo)、合同履行、施工技術(shù)的優(yōu)選、造價(jià)結(jié)算與投資的“經(jīng)濟(jì)性”相結(jié)合，關(guān)注招投標(biāo)時(shí)設(shè)計(jì)圖紙是否齊全，有無(wú)達(dá)到設(shè)計(jì)深度就進(jìn)行招投標(biāo)，導(dǎo)致日后合同的變更，投資最終難以控制等問(wèn)題；施工中檢查有無(wú)利用新技術(shù)降低造價(jià)的意識(shí)，關(guān)注是否提前考慮今后功能水平的變更和提升問(wèn)題，施工中處理好技術(shù)的先進(jìn)性、功能的完善性、使用上的便捷性和造價(jià)的經(jīng)濟(jì)性關(guān)系。在保證實(shí)現(xiàn)技術(shù)目標(biāo)的前提下厲行節(jié)約，嚴(yán)厲查處單純?yōu)榱藟嚎s工程造價(jià)而使建成后使用成本居高不下的問(wèn)題。

將投資管理、資金使用、損失浪費(fèi)等與“效率性”相結(jié)合。檢查施工組織設(shè)計(jì)是否體現(xiàn)技術(shù)與效率的結(jié)合，關(guān)注施工的質(zhì)量和投資控制的情況，檢查監(jiān)理和投資咨詢單位的職責(zé)履職情況、從設(shè)計(jì)、施工變更單入手，分析設(shè)計(jì)和施工變更的原因，挖掘設(shè)計(jì)、工程管理中有關(guān)經(jīng)濟(jì)、效率、效益問(wèn)題，圍繞建設(shè)工期、項(xiàng)目成本、資金管理和工程質(zhì)量，著重分析項(xiàng)目管理中不到位，資金使用不規(guī)范、損失浪費(fèi)等可能影響效率的問(wèn)題。

（3）項(xiàng)目建成運(yùn)行后，關(guān)注投資實(shí)際效益和效果?？紤]工程中質(zhì)量和功能方面的缺陷，要待使用一段時(shí)間后才能暴露和顯現(xiàn)出來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到設(shè)計(jì)能力以后開(kāi)展后評(píng)估的審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、可行性方案的預(yù)測(cè)和實(shí)現(xiàn)程度、施工質(zhì)量、建設(shè)管理和效益等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

通過(guò)關(guān)注政府投資總體績(jī)效和檢查具體項(xiàng)目的績(jī)效入手，深化政府投資審計(jì)內(nèi)容，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的覆蓋面、廣度和深度，以點(diǎn)帶面，更好地發(fā)揮政府投資審計(jì)推動(dòng)國(guó)家良好治理的免疫系統(tǒng)作用。

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