諸暨市國土資源局 趙蒙可

淺析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村征地補償信訪問題

諸暨市國土資源局 趙蒙可

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城市建設(shè)的快速發(fā)展，企業(yè)改建、舊城改造、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等大規(guī)模建設(shè)項目日益較多，由此衍生的征地補償類信訪問題也成為社會關(guān)注的焦點。雖然征地補償安置工作已走上規(guī)范化的軌道，但因征地涉及群眾一系列利益的得失，圍繞征地問題引發(fā)的不穩(wěn)定因素明顯增多，如何有效化解征地補償信訪矛盾，促進(jìn)征地工作科學(xué)合理平穩(wěn)開展，對維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定形勢具有重要意義。本文通過調(diào)查和分析征地補償類信訪問題，深入剖析此類信訪的現(xiàn)狀、成因，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村工作實際，提出化解問題的幾點思路，以期對農(nóng)村征地補償實際工作有所助益。

一、當(dāng)前農(nóng)村征地補償信訪問題的主要特點

1.信訪數(shù)量多

農(nóng)村征地補償工作涉及被征地村、村民、土地使用者及當(dāng)?shù)卣榷喾嚼?，在同時存在多個利益期許的情況下，矛盾更加突出，關(guān)系不易平衡，利益難以協(xié)調(diào)。加之經(jīng)濟(jì)高速增長，土地的稀缺性凸顯，農(nóng)民維權(quán)意識增強(qiáng)，導(dǎo)致信訪數(shù)量不斷增加，并極易形成群體性上訪。

2.信訪時間跨度長

征地補償信訪絕大部分是重復(fù)信訪，時間跨度長，處理難度大。在歷年來調(diào)處的征地信訪中，信訪時間有的長達(dá)十幾年，最短的也有2、3年。信訪人員往往都有去省甚至赴京上訪的經(jīng)歷，并且在長期信訪中又會提出新的問題或訴求，而長期的信訪經(jīng)歷又在一定程度上影響了他們的心理狀態(tài)，情緒調(diào)試難，溝通協(xié)商難。

3.信訪訴求多樣化

當(dāng)前征地補償信訪訴求主要可以分成四類：一是要求提高補償標(biāo)準(zhǔn)；二是對征地補償款分配方式有異議；三是要求解決就業(yè)、養(yǎng)老、住房等社會保障問題；四是以征地問題為由要求查處村兩委干部在作風(fēng)、財務(wù)方面的問題。其中也不乏一些群眾心理失衡、漫天要價，試圖通過一次征地補償能夠一勞永逸。

4.信訪化解難度大

征地補償信訪往往情況復(fù)雜，涉及面廣。有的時間跨度長，資料查找、收集難度較大；有的涉及多個政府部門，協(xié)商難度大；有的涉及到土地權(quán)屬的糾紛，權(quán)屬認(rèn)定難；再加上目前我國征地補償方面的法律法規(guī)和政策制度不健全，對許多具體問題沒有明確規(guī)定，給一些信訪人造成“權(quán)大于法”的錯誤認(rèn)識，加大了信訪調(diào)處難度。此外，個別地方為了解決信訪“花錢消災(zāi)”，客觀上迎合了部分信訪人的不正當(dāng)利益訴求，造成負(fù)面效應(yīng)，使信訪調(diào)處工作處于被動。

二、農(nóng)村征地補償信訪問題的成因分析

1.現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)與被征地農(nóng)民預(yù)期值差距過大

根據(jù)《土地管理法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）等文件，新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片綜合地價，近年來隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，各地也相應(yīng)提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)。但是，一些地方政府采取“就低不就高”的方法，雖然達(dá)到了最低補償標(biāo)準(zhǔn)，但是與被征地農(nóng)民的實際需求相距較大，而土地市場的高收益使群眾產(chǎn)生政府“低征高賣”的心理認(rèn)知，又進(jìn)一步加劇了征地矛盾。

2.部分村民對征地認(rèn)識不正確，存在超政策補償?shù)牟缓侠硪?/p>

征地拆遷涉及到被征地村民生產(chǎn)、生活環(huán)境的重大變化，隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的快速發(fā)展，物價水平上漲幅度較大，土地價值得到很大提升。因此，被征地拆遷的農(nóng)民往往對補償有著過高的心理預(yù)期，有的遠(yuǎn)高于政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，由此引發(fā)的違章?lián)尳ù罱?、搶種補種、漫天要價等現(xiàn)象也時有發(fā)生。此外，部分土地征收后閑置不用或利用率不高等歷史遺留問題，易造成農(nóng)民對征地拆遷工作的抵觸，影響征地拆遷工作的推進(jìn)。

3.“政策外補償”引發(fā)的惡性循環(huán)

在早期的征地工作中，部分地方政府經(jīng)常通過“變通”方式對拒不拆遷的農(nóng)戶實施政策外補償，這種行為一方面打擊了支持政府征地拆遷工作的群眾的積極性，削弱了政府公信力；另一方面，使群眾意識到在征地補償問題上，愛哭的孩子有奶喝，順從只會讓自己更吃虧，產(chǎn)生了負(fù)面的影響。這種行為被宣傳后，直接導(dǎo)致了一些群眾抓住了政府部門怕出事的心理而提出政策外的訴求，甚至有的該領(lǐng)域比較專業(yè)的人士參與其中并借機(jī)獲利。

4.部分基層組織主動性不足，征地拆遷工作難度加大

農(nóng)村基層組織作為連接黨委和政府與廣大農(nóng)民群眾的紐帶，一直受到黨和國家的高度重視，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定起著至關(guān)重要的基石作用。但是，目前村級基層組織的建設(shè)仍存在很多問題，有些基層組織的工作人員素質(zhì)不高，部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員圖謀私利，侵占集體或集體組織其它成員的利益；部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員工作方式簡單，不能很好地溝通上下、化解矛盾。同時，由于征地拆遷補償款的分配方式和監(jiān)督機(jī)制體制不健全，許多信訪群眾往往將對村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補償款分配方案的不滿、對村干部的矛盾轉(zhuǎn)移到征地拆遷工作上，借機(jī)阻礙征地拆遷工作，影響社會穩(wěn)定。

5.補償方式較單一，被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計難以保障

目前，諸暨市乃至全國基本上實行的是貨幣安置補償，并且是以“買斷式”一次性給付，失地農(nóng)民安置補償途徑單一。從長遠(yuǎn)來看，安置費用不能從根本上解決失地農(nóng)民生活保障，加上農(nóng)民自身的理財能力和投資能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，難以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。此外，被征地農(nóng)民中有相當(dāng)一部分屬于低文化、沒資金、沒技能的狀況，特別是一些中年農(nóng)民，適應(yīng)不了現(xiàn)代企業(yè)的管理和技術(shù)的要求，再就業(yè)非常困難。因此，征地后農(nóng)民的就業(yè)問題將是一個不容忽視的社會問題。

6.歷史遺留問題難解決

征地拆遷過程中，部分村（居）集體組織和村民經(jīng)常把現(xiàn)行的政策和政策調(diào)整前的征地方式聯(lián)系起來，將過去存在的問題特別是社會問題與目前的征地拆遷補償問題捆綁，希望一攬子解決。近年來，因上述原因引發(fā)的群眾上訪案件呈逐年上升趨勢，嚴(yán)重影響建設(shè)項目的拆遷工作。

三、妥善處理征地補償信訪問題的對策建議

存在以上問題，產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，既有機(jī)制的原因，也有體制的因素；既有執(zhí)法力度的問題，也有制度本身存在缺陷的問題。做好征地拆遷工作，既要使征地工作積極服務(wù)于各類建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，又要切實保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，解決好農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，維護(hù)社會的長治久安?，F(xiàn)結(jié)合諸暨市的實際，提出如下解決建議：

1.嚴(yán)格征地拆遷程序，嚴(yán)控征地范圍

推進(jìn)征地制度改革，關(guān)鍵是規(guī)范政府征地行為。一要嚴(yán)格征地拆遷程序。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格征地聽證、勘測定界、集體討論、現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場公示和規(guī)范協(xié)議書條款內(nèi)容以及征地檔案管理等工作程序，貫徹落實“三方在場簽名確認(rèn)”、征地補償款預(yù)存款制度和“兩公告一登記”制度，使補償工作公開、公平、透明，保證被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)、參與權(quán)，對征地拆遷補償工程遇到的特殊問題，實行專責(zé)小組集體討論研究，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院干部現(xiàn)場全程監(jiān)督，在充分保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一征地補償標(biāo)準(zhǔn)，堅決減少工作人員對少數(shù)人補償標(biāo)準(zhǔn)的自由裁量權(quán)，確保依法行政。二要嚴(yán)格控制征地范圍。要樹立科學(xué)發(fā)展觀，嚴(yán)格控制征地范圍。經(jīng)濟(jì)建設(shè)要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個循序漸進(jìn)的過程，征地工作是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的前期工作，但不能以征地多少衡量城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度。征地工作要尊重土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，不能任意擴(kuò)大工業(yè)區(qū)建設(shè)。一些地理條件、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、不具備工業(yè)發(fā)展條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)從客觀實際出發(fā)，不要盲目搞工業(yè)項目引進(jìn)，避免浪費土地資源。

2.適時調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)，切實維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益

2009年之前，諸暨市執(zhí)行的征收農(nóng)村集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的有關(guān)要求，以當(dāng)?shù)乇徽鞲厍叭昴戤a(chǎn)值平均數(shù)及人均耕地數(shù)兩個變量為主要參數(shù)，按一定的倍數(shù)修訂而成的。這種以年產(chǎn)值倍數(shù)法擬定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，一段時間以來對諸暨市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了較好作用。但隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，因人均耕地、年產(chǎn)值不同而導(dǎo)致的同一個鎮(zhèn)范圍內(nèi)，村與村之間征地補償標(biāo)準(zhǔn)不同的問題日益顯現(xiàn)，從而給征地工作和社會穩(wěn)定造成了越來越大的壓力。

為了維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，諸暨市從2008年起組織專人，就農(nóng)村集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)問題，大膽探索，于2009年4月適時、穩(wěn)妥地推行了以區(qū)片綜合價為核心的征地補償辦法，并出臺了《諸暨市集體土地征收規(guī)定》諸政發(fā)〔2009〕29號。征地區(qū)片綜合價的實施，較好地消除了原征地補償政策中存在的同鎮(zhèn)不同價、同地不同價的弊端，還大幅度地提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.豐富補償方式、完善社會保障和就業(yè)培訓(xùn)制度，切實解決農(nóng)民生活的長遠(yuǎn)之計

目前普遍實行的以貨幣補償方式進(jìn)行安置，容易產(chǎn)生“分光吃光”的狀況，對于農(nóng)民生活的長期保障和農(nóng)村穩(wěn)定十分不利。建議在保證貨幣安置落實的同時，采取按新征地比例進(jìn)行留用地安置、社會保障安置、就業(yè)安置、入股分紅安置以及增加失地社會保險費專項補償?shù)榷喾N方式安置被征地農(nóng)民。一是把建立社會保障作為解決失地農(nóng)民問題的重點，將失地農(nóng)民納入社會保障體系。建議按政府、集體、個人共同出資的原則，多渠道籌措失地農(nóng)民社會保障資金。同時，建立征地安置補助專項基金制度，根據(jù)本地實際，從土地出讓金中提取資金，建立征地安置補助基金，設(shè)立專戶，專項用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活困難補助。二是要運用就業(yè)保障體系，多層次全方位地對失地農(nóng)民舉辦送培訓(xùn)、送崗位活動。三是要針對失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)制定出臺一些優(yōu)惠政策，積極鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，多渠道增加失地農(nóng)民收入。

4.加強(qiáng)監(jiān)督管理，保障征地補償款落實到位

現(xiàn)行《土地管理法》第49條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”要保障征地補償費及時足額落實到農(nóng)民手中，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制。

其一，制定出臺征地補償款分配和使用的具體辦法，加強(qiáng)對征地補償款使用和分配的監(jiān)管，確保補償款合理合法地使用和分配。同時，加強(qiáng)村級財務(wù)民主監(jiān)督，督促村集體經(jīng)濟(jì)組織定期向群眾公開征地補償資金的使用和分配情況。

其二，加強(qiáng)行政和司法監(jiān)督。政府需要建立強(qiáng)有力的行政監(jiān)督機(jī)制，對征地補償從源頭到兌付都要進(jìn)行跟蹤檢查，建議建立由監(jiān)察、國土、財政、審計、農(nóng)業(yè)等部門組成聯(lián)席制度，對征地補償款的數(shù)額、分配方案、支付情況進(jìn)行定期檢查，克服補償?shù)母瘮‖F(xiàn)象和堵塞補償中的漏洞。同時，紀(jì)檢監(jiān)察和檢察院要全程介入征地拆遷補償工作，嚴(yán)肅查處征地補償中的違法違紀(jì)行為，對個別拖欠、截留和挪用征地補償款情節(jié)嚴(yán)重的單位和個人，要認(rèn)真查處并追究有關(guān)人員的責(zé)任，觸犯法律的，應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

5.落實屬地責(zé)任，加強(qiáng)部門聯(lián)合

征地工作難度大、涉及面廣，容易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，除依法制定征地拆遷補償方案，簽訂拆遷補償協(xié)議外，還要開展大量的群眾思想工作。從近幾年征地工作的情況來看，凡是項目所在地黨委政府積極參與的，相關(guān)征地工作推進(jìn)相對順利。為充分發(fā)揮鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作人員熟悉當(dāng)?shù)丶稗r(nóng)村、農(nóng)民的情況的優(yōu)勢；整合紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察、人事、國土、城管行政執(zhí)法、供水供電等部門合力，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，明確地方政府為征地工作的責(zé)任主體，國土部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌征地工作，具體為制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)征地業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)管補償資金、負(fù)責(zé)補償爭議裁決等工作，充當(dāng)“裁判員、監(jiān)督員”，實行征地工作監(jiān)管與實施分離。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)作為責(zé)任主體，具體負(fù)責(zé)日常的征地、支付補償資金、安置等工作，充當(dāng)“運動員”。

征地信訪工作是一項綜合性社會系統(tǒng)工程，必須在實際工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新方法，正確處理依法管理土地和保障地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系、保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益和加快推進(jìn)項目建設(shè)的關(guān)系，確保保障發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，才能從根源上化解信訪矛盾，維護(hù)穩(wěn)定形勢。