寧波市國(guó)土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

簡(jiǎn)政監(jiān)放管權(quán)措背施景研下究的地價(jià)

寧波市國(guó)土資源局 樓立明 黃紹華 廖永杰

一、引言

習(xí)近平總書記指出，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)。全面深化改革是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)向“新常態(tài)”過(guò)渡的基本途徑，而持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的制度供給是最關(guān)鍵的變量。具體到土地資源管理制度，從中央到省、市、縣四級(jí)政府，正處于“責(zé)權(quán)下放，監(jiān)管加強(qiáng)”的過(guò)程之中。2013年，寧波市政府下發(fā)《關(guān)于調(diào)整下放國(guó)上資源有關(guān)行政審批和管理權(quán)限的通知》（甬政發(fā)〔2013〕）83號(hào)），規(guī)定從2013年8月1日起，率先將包括具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批在內(nèi)的31項(xiàng)市級(jí)國(guó)上資源行政審批和管理權(quán)限調(diào)整下放到縣（市、區(qū)）一級(jí)，做到能放盡放、最大限度地向縣（市）區(qū)級(jí)放權(quán)。

地價(jià)管理是國(guó)土資源部門運(yùn)用土地政策參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段，也是優(yōu)化配置土地資源、合理分配土地收益、實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值、保證國(guó)有土地收益不流失、保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益的重要方面，是國(guó)土資源管理的核心內(nèi)容。新常態(tài)下，國(guó)土資源管理格局發(fā)生變化，如何在簡(jiǎn)政放權(quán)中進(jìn)一步做好地價(jià)監(jiān)管，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是當(dāng)前面臨的重大問(wèn)題。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)后地價(jià)監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題

簡(jiǎn)政放權(quán)后，寧波市原先由市、縣（市）政府負(fù)責(zé)土地出讓的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h（市）區(qū)政府和國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)土地出讓，其中區(qū)級(jí)政府受市政府委托行使土地出讓審批職能，市級(jí)政府和國(guó)土資源部門不再?gòu)氖戮唧w土地出讓事務(wù)。市、區(qū)兩級(jí)政府和國(guó)土資源部門管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的土地市場(chǎng)管理秩序也會(huì)有所變化。簡(jiǎn)政放權(quán)后地價(jià)監(jiān)管可能會(huì)面臨以下問(wèn)題。

1.由于財(cái)政體制原因，土地出讓價(jià)格可能會(huì)出現(xiàn)不同程度的變化

按照目前的財(cái)政體制，除封閉區(qū)塊外，市本級(jí)范圍內(nèi)的土地出讓收入統(tǒng)一納入市級(jí)財(cái)政，再由市級(jí)財(cái)政核撥地塊的成本。由于責(zé)任和權(quán)利尚未完全對(duì)等，放權(quán)后出讓收益屬于市財(cái)政的地塊由當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)政府制定出讓方案、進(jìn)行會(huì)審地價(jià)并組織出讓，可能難以保障市級(jí)單位儲(chǔ)備地塊主體利益，地價(jià)水平也會(huì)上下浮動(dòng)較大。

2.由于招商引資等因素，土地出讓整體價(jià)格水平可能會(huì)下降

權(quán)限下方前，市本級(jí)土地統(tǒng)一由市級(jí)國(guó)土資源部門制定出讓方案報(bào)市政府審批后實(shí)施出讓，對(duì)土地出讓的結(jié)構(gòu)、時(shí)序和價(jià)格有內(nèi)部的平衡機(jī)制。放權(quán)后，各區(qū)自行招商、出讓，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)也會(huì)利用各區(qū)信息不對(duì)稱爭(zhēng)取最有利的價(jià)格，相鄰地塊價(jià)格水平可能出現(xiàn)較大差異，各地土地出讓價(jià)格將各成體系，影響整體地價(jià)水平。

3.由于工作經(jīng)驗(yàn)等原因，基層部門地價(jià)管理的能力需要盡快提高

權(quán)限下放前，市本級(jí)地價(jià)管理統(tǒng)一由市級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)，區(qū)級(jí)基層國(guó)土資源部門無(wú)需承擔(dān)地價(jià)管理職能，也沒(méi)有相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)。地價(jià)管理工作對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性要求高，下放權(quán)限后，基層管理的任務(wù)增加，由于區(qū)級(jí)基層國(guó)土資源部門專業(yè)性技術(shù)人員相對(duì)缺乏，人員結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，業(yè)務(wù)素質(zhì)也需要盡快提高。

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4.由于工作要求提高，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)不相適應(yīng)

當(dāng)前，地價(jià)的市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，地價(jià)交易樣點(diǎn)數(shù)量龐大，地價(jià)變化頻率加快，幅度加大。如何運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)地價(jià)數(shù)據(jù)信息挖掘和應(yīng)用，提高地價(jià)監(jiān)管水平已經(jīng)迫在眉睫。特別是市級(jí)國(guó)土資源部門職能由行政審批向業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變后，改變傳統(tǒng)的地價(jià)監(jiān)管方式，依靠“大數(shù)據(jù)”手段，實(shí)現(xiàn)地價(jià)的精確化、動(dòng)態(tài)化和信息化管理是必然的趨勢(shì)。

三、簡(jiǎn)政放權(quán)后寧波市加強(qiáng)地價(jià)監(jiān)管的實(shí)踐

1.建立土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格體系

為規(guī)范原先由市國(guó)土資源局統(tǒng)一出讓的市本級(jí)土地市場(chǎng)，寧波市于2013年9月份制定和實(shí)施了市本級(jí)土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格體系。土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)，是土地出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格合理下限，可以作為土地價(jià)格評(píng)估和辦理土地出讓的參考標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)指導(dǎo)價(jià)還細(xì)分了土地用途，將經(jīng)營(yíng)性的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)用地納入地價(jià)體系，比基準(zhǔn)地價(jià)籠統(tǒng)的三大類用途劃分更具針對(duì)性、科學(xué)性和可操作性，可以更好地為地價(jià)管理服務(wù)。同時(shí)，開(kāi)發(fā)了土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)管理系統(tǒng)，充分利用土地市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)指導(dǎo)價(jià)一年更新一次。對(duì)出讓底價(jià)低于出讓指導(dǎo)價(jià)格的，如重大優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、總部經(jīng)濟(jì)和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，在符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的前提下，其出讓方案須經(jīng)過(guò)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議（管委會(huì)主任辦公會(huì)議）集體決策。

目前，在實(shí)施市本級(jí)土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上，寧波市擬將土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)覆蓋范圍從市本級(jí)擴(kuò)大到整個(gè)市區(qū)（含鄞州、鎮(zhèn)海、北侖），同時(shí)，鄞州、余姚等縣市也已實(shí)施或正在制定各自區(qū)域內(nèi)的土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)。

2.實(shí)行市區(qū)房地產(chǎn)用地月度出讓計(jì)劃報(bào)備制度

前幾年，各區(qū)因城市建設(shè)快速推進(jìn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和拆遷上投入了大量的資金，對(duì)財(cái)政造成了巨大的壓力。為避免市區(qū)在供地權(quán)限下放后因財(cái)政等因素導(dǎo)致的房地產(chǎn)用地?zé)o序供應(yīng)，造成房地產(chǎn)用地價(jià)格非理性整體下降，寧波市區(qū)實(shí)行了市區(qū)房地產(chǎn)用地月度出讓計(jì)劃報(bào)備制度。市級(jí)國(guó)土資源部門在綜合考慮各區(qū)已供住宅用地開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度、商品住房庫(kù)存等情況，實(shí)行差別化分類調(diào)控措施，時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式、供應(yīng)節(jié)奏，以適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)變化情況。另外，對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備地塊，在出讓計(jì)劃報(bào)備前必須征得市土地儲(chǔ)備中心同意。

3.完善地價(jià)集體會(huì)審制度

簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)地價(jià)監(jiān)管提出了更高的要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)土地估價(jià)行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范土地估價(jià)行為，寧波市加強(qiáng)和完善一級(jí)市場(chǎng)地價(jià)集體會(huì)審制度，面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，在實(shí)踐中不斷修改和完善會(huì)審制度，發(fā)揮會(huì)審作用，保證土地價(jià)格的科學(xué)合理。市本級(jí)建立了地價(jià)集體會(huì)審制度，對(duì)集體會(huì)審事項(xiàng)、集體會(huì)審機(jī)構(gòu)、會(huì)審時(shí)間、會(huì)審程序及要求、會(huì)審違紀(jì)行為等作出了明確規(guī)定，并要求各區(qū)相關(guān)部門做好配合工作。

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4.及時(shí)做好基準(zhǔn)地價(jià)更新工作

按照國(guó)家和浙江省有關(guān)土地市場(chǎng)管理和地價(jià)管理規(guī)定，基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)當(dāng)每隔2-3年進(jìn)行一次全面更新。基準(zhǔn)地價(jià)在土地管理中具有十分重要的作用，是衡量區(qū)域平均地價(jià)水平的法定依據(jù)，也是經(jīng)濟(jì)適用房等劃撥土地補(bǔ)繳地價(jià)、低效用地再開(kāi)發(fā)收益金測(cè)算、土地轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)征收等的直接依據(jù)或重要參考價(jià)格。不及時(shí)進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)更新，有可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失，也存在著很大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。目前，寧波市區(qū)及各縣市都在進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)的更新，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化趨勢(shì)。

5.建立地價(jià)管理信息系統(tǒng)

面對(duì)大量地價(jià)信息變化、地價(jià)數(shù)據(jù)資料存儲(chǔ)、土地市場(chǎng)交易信息的利用等問(wèn)題，運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代科技信息手段進(jìn)行地價(jià)監(jiān)管已是現(xiàn)實(shí)所需。為做好地價(jià)監(jiān)管工作，寧波市國(guó)土資源局已在著手開(kāi)發(fā)地價(jià)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)地價(jià)、地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)價(jià)格、土地出讓市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)和土地市場(chǎng)交易價(jià)格的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)地價(jià)信息定期發(fā)布和社會(huì)化服務(wù)，提高土地管理的信息化水平。

四、結(jié)語(yǔ)

簡(jiǎn)政放權(quán)后，對(duì)于地價(jià)管理工作，各級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前的實(shí)際工作中積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)。市級(jí)國(guó)土資源部門要做到權(quán)力放下去，監(jiān)管抓起來(lái)；區(qū)級(jí)國(guó)土資源部門要做到放而不亂、放而不錯(cuò)、放而不腐，效率的提高要與改革放權(quán)的幅度保持同步。在工作中，要不斷健全和完善地價(jià)管理體系，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)作用，更好地規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。