余姚市國土資源局 魏浩東

余姚市規(guī)范宅基地管理破解農(nóng)民建房難出實招見實效

余姚市國土資源局 魏浩東

余姚市河姆渡鎮(zhèn)翁方村的多戶聯(lián)列式住宅

為進一步加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，切實破解當(dāng)前農(nóng)民建房難問題，近年來，余姚市針對農(nóng)民建房歷史欠賬多、農(nóng)村宅基地違法占地多、農(nóng)村宅基地閑置浪費多、農(nóng)村用地管理主體缺位等“三多一缺”問題，通過保障規(guī)劃空間、創(chuàng)新建房模式、下放審批職權(quán)、規(guī)范管理制度等措施，大力實施農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)房“兩改”等民生實事工程，積極解決住房困難戶的建房需求，并促進農(nóng)民由分散居住向適度集中居住轉(zhuǎn)變，由單家獨院建房向聯(lián)建多層公寓轉(zhuǎn)變。截至目前，目前，該市已累計完成以農(nóng)民為居住主體的多層公寓建設(shè)項目93個，總建筑面積366.1萬平方米，共19343套；在建項目13個，總建筑面積31.8萬平方米，共2159套，已實際解決3947戶住房困難戶的剛性需求，相對于單家獨院建房節(jié)約用地3174畝以上。

一、堅持“三個強化”，保障農(nóng)民建房合理需求

1.強化規(guī)劃引領(lǐng)

按照“統(tǒng)一規(guī)劃中心村、逐步縮減自然村、加快建設(shè)新農(nóng)村”的要求，編制完成《市域村莊布局規(guī)劃》《村莊整治改造規(guī)劃》，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村莊的功能定位、發(fā)展方向和農(nóng)民集中居住區(qū)布點。根據(jù)規(guī)劃，該市將按照集聚發(fā)展型、整治改造型和撤并遷移型三種模式逐步將現(xiàn)有265個行政村整合形成40個中心村、105個一般村。同時，按照《市域村莊布局規(guī)劃》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）又先后組織編制各行政村的《村莊整治改造規(guī)劃》，經(jīng)過專家論證后由村民（代表）大會討論通過后按程序報批，尊重并體現(xiàn)村民意愿。另外，優(yōu)先調(diào)整安排農(nóng)民建房所需的規(guī)劃空間，對農(nóng)民建房地塊確需安排在限制建設(shè)區(qū)的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)和市級規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)予以優(yōu)先保障。

2.強化計劃保障

自2012年以來，每年從有限的年度計劃指標(biāo)中安排300畝用于新農(nóng)村建設(shè)，同時要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照分解下達的指標(biāo)數(shù)量，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度新立項的農(nóng)村土地綜合整治項目中配套同等數(shù)量的城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)作為新農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。截至目前，該市農(nóng)民建房共使用城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)472畝，解決1176戶農(nóng)民的建房需求。同時，將每年的指標(biāo)分解、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批與前三年的供地率掛鉤，對前三年供地率達不到90%、80%、50%的，收回當(dāng)年指標(biāo)調(diào)劑給供地率高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用。

3.強化政策支持

制定出臺《關(guān)于進一步加強農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)管理工作的意見》，明確涉及農(nóng)村土地綜合整治項目建新區(qū)安置的農(nóng)民建房可直接供地，不受農(nóng)村土地綜合整治項目建新區(qū)指標(biāo)的使用須跟復(fù)墾區(qū)的實施進展情況相掛鉤的限制，免征新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費，目前該市共免征費用2766萬元。

二、創(chuàng)新“三大模式”，探索農(nóng)民建房有效途徑

1.“村建”模式

以村委會或村經(jīng)濟合作社為建設(shè)實施主體，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建造”的要求，通過宅基地整理、國有土地行政劃撥、利用集體所有土地等途徑，在相對集中的區(qū)塊上聯(lián)建農(nóng)民多層公寓。如該市黃家埠鎮(zhèn)回龍村，通過對零星自然村撤并和對低矮破舊住房拆遷，利用整理出來的老宅基地，聯(lián)建了5幢多層公寓和部分村公用住房，建筑面積1.36萬平方米，戶均占地0.13畝，節(jié)約土地37.6畝。

2.“鎮(zhèn)建”模式

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為建設(shè)管理主體，結(jié)合地塊拆遷等工作，在批準(zhǔn)的地塊上集中新建多層公寓式住宅小區(qū)，主要安置重點建設(shè)項目拆遷戶，適當(dāng)安排轄區(qū)內(nèi)其他村的住房困難戶。如該市蘭墅公寓二期，建設(shè)及舊村拆遷安置所需資金，由該街道下屬投資公司籌措，在公寓竣工后由拆遷地塊的土地出讓金還貸付息，入住農(nóng)戶在補繳土地出讓金和相關(guān)規(guī)費后，即可辦理權(quán)證。

3.“市建”模式

以老區(qū)辦等有關(guān)部門為實施主體，并以國有土地行政劃撥方式供地建造多層住宅小區(qū)，主要安置下山移民、地質(zhì)災(zāi)害隱患點移民和梯度生態(tài)移民。如該市梨洲街道的陽光公寓和蘭江街道的西南公寓正是按照該模式組織實施，共安置下山移民4978戶、地質(zhì)災(zāi)害隱患點移民472戶、梯度生態(tài)移民4506戶，有效整理土地1247.6畝。

三、實施“三項措施”，提升農(nóng)民建房管理水平

1.實行民主管理

積極發(fā)揮村級組織在宅基地管理中的基礎(chǔ)作用，通過健全土地動態(tài)巡查制度、制定土地管理村規(guī)民約，對農(nóng)村宅基地安排、補償費使用、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等事項實行村級民主決策并進行公開。如該市泗門鎮(zhèn)謝家路村通過制定出臺《村民住宅、附屬用房管理實施辦法》，明確村民凡需要翻建、拆建、新建住房的須提前6個月向村委會提出申請。經(jīng)村委會審核后公示5天，對無異議并符合條件的農(nóng)戶，每年分2次提交村民代表會議討論表決，通過后列入計劃建房對象，辦理報批手續(xù)，該辦法還對村民因生產(chǎn)生活需要在庭院范圍內(nèi)建附屬用房也作出了規(guī)定。通過上述辦法，杜絕了該村亂搭、亂建、亂堆現(xiàn)象，基本達到了“一戶一宅”的要求。該市大嵐鎮(zhèn)大俞、雅莊等14個行政村則借助衛(wèi)星航拍圖，對每幢建筑物的普查結(jié)果建起了電子化檔案，包括文字檔案和圖片檔案，做到了“戶戶建檔、幢幢落實”，實現(xiàn)了數(shù)字化動態(tài)管理。截至目前，14個行政村已基本實現(xiàn)了無既有違法建筑、無新增違法建筑、無非法“一戶多宅”的“三無”目標(biāo)，所在的大嵐鎮(zhèn)成為寧波市率先通過驗收復(fù)核的兩個“無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之一。

2.下放審批權(quán)限

目前，針對已編制完成村莊規(guī)劃的行政村，該市已將村民建房規(guī)劃審批權(quán)限下放到城區(qū)四街道以外的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。今年下半年，根據(jù)省人民政府辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難問題的意見》精神擬定了《余姚市農(nóng)村宅基地管理辦法》，待《辦法》正式實施后，村民建房用地審批將按照“農(nóng)戶申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批、部門備案、市管轉(zhuǎn)用”的模式，加大簡政放權(quán)力度，對審批程序進行再優(yōu)化。

3.強化專項整治

結(jié)合“三改一拆”專項行動，加強對未批先建、少批多建、建新不拆舊等違法建房進行清理整治，同時進一步建立健全制度，制定出臺《違法建筑分類處置意見》，對違法建筑的認定范圍、處置方式、處置流程作出規(guī)定；擬定《余姚市農(nóng)村集體土地“一戶多宅”分類處置指導(dǎo)意見》，對“一戶多宅”的認定標(biāo)準(zhǔn)、處置方式進行明確，啟動“一戶多宅”專項清理整治工作；下步還將對拆除、沒收等行政處罰的執(zhí)行程序出臺細則，提高土地違法案件執(zhí)行到位率。