文/賈勇

防汛修法：為城市筑就堅固“堤防”

文/賈勇

6月17日，《上海市防汛條例修正案（草案）》提交市十四屆人大常委會第十三次會議審議。本次修正重點是強化日常管理和應急處置，立足防戰(zhàn)結合，提升城市依法防汛的水平。

上海由于地處長江入?？?，瀕江臨海，易受臺風、暴雨等自然災害影響。2003年，本市制定了《上海市防汛條例》。隨著城市快速發(fā)展，防汛工作也遇到了一些新情況和新問題；國家突發(fā)事件應對法和行政強制法先后出臺，上位法的一些新要求也需要在地方立法中予以貫徹和體現。因此，條例修改勢在必行。

重點之一：強化日常防汛

每年汛期本市都會經受臺風暴雨考驗，但城市防汛能力的形成更多靠日常防汛工作的開展。為強化日常防汛，《修正案（草案）》在原條例基礎上規(guī)定：

首先是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的防汛職責。街鎮(zhèn)是市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級防汛組織網絡的基礎，由于法定職責不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作重點僅僅放在汛期的應急上，“汛前搭班子、汛后散攤子”的現象普遍存在，非汛期的防汛工作較難落實。為此，《修正案（草案）》規(guī)定：街鎮(zhèn)應當明確負責防汛工作的部門，并承擔編制防汛預案、撤離受災群眾等具體防汛工作職責。在審議中，有的委員提出，對街鎮(zhèn)不僅應明確負責防汛的部門，還應明確負責的人員。也有委員認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的法律地位不同，承擔的職責也應有所區(qū)別。

其次是完善防汛影響專項論證制度。原條例規(guī)定地下公共工程應當進行防汛影響專項論證，但未將其納入建設程序，對建設單位難以形成有效制約，導致不少地下公共工程未經防汛論證就進行施工并投入使用，造成防汛安全隱患。2013年“菲特”臺風影響期間，本市有2000多處地下設施進水，個別地下停車庫甚至完全遭水淹沒。鑒于此，《修正案（草案）》增加了程序性規(guī)定，要求地鐵等地下公共工程的建設單位應當編制專項論證報告，并在初步設計階段通過建設管理部門征求水行政主管部門的意見，在施工圖設計和施工過程中落實有關審查意見要求。在草案征求意見時，一些專家和代表認為，對水行政主管部門提出的審查意見如何監(jiān)督落實，法規(guī)應當予以明確。城建環(huán)保委在審議報告中也建議補充相關內容。

第三是完善防汛搶險物資儲備體系。目前本市防汛物資主要委托企業(yè)或者其他組織代為儲備，而一些重要防汛物資專用性強，社會單位儲備較少，發(fā)生緊急情況時較難立即調用至現場搶險。對此，《修正案（草案）》規(guī)定，政府應當自行儲備重要的專用防汛物資，其他防汛物資則可以采取政府自行儲備與社會代為儲備相結合的方式予以儲備。

重點之二：強化應急處置

近年來，本市根據《突發(fā)事件應對法》的有關規(guī)定，建立了“藍、黃、橙、紅”四色預警和“Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ”四級響應制度，并制定了有關應急處置措施，《修正案（草案）》將這些制度措施納入法規(guī)予以規(guī)范，并建立防汛預警社會自動響應機制，規(guī)定在發(fā)布最嚴重的臺風、暴雨紅色預警時，單位和個人立即停止戶外活動；中小學和幼兒園立即停課；建筑工地、工廠、各類交易市場等根據實際情況采取停工、停市等措施。對此，有的委員認為，本市自然災害預警的發(fā)布主體不統(tǒng)一，不利于市民識別，應予以歸并統(tǒng)一。有的委員和部門提出，響應范圍還應當包括中等職業(yè)學校和托兒所停課，露天建筑工地和高空作業(yè)等室外作業(yè)活動停工，以及公園閉園等。

針對防汛實踐中少數被撤離人員由于種種原因拒絕撤離的情況，草案依據《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“在緊急情況時，組織撤離的區(qū)、縣人民政府可以對經勸導仍拒絕撤離的人員實施緊急撤離?！逼浔疽馐菍芙^撤離者有權實施強制撤離，保護其人身安全，但未使用強制撤離的表述。在審議過程中，有的委員提出，緊急撤離這一表述比較模糊，在法律依據充分的條件下，可直接規(guī)定為強制撤離，為執(zhí)法提供明確的依據和指引。從外省市的立法實踐看，浙江、重慶等地的防汛法規(guī)中都有“強制轉移”的規(guī)定，可以為本市立法提供借鑒。