歐舞靜

摘要：城中村改造是復雜的社會問題，已有相關(guān)研究中的理論誤區(qū)可歸納為：超前改造、忽視城中村存在的現(xiàn)實必要性，不能正確認知城中村產(chǎn)生的經(jīng)濟與制度根源，改造目標單一化、銷蝕城市人文底蘊，對改造中政府職能邊界缺乏理性認知。上述思想誤區(qū)是未來城市規(guī)劃建設(shè)與管理者應(yīng)注意避免的。

關(guān)鍵詞：城中村改造；誤區(qū)；評析

中圖分類號：TU984.114 文獻標識碼：A

一、片面主張改造，忽視城中村存在的現(xiàn)實必要性

我國城市化進程伴隨著大量的人口流動，人口流入地政府提供的保障房在數(shù)量上存在極大缺口，且其分配多存在戶籍限制，導致大量的流動人口無法通過保障房滿足居住需求。在保障房數(shù)量與住房需求量二者嚴重失衡的情況下，城中村為大量進城務(wù)工人員提供了支付能力內(nèi)的住所。政府在城中村拆遷、大量租客被迫搬遷的情況下沒有法定義務(wù)通過新建、改變用途等方式補足相應(yīng)房源，一旦城中村大舉拆遷，相應(yīng)房源補充不力，大量進城務(wù)工人員的居住將會成為難題。城中村在我國城市化進程中形成了對政府職能履行的補足，從城中村現(xiàn)有租客數(shù)量不減反增的情況來看，城中村退出“歷史舞臺”的時機遠未到來。早期城中村租客以進城務(wù)工農(nóng)民工為主，如今租客社會身份更趨多元化，畢業(yè)一至三年的大學生在城中村租客中占比不斷提高?？梢哉f，在嚴峻的就業(yè)形勢下租金相對便宜的城中村為青年一代應(yīng)對生存壓力提供了一定的緩沖效應(yīng)。綜上分析，城中村的存在依然有著突出的現(xiàn)實必要性。

二、不能正確認知城中村產(chǎn)生的社會經(jīng)濟背景及制度誘因

我國城中村問題的凸顯有多方面原因，其中部分致因與國外城市貧民窟問題有一定相似性：人口基數(shù)大、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導致大量人口從農(nóng)村流向城市；城市化進度快于工業(yè)化進程，部分知識、技能欠缺人員在城市中成為貧困人群，低收入令其無力支付條件良好的住所，只能轉(zhuǎn)而選擇環(huán)境差的廉價住房。由此可見，城中村產(chǎn)生于特定的社會經(jīng)濟背景——城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡導致人口大規(guī)模流動，過多的人口流入超出城市發(fā)展需求，流動人口知識、技能與用工需求間的匹配度不足導致人力資源“被剩下”。大規(guī)模拆遷不能解決城鄉(xiāng)失衡及人力供給與需求間的不匹配問題，不能從根本上杜絕城中村再次 出現(xiàn)。

與國外城市貧民窟不同，我國城中村產(chǎn)生有其特殊制度誘因。在城市快速擴張的過程中，二元土地所有制下國有土地相對于集體土地，在取得成本、取得難度等方面有明顯的優(yōu)越性，地方城府出于政績沖動在城市開發(fā)建設(shè)早中期往往選擇繞開集體所有土地，征用開發(fā)國有土地，久而久之就形成了眾多被城市開發(fā)區(qū)所包圍的農(nóng)村區(qū)域，即城中村。城中村的產(chǎn)生與官員政績沖動密不可分，也凸顯了我國城市化進程中城市發(fā)展規(guī)劃的短期性以及經(jīng)濟發(fā)展方式的粗放性。當然，由于存在所有制差異城中村確實是開發(fā)中難啃的“硬骨頭”，但城中村特別是處于城市發(fā)展核心區(qū)的城中村也有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢及巨大開發(fā)價值，是高風險、高投入、高產(chǎn)出地塊，對于這些城中村的改造，舊式大規(guī)模粗放型的方式顯然已不合時宜，因地制宜、精耕細作的改造開發(fā)思路應(yīng)是當今地方政府的選擇。

三、缺乏對改造目標的系統(tǒng)認知與綜合權(quán)衡，單一目標

凸顯理論主張者的盲目性

綜觀已有文獻，主張城中村改造的原因可主要歸納為：城中村環(huán)境臟亂差，嚴重影響城市景觀與形象；以流動人口居多的城中村管理難度大，是滋生違法犯罪行為的“溫床”；城中村是城市“毒瘤”，祛除毒瘤的方式就是拆遷改造。持上述主張，一是對當前城中村面貌了解甚少，二是持狹隘“城市景觀論”，缺乏人文關(guān)懷與人文精神，三是對社會管理問題解決方法缺乏正確認識。

當前城中村面貌已大有改觀：建筑以4--6層磚石混凝土結(jié)構(gòu)為主，“三通”問題普遍解決，環(huán)衛(wèi)工作多由專人負責，臟亂差情況基本改善。城中村目前所存主要問題是建筑密度過大導致部分樓房通風、采光較差，影響居住舒適性，但在流動人口支付能力低且保障房供應(yīng)嚴重不足的情況下，城中村畢竟給大量流動人口提供了住所。流動人口支付的租金也成為了原村民較為穩(wěn)定的收入來源，這部分收入對于被工業(yè)化發(fā)展所“淘汰”的部分受教育程度低、謀生技能不足的原村民而言無疑是非常重要的。不可否認，城中村在一定程度上影響了城市景觀，但在城市景觀與民生民利之間，任何具有政治智慧與人文關(guān)懷的人都會支持優(yōu)先維護民生利益。對于部分具有鮮明文化特色的城中村，如能加以適度引導與局部改造，或許能成為在城市區(qū)域內(nèi)承載中國鄉(xiāng)土文化延續(xù)任務(wù)的載體，成為城市景觀多元化的來源 之一。

城中村租客主要由流動人口構(gòu)成，相關(guān)實證研究表明流動人口是刑事案件高發(fā)群體之一，部分西方學者認為該現(xiàn)象致因在于脫離“熟人社會”而導致的社會外在約束力的急劇下降。要抑制城中村違法犯罪行為，加強與改善社會治安管理才是正確選擇，如可通過增設(shè)警務(wù)室、增派巡邏警察、發(fā)動村民組成義務(wù)巡邏隊等強化村中治安力量，簡單粗暴的大規(guī)模拆遷改造不能解決流動人口違法犯罪高發(fā)問題。

四、缺乏對城中村改造中政府職能邊界的理性認知

市場經(jīng)濟條件下的政府應(yīng)當是有限政府，主要履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會服務(wù)、公共管理職能?，F(xiàn)有部分研究成果對政府履職提出了非常寬泛的要求，體現(xiàn)“全能政府”的不當價值訴求。

城中村改造目的可集中歸納為兩種：一是通過有償征收方式將集體所有土地征收為國有，進行地塊功能重新規(guī)劃，實現(xiàn)地塊與周邊區(qū)域最佳配置，在這一情況下對改造中搬遷村民一般采取異地安置措施。由于該種改造與城市發(fā)展規(guī)劃密切相關(guān)，會帶來土地所有權(quán)形式變更，地價飆升使得土地征收對利益相關(guān)者而言意味著巨額財富流動，因此，拆遷改造難度不可謂不大，相應(yīng)的政府介入力度也較大；二是為改善城市形象，改善城中村居住環(huán)境而進行的改造，此類改造中對搬遷村民一般進行原址回遷安置。由于該類改造主要使小范圍人群集中受益，公共性相對較弱，因此政府介入程度也相對較淺。但無論在哪一目的下，政府應(yīng)履行的職責主要為：改造前系統(tǒng)調(diào)研及地塊開發(fā)規(guī)劃制定、整體改造方案制定并引導監(jiān)督改造、改造后相應(yīng)公共管理機構(gòu)及人員的落實。超出政府職能范圍內(nèi)的訴求都是不盡合理的，會進一步加劇公共資源分配不均衡問題。

參考文獻：

[1]閆小培，魏立華，周銳波.《快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)研究—以廣州市“城中村”改造為例》.《城市規(guī)劃》，2004年3月.