李龍

摘要：習(xí)近平同志在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了法治在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大作用，明確要求在法治軌道上深化改革，這里的法治軌道就是法治體系。本文通過闡述“治理”一詞，描繪出國家治理體系的應(yīng)有之義，進(jìn)而得出國家治理體系的基礎(chǔ)與保障系統(tǒng)是中國特色社會(huì)主義法治體系這一科學(xué)結(jié)論，并以此為契機(jī)，提出法治體系的基本框架。

關(guān)鍵詞：治理；治理體系；法治體系

中圖分類號(hào)：DF03文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969

一、“治理”一詞的由來、演進(jìn)和科學(xué)內(nèi)涵黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善與發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是中國人民的偉大創(chuàng)舉，也是民族復(fù)興的光輝壯舉，它直接關(guān)系到國家的興衰存亡。為此，我們必須從理論與實(shí)踐上、從歷史與發(fā)展上，對(duì)“治理”一詞深入理解。建構(gòu)中國法治體系，將有效地推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（一） “治理”一詞在西方國家的發(fā)展沿革

早在1844年，恩格斯在《家建·私有制和國家的起源》一書中，就提到易洛魁人內(nèi)部類似“治理”的若干問題。中國幾千年的歷史印證了恩格斯的論斷?！妒酚洝罚ň硪唬┨岬剑骸把员楦嫣熳又卫碇砸?。”[1]春秋戰(zhàn)國時(shí)期，已正式使用“治理”一詞，《荀子》記載：“然后明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理?！盵2]在西方，“治理”一詞，源于古希臘語中的“掌舵”，含有引導(dǎo)、控制之意。而正式使用“治理”，則始于19世紀(jì)的歐洲。從歷史唯物主義的高度來看，“治理”一詞的使用并不是任何個(gè)人的創(chuàng)造，而是19世紀(jì)歐洲歷史發(fā)展的必然要求，是文明演進(jìn)的結(jié)果。1815年滑鐵盧聯(lián)軍大敗拿破侖之后，整個(gè)歐洲局勢(shì)發(fā)生了根本變化，隨著拿破侖帝國的滅亡，歐洲出現(xiàn)了百年的和平局面，而這一局面是由維也納體系創(chuàng)造與維持的。盡管這個(gè)體系涉及不少國家，有小國，也有大國，但主要是英、德、俄、意、奧等幾個(gè)大國所控制，其權(quán)力合法性建立在反法聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，各大國力量處于均勢(shì)，不存在單一的霸權(quán)，人們習(xí)慣性地把19世紀(jì)歐洲這種力量的均勢(shì)而非單一霸主地位的政治體系稱之為“治理體系”，先由學(xué)者提出，后發(fā)展成為歷史共識(shí)。

如果說19世紀(jì)歐洲出現(xiàn)的“治理體系”是客觀形成的（甚至在維也納聯(lián)盟的正式文件都未明確出現(xiàn)“治理體系”一詞），是人們根據(jù)實(shí)際情況所得出的結(jié)論；那么，在20世紀(jì)的美國，“治理”則是社會(huì)學(xué)及有關(guān)學(xué)科正式使用的名稱，其中以“社會(huì)中心主義”論者最為明顯，他們強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，提出所謂“多主體”、“多中心”治理的主張，提倡社會(huì)自我治理以及社會(huì)組織與政府“共治”；并把這種理論建立在“公民社會(huì)”的基礎(chǔ)上，對(duì)政黨特別是執(zhí)政黨持對(duì)立態(tài)度，甚至提出把“執(zhí)政黨”踢出去的荒謬主張。就是說，“社會(huì)中心說”的觀點(diǎn)大都不符合中國國情，絕不能照搬；但其中某些觀點(diǎn)，如注重公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)等等則有借鑒價(jià)值。

（二）“治理”一詞在中國的特殊含義

隨著1949年新中國的成立，治理國家的歷史任務(wù)就擺在作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的面前。幾代中國共產(chǎn)黨人經(jīng)過反復(fù)探索，歷經(jīng)曲折，不斷總結(jié)，終于在實(shí)踐中取得了豐碩成果，為振興中華奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向和社會(huì)矛盾呈現(xiàn)著復(fù)雜性和多樣性，國家遇到了各種挑戰(zhàn)。為了調(diào)控社會(huì)，堅(jiān)持以人為本，新世紀(jì)初召開的黨的十六大，就明確地提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”的新理念，并在十七大報(bào)告中發(fā)展為“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。緊接著，又改中央綜合管理委員會(huì)為中央綜合治理委員會(huì)，使“治理”理念由國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)域深入社會(huì)領(lǐng)域，為建構(gòu)國家治理體系奠定了思想基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會(huì)將國家治理體制與治理能力建設(shè)提到嶄新的高度，明確提出：完善與發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體制與治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。對(duì)黨中央這一英明創(chuàng)舉，我們作如下解讀：

首先，中國共產(chǎn)黨人對(duì)“治理”理念的運(yùn)用是從中國實(shí)際出發(fā)的，具有很強(qiáng)的原則性。換句話說，中國式的“治理”，是以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一為總原則。這種“治理”必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)即總攬全局，協(xié)調(diào)各方作為前提，也是正確實(shí)施治理的根本保證。而人民當(dāng)家作主則是治理的本質(zhì)要求，依法治國則是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施治理的基本方式。

其次，中國式的治理，在本質(zhì)上既不同于中國歷代統(tǒng)治者的“治國理政”，而是把“管理”與“治理”先區(qū)別開來，又聯(lián)系起來，建立在“以人為本”的基礎(chǔ)上；更不同于西方國家把“治理”以“公民社會(huì)”為基點(diǎn)，而是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、法治保障的新格局。

最后，我們講的“治理”，是在堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系既定方向上運(yùn)行，是在中國特色社會(huì)主義理論體系話語語境中展開，具有鮮明的中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派！

國家治理體系是一個(gè)極為廣泛的概念，涉及方方面面，涉及各個(gè)部門，包含著很多重要因素，如體制與機(jī)制等等，但所有這些都必須有一個(gè)基礎(chǔ)和保障系統(tǒng)。這就是早已呼之欲出的重大理論，即中國特色社會(huì)主義法治體系。限于篇幅，本文僅就這個(gè)問題談些看法，供國家有關(guān)部門參考。

二、國家治理現(xiàn)代化必須以法治體系為基礎(chǔ)工程推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要全黨和全國人民的艱苦努力，需要在深化體制、機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，通過政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的齊心協(xié)力。其中，構(gòu)造中國特色社會(huì)主義法治體系則是它的基礎(chǔ)與保障，這是由這個(gè)體系的性質(zhì)、構(gòu)成和特殊功能決定的，從宏觀上看，主要是因?yàn)椋?/p>

（一）法治體系是治國之道

古往今來，治國的方式，大致可以概括為如下幾種：一是“禮治”，這是中國古代貴族、士大夫的道德規(guī)范，所謂“刑不上大夫，禮不下庶人”。它是約束機(jī)制，是一種行為準(zhǔn)則。二是“德治”，強(qiáng)調(diào)圣君賢人，道德教化。三是“無為而治”，強(qiáng)調(diào)國家不干預(yù)百姓生活，有利于人民休養(yǎng)生息，但它否定政府的積極作用，忽視人的主觀能動(dòng)性，主張：“道法自然”。四是“哲學(xué)家之治”，這是古希臘柏拉圖的主張，認(rèn)為哲學(xué)家有智慧，站得高，看得遠(yuǎn)，有利國家的發(fā)展。前幾種治國方式均因不合時(shí)宜或缺陷太多，大都以失敗而告終，可以統(tǒng)稱“人治”，盡管有的統(tǒng)治幾千年，但最終還是被人們棄之不用，而掃進(jìn)歷史的垃圾堆。唯獨(dú)第五種“法治”，長期保留下來。盡管由于時(shí)代的局限特別是實(shí)施法治的秦國強(qiáng)調(diào)嚴(yán)刑峻法，最后還是以失敗告終，然而它作為文化遺產(chǎn)保留了下來，經(jīng)過改造與揚(yáng)棄，作為治國之道，被當(dāng)今多數(shù)國家所適用。但因階級(jí)本質(zhì)、價(jià)值取向和根本目的的不同，當(dāng)今世界實(shí)際存在兩種法治，即中國特色社會(huì)主義法治和西方國家資本主義法治。本文講的法治是前者。

之所以說法治體系是治國之道，第一，法治體系研究和踐行的是治國之“理”、“力”和“術(shù)”。孫國華教授曾提出法是“理”與“力”的結(jié)合，我借鑒我國古代法家之言，增加一個(gè)“術(shù)”。 “理”，是指治國的理念，法治是人民之治，是規(guī)則之治，是公正之治、良法之治；而人治是“一言堂”、“家長之治”。因此，法治有理，以理服眾，具體講是指：1.治國的理念與體制；2.治國的范疇與方式；3.治國的政體，即是實(shí)行共和制，還是帝制；4.治國的價(jià)值取向，是維護(hù)公平正義，尊重與保障人權(quán)；還是維護(hù)專制獨(dú)裁，殘害人民。中國特色社會(huì)主義法治體系公開表明：“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”；人民當(dāng)家作主是它的本質(zhì)要求。

第二，法治作為治國之道，關(guān)鍵在于“治吏”，對(duì)公共權(quán)力實(shí)行有效的管控，既要保證它有效依法行使，還要防止其亂用權(quán)力，更要制裁其濫用權(quán)力，而將公共權(quán)力有效地關(guān)進(jìn)制度的籠子里，嚴(yán)守“法無授權(quán)即禁止”原則，有效防止公共權(quán)力的越位、錯(cuò)位和缺位。就是說法治體系運(yùn)用國家的強(qiáng)制力、特別是教育來引導(dǎo)、促進(jìn)和保障公共權(quán)力為人民服務(wù)。同時(shí)，也要運(yùn)用這種強(qiáng)制力，有效地維護(hù)社會(huì)秩序，制裁各種違法犯罪活動(dòng)，及時(shí)嚴(yán)懲各種形式的恐怖分子。從而使法治體系中的“力”起到打擊犯罪，保障人民的作用，正如毛澤東同志早在青年時(shí)代就明確指出的那樣：“法懲奸宄，以保障人民之權(quán)利。”[3]

第三，任何國家都有一定的國家結(jié)構(gòu)形式，即是采用單一制還是聯(lián)邦制，在聯(lián)合國五個(gè)常任理事國中，中國與法國是單一制；美、英、俄是聯(lián)邦制。單一制只有一個(gè)中央政府、一部憲法，所有國土都是不可分割的一部分。而聯(lián)邦制則由獨(dú)立的共和國、州或邦所組成，一般講，它們既可以共同組成聯(lián)邦，使中央政府統(tǒng)一外交與軍事，也可以自由分離。根據(jù)中華人民共和國的歷史與現(xiàn)狀，我國采用單一制，是統(tǒng)一的多民族國家。在少數(shù)民族地區(qū)，實(shí)行區(qū)域自治，在香港與澳門實(shí)行“一國兩制、高度自治”。國家結(jié)構(gòu)形式涉及很多法律問題，需要國家法律體系來保障，就是說，它離不開法治體系的引導(dǎo)與保障。綜上所述，國家治理體系的構(gòu)建與治理能力的提升，都離不開法治體系的特殊作用。

（二）法治體系是強(qiáng)國之路

改革，史稱“變法”。這一科學(xué)稱謂既表明法治與改革的內(nèi)在聯(lián)系，也表明了法治體系在改革開放中的特殊功能。改革開放30多年來所取得的奇跡，如GDP已居世界第二，貨物貿(mào)易總量已居世界第一，這當(dāng)然是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民依法治國的結(jié)果，生動(dòng)彰顯法治體系的引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)和保障作用，具體反映在如下幾個(gè)方面：

第一，法治體系調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系，解放了生產(chǎn)力，大大提高了經(jīng)濟(jì)效益。鄧小平同志指出：“改革是發(fā)展生產(chǎn)力的必由之路”參見：鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：136.，而改革的過程，就是法治體系中的“立、改、廢”的過程，法治通過對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用，具體表現(xiàn)為在宏觀上的引導(dǎo)與促進(jìn)，在中觀上的規(guī)范與促進(jìn)，在微觀的管控與保障。這將大大提高生產(chǎn)效益，增加社會(huì)財(cái)富，為振興中華奠定扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善。堅(jiān)持公有制為主體，發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障人民安居樂業(yè)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)創(chuàng)新等等，所有這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，都離不開法治體系的引導(dǎo)與保障，“物權(quán)法”就是權(quán)利的保障法，憲法更是治國安邦的總章程。就是說，由于中國特色社會(huì)主義法治體系的存在，使我國由以往“官”本位，正在過渡到“民”本位。

第三，法治體系維護(hù)社會(huì)秩序，確保社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國家長治久安。鄧小平同志指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！盵4]法治體系就是維護(hù)社會(huì)秩序，確保社會(huì)穩(wěn)定的法寶。在立法環(huán)節(jié)中，明文規(guī)定哪些行為可以做、哪些行為禁止做、哪些行為必須做，從而為人們提供行為標(biāo)準(zhǔn)，確定了三種行為模式，使人們能夠有一個(gè)明確的預(yù)測(cè)，使社會(huì)秩序有章可循。如果某些人違反了甚至破壞了法律規(guī)則，就要受到必要的制裁。當(dāng)然，如果遵守法律規(guī)則，并取得成效，法律就給以獎(jiǎng)勵(lì)，如發(fā)明創(chuàng)造、見義勇為等等均可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，法治體系對(duì)市場經(jīng)濟(jì)有管控作用。市場經(jīng)濟(jì)，即使是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，也有兩重性。一方面，通過競爭機(jī)制，可以大大提高生產(chǎn)效益，增加社會(huì)財(cái)富，使人們富起來。另一方面有盲目性、自發(fā)性等無序化傾向和拜金主義，對(duì)社會(huì)有一定負(fù)面影響。法治體系通過競爭法、反壟斷法、市場管理法、公平交易法等法律和嚴(yán)格執(zhí)法，可以防止這些問題的發(fā)生，促進(jìn)它走向法治的軌道。

第五，法治體系可以及時(shí)制止各種違法行為，運(yùn)用法治思維與法治方式發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)和處理各種矛盾，緩和沖突，使社會(huì)平穩(wěn)、平衡、有效地協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系。正如一個(gè)美國法學(xué)家所說：“法律的真正益處在于它確保有序的平衡，而這種平衡能成功地預(yù)防糾紛?！盵5]

（三）法治體系是民生之本

民生是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志，也是社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。民生是一個(gè)極為廣泛的概念，傳統(tǒng)上一般包括衣、食、住、行，現(xiàn)在民生的范圍更大，目前中國民生的迫切問題，主要涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等問題，其中尤以空氣污染問題等環(huán)境問題最為突出。在今年召開的兩會(huì)上，治理霾更為代表與委員們所普遍關(guān)注，它不僅直接影響身體健康，而且有害于“美麗中國”的建設(shè)，是關(guān)系子孫萬代的大事。

在黨的十八大報(bào)告中，專題談到了民生問題；在今年兩會(huì)的有關(guān)決議中，更將民生作為問題來對(duì)待，李克強(qiáng)在報(bào)告中公開號(hào)召全國人民“向污染宣戰(zhàn)”。事實(shí)上，十八大報(bào)告明確提到：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心直接的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展。努力要讓人民過上更好的生活。”參見：中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)的報(bào)告匯編[M].北京：人民出版社，2012.應(yīng)該說，隨著社會(huì)進(jìn)步和物質(zhì)財(cái)富的增加，國家用于民生的支出將不斷增加，這是由中國特色社會(huì)主義法治體系的本質(zhì)決定的。

事實(shí)上，國家已通過法定程序，在2014年內(nèi)解決1500萬人的就業(yè)問題，新建廉租房450萬套，增加農(nóng)村高中生進(jìn)重點(diǎn)大學(xué)的比例10%；同時(shí)，在縣一級(jí)進(jìn)行公立醫(yī)院的改革，大大降低住房貴、上學(xué)難、看病難的程度。只要把民生正式納入法治的軌道，肯定一年比一年更好，將讓更多的改革“紅利”惠及全體人民。

（四）法治體系是社會(huì)公平正義之基

早在古羅馬時(shí)期，五大法學(xué)家之一烏爾比安說過：“法學(xué)是正義之學(xué)”。中國特色社會(huì)主義法治體系更是正義的基石。徐顯明教授說得好：“法治的根本目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平正義和增進(jìn)人民福祉。立法是設(shè)計(jì)正義，執(zhí)法是落實(shí)正義，守法是維護(hù)正義，司法是矯正和救濟(jì)正義。”

以往，各學(xué)科是將公平與正義分開闡述，現(xiàn)在從實(shí)際情況出發(fā)，把公平與正義合并為“社會(huì)公平正義”一個(gè)詞組。其樸素含義，包括懲惡揚(yáng)善、是非分明、處事公道、利益平衡。借用經(jīng)濟(jì)學(xué)一句語言，就是“各得其份”?，F(xiàn)在，社會(huì)公平正義已成為中國特色社會(huì)主義法治體系的價(jià)值追求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為，社會(huì)公平正義應(yīng)涵蓋如下方面：

1.合理合法

任何法律、法規(guī)，從制定到實(shí)施，都必須合理合法。法治是維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線，立法者在立法上要明確權(quán)利保護(hù)的上限與下限，使個(gè)人權(quán)利不受侵犯與干擾。執(zhí)法者在法定范圍內(nèi)正確使用自由裁量權(quán)，以保障合法權(quán)利為指向。法官只有依照法律，所謂“能動(dòng)司法”只能在法律規(guī)定的幅度內(nèi)進(jìn)行。

2.程序正義

這是法治思維與法治方式很重要的一條原則，程序固然要為實(shí)體服務(wù)，但程序本身必須是公正的，一切不合法的證據(jù)必須排除；過去出現(xiàn)一些冤、假、錯(cuò)案，絕大多數(shù)是因程序不公引起的，這個(gè)嚴(yán)重教訓(xùn)必須吸取。按法治原則，逼、供、信不僅是反人道，侵犯人權(quán)，而且往往使重要證據(jù)失實(shí)，鑄成冤、假、錯(cuò)案。當(dāng)然，要堅(jiān)持程序公正，更要堅(jiān)持實(shí)體公正，兩個(gè)公正，這就是法治的靈魂，人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)。

3.平等對(duì)待

在社會(huì)主義中國，法律面前人人平等，不僅法律地位，而且權(quán)利義務(wù)平等。同時(shí)，平等地適用法律，任何人沒有超越法律的特權(quán)。還有，就是機(jī)會(huì)平等，人人都有出彩的機(jī)會(huì)，都有就業(yè)與為國做貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì)。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、結(jié)果平等。

4.禁止歧視

禁止種族、民族歧視，這早已成為人們的共識(shí)。就當(dāng)前情況來看，尤其需要提出的，是禁止在招聘人員上的性別歧視和學(xué)校歧視（即對(duì)非985、211學(xué)校的畢業(yè)生有歧視心理）以及對(duì)殘疾人的歧視等等。

法治體系必須伸張公平正義，以人為本，維護(hù)人的尊嚴(yán)。

（五）法治體系是弘揚(yáng)民主之魂

“民主”一詞，中國自古有之，所謂“天惟時(shí)求民主”便是?！懊裰鳌?，乃民之主也，與現(xiàn)代所謂的民主完全背道而馳。自近代學(xué)者在留學(xué)期間，如王韜等人向李鴻章上書提出“民主”以來，人們對(duì)“民主”，從不同學(xué)科進(jìn)行翻譯，哲學(xué)譯為“人民主權(quán)”；法學(xué)家稱之為“多數(shù)人的統(tǒng)治”；歷史學(xué)家如實(shí)譯為“平民政府”即古希臘著名改革家梭倫倡導(dǎo)民主，其政府稱為“平民政府”。，現(xiàn)在，大家達(dá)成了共識(shí)，民主即人民當(dāng)家作主之謂也。

自西方資產(chǎn)階級(jí)革命以來，民主與法治便聯(lián)系在一起，幾乎不可分割。人們常說：民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障。其實(shí)，兩者是相互依存的，其基礎(chǔ)與保障也是相互的，但就其實(shí)質(zhì)而言，“民主”是“源”，“法治”是“流”；沒有民主的存在，便不可能有法治的出現(xiàn)；同樣，沒有法治的保障，民主將付之東流。

本文的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)法治對(duì)民主的作用，這表現(xiàn)在：（1）法治確認(rèn)民主存在的事實(shí)，用憲法把它固定下來；（2）法治規(guī)定民主的范圍。因?yàn)槿魏蚊裰鞫疾皇菬o限的，而只能在法律范圍內(nèi)進(jìn)行；（3）法治規(guī)定民主實(shí)行的原則，如不能侵犯他人與集體、國家的權(quán)利，又如民主必須在一定秩序內(nèi)進(jìn)行；（4）對(duì)破壞民主行為進(jìn)行必要的制裁，排除對(duì)民主的種種侵害等等。

在我國，在民主與法治的道路有成就，也有曲折；有經(jīng)驗(yàn)、也有教訓(xùn)。因此，法治體系必須保障民主三原則，即多數(shù)決策、程序正義、保護(hù)少數(shù)?，F(xiàn)階段我們實(shí)行的民主有四種形式：

1.選舉民主

這是多數(shù)國家采取的民主形式。它有優(yōu)點(diǎn)，也有不足。優(yōu)點(diǎn)是能在一定條件下尊重民意，維護(hù)穩(wěn)定。但選舉民主最大的不足，是容易被少數(shù)人操縱，尤其是在不發(fā)達(dá)國家或民主氛圍不強(qiáng)的國家，往往因所謂民主問題引起動(dòng)亂，如目前的烏克蘭、埃及等國。在我國，選舉民主實(shí)行多年，有好處、有進(jìn)步；但也有不足和毛病，如等額選舉問題，候選人提名問題，個(gè)別人大代表幾十年不換等等。

2.協(xié)商民主

這是中國社會(huì)主義民主的重要特色。它發(fā)源于“重慶談判”，正式使用于1949年，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》曾起過臨時(shí)憲法作用。作為我國協(xié)商民主的重要組織形式——人民政協(xié)，過去、現(xiàn)在和將來，都對(duì)或?qū)?duì)社會(huì)主義民主產(chǎn)生重要作用，它高舉國主義和社會(huì)主義兩面旗幟，在組織、團(tuán)結(jié)全體社會(huì)主義勞動(dòng)者，社會(huì)主義建設(shè)者，擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者在參政、議政、兼政方面，發(fā)揮了不可替代的作用。但存在不足：一是沒有規(guī)范化、法律化，其法律地位不明確，應(yīng)制定《人民政協(xié)法》。二是形式應(yīng)該多樣化，有政治協(xié)商，也要有經(jīng)濟(jì)協(xié)商、文化協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，使協(xié)商民主切實(shí)常規(guī)化，成為我國民主不可或缺的一部分。在完善中，可以合理借鑒哈貝馬斯的“商談”論，豐富民主形式。

3.自治民主

我國現(xiàn)有基層的群眾自治組織，如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，業(yè)已發(fā)揮了重要作用，但要進(jìn)一步提高自治民主的層次與水平，切實(shí)做到自我管理、自我教育、自我監(jiān)督。與此同時(shí)，在推進(jìn)國家治理體制與治理能力的進(jìn)程中，要逐步實(shí)行社會(huì)自治，發(fā)揮社會(huì)組織、中介組織、非營利經(jīng)濟(jì)組織和各人民團(tuán)體、事業(yè)單位的作用，切實(shí)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理的新格局。

4.談判民主

這本是古老的民主形式，并歷經(jīng)了由國內(nèi)轉(zhuǎn)到國際，又由國際發(fā)展到國內(nèi)的發(fā)展過程，它對(duì)于解決沖突、協(xié)調(diào)利益、維護(hù)穩(wěn)定都有重大作用。如我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)以及司機(jī)關(guān)主持的調(diào)解、和解，都是談判民主的好形式，在調(diào)解矛盾、促進(jìn)和諧等方面收到良好效果?，F(xiàn)在要進(jìn)一步加強(qiáng)，要形式多樣，涉及領(lǐng)域應(yīng)超出解決糾紛的范圍，使它成為共商社會(huì)事務(wù)乃至國家事務(wù)的組織方式。

三、法治體系的基本框架

早在三年以前，我曾發(fā)文提出和初步論證過中國特色社會(huì)主義法治體系的大綱，2012年我又出版了《中國特色社會(huì)主義法治理論體系綱要》一書，再次探討了法治體系的基本框架。與此同時(shí)，法學(xué)界一些學(xué)者也提到過但尚未具體論證過當(dāng)代中國法治體系。黨的十八屆三中全會(huì)，特別是習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議的講話中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了法治對(duì)推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的引導(dǎo)與推動(dòng)作用，要求在法治軌道上深化改革。這里講的“法治軌道”，實(shí)際上是指法治體系。我認(rèn)為，中國特色社會(huì)主義法治體系的基本框架大致如下：

（一）依法執(zhí)政是法治體系的核心與靈魂

“執(zhí)政”一詞，源遠(yuǎn)流長，古羅馬的西塞羅開創(chuàng)了“執(zhí)政官”的先河，曾歷任兩屆；1799年，顯赫一時(shí)的拿破侖也自命為“第一執(zhí)政”。但作為執(zhí)政黨執(zhí)政，則始于英國資產(chǎn)階級(jí)革命。這本來是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志之一，然而，由于資產(chǎn)階級(jí)政黨制度在所謂“輪流執(zhí)政”、“兩黨或多黨制度”下，爾虞我詐、勾心斗角，因而呈現(xiàn)出丑態(tài)百出的衰敗局面。

中華人民共和國的成立，不僅標(biāo)志著我國歷史發(fā)展進(jìn)入了新紀(jì)元，同時(shí)也意味著中國共產(chǎn)黨由領(lǐng)導(dǎo)全國人民翻身得解放的革命黨，一躍成為領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的執(zhí)政黨，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的艱苦奮斗，取得了舉世矚目的成就。1978年底，中國共產(chǎn)黨召開了十一屆三中全會(huì)，這是中國歷史的偉大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，不僅使國家的工作重點(diǎn)由以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以生產(chǎn)建設(shè)為中心上來，而且使黨的執(zhí)政方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，為依法執(zhí)政奠定了基礎(chǔ)，1997年黨的十五大正式確立了“依法治國”的基本方略，1999年又將這治國方略寫進(jìn)了憲法；2002年黨的十六大提出了“依法執(zhí)政”的根本方針，十六屆四中全會(huì)又確立了提高執(zhí)政能力建設(shè)這一重要戰(zhàn)略。2012年，中國特色社會(huì)主義法律體系建成。2013年，習(xí)近平同志又反復(fù)強(qiáng)調(diào)：依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。于是形成了法治體系的基本框架。

之所以說依法執(zhí)政是法治體系的核心與靈魂，是因?yàn)椤耙婪▓?zhí)政”是中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)，正如十六屆四中全會(huì)所概括那樣：中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)四方、領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法。在十余年的實(shí)踐中，又進(jìn)一步豐富了它的內(nèi)容與方式。

1.領(lǐng)導(dǎo)立法

這方面的成就是巨大的：（1）根據(jù)時(shí)代需要和時(shí)代要求，黨中央在新時(shí)期共提出四次憲法修正案草案，并向全國人大常委建議提請(qǐng)全國人大及時(shí)通過，確立了依法治國方略，建立了社會(huì)主義市場體制，確認(rèn)尊重與保障人權(quán)原則。（2）構(gòu)建了中國特色社會(huì)主義法律體系，并由七大法律部門組成，即憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。（3）不斷修改與完善各法律部門。（4）及時(shí)制定必要的法律條例等等。

2.帶頭守法

執(zhí)政黨不僅依法執(zhí)政，在執(zhí)政中嚴(yán)格遵守法律，而且在其他活動(dòng)中也帶頭遵守法律，堅(jiān)持把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不越位、不錯(cuò)位、不缺位，保障公權(quán)力的正確行使，及時(shí)制止和反對(duì)地方黨委、黨組出臺(tái)“土政策”、“土法律”，并引導(dǎo)與保障：（1）行政理念的轉(zhuǎn)變。建設(shè)“法治政府”，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；由“管制型政府”向“服務(wù)性政府”轉(zhuǎn)變，由“權(quán)力型政府”向“責(zé)任型政府”轉(zhuǎn)變。（2）政府職能的轉(zhuǎn)變。政府要以人為本、民生為本，政府職能由“越位”、“錯(cuò)位”向“歸位”轉(zhuǎn)變，減少行政審批，實(shí)行電子政務(wù)、集體辦公。（3）行政決策轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持行政公開、信息公開、公眾參與等原則，堅(jiān)持行政聽政、電子問政制度，使決策民主化、科學(xué)化。（4）加強(qiáng)行政監(jiān)督。建設(shè)“陽光政府”、“廉潔政府”。

3.保證執(zhí)法

這里講的執(zhí)法，既包含行政執(zhí)法，也包括司法，即法理上講的法的適用。近幾年來，我國執(zhí)法機(jī)關(guān)反復(fù)強(qiáng)調(diào)具體通過文明執(zhí)法、人性化、理性執(zhí)法，嚴(yán)禁逼供信，并要求具體做到：（1）司法監(jiān)督走向全方位。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出一系列改革措施，要求內(nèi)部與外部都要保障審判權(quán)、檢察權(quán)的獨(dú)立行使，為了排除地方干擾，規(guī)定司法機(jī)關(guān)今后在人、財(cái)、物上統(tǒng)一由省級(jí)管理。在監(jiān)督節(jié)點(diǎn)上既有事前監(jiān)督，也有事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)誰審理誰裁判；庭長、院長不審批案件，而直接參與案件的審理；對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作人員要分類管理，理順各類人員的關(guān)系。（2）執(zhí)法活動(dòng)更加規(guī)范化。在訴訟過程中，要公正對(duì)待當(dāng)事人，保證他們有足夠和充分表達(dá)訴訟愿望、主張的手段與空間，更加注重對(duì)當(dāng)事人人權(quán)的保護(hù)，有效地防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。（3）強(qiáng)化權(quán)力制約。對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里更為重要，除權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾依法監(jiān)督外，還要發(fā)揮公、檢、法相互監(jiān)督與配合作用，更要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督作用，要切實(shí)按訴訟程序與要求辦案，落實(shí)錯(cuò)案追究制度。（4）司法人員的廉潔自律，嚴(yán)守職業(yè)道德。作為法官、檢察官和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員，要嚴(yán)守職業(yè)道德，不僅要廉潔自律，而且在倫理上有更高的要求，要使法官、檢察官、執(zhí)法人員從事的工作成為人們信賴和崇敬的職業(yè)。保證執(zhí)法是依法執(zhí)政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是執(zhí)政黨必須做好的工作。在這一點(diǎn)上，中共依法執(zhí)政與西方國家政黨輪流執(zhí)政有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)槲鞣降摹叭龣?quán)分立”使執(zhí)政黨在司法領(lǐng)域無所作為或者說作用極少，甚至起反作用。

總之，依法執(zhí)政是法治體系的核心與靈魂，這是中國特色社會(huì)主義法治體系的最大優(yōu)點(diǎn)，也是最大的特點(diǎn)，是任何資產(chǎn)階級(jí)國家執(zhí)政黨無法比擬的。

（二）法律體系是法治體系的前提和基礎(chǔ)

1.法律體系的歷史演進(jìn)

在人類文明史中，法治文明始終是其重要組成部分，甚至有時(shí)成為其重要標(biāo)志。作為西方文明的重要標(biāo)志之一的古羅馬法，曾因其一度輝煌而載入史冊(cè)?！霸诂F(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅是它的表現(xiàn)，而且還必須適應(yīng)其內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。”參見：中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集[M].北京：人民出版社，1972：483.這是恩格斯早在一個(gè)多世紀(jì)前就強(qiáng)調(diào)的法律體系對(duì)現(xiàn)代文明的重要性。

古羅馬五大法家之一蓋尤斯對(duì)法律體系作過說明，另一位法學(xué)家在烏爾比安的《法學(xué)階梯》的基礎(chǔ)上，對(duì)羅馬法的法律體系作了認(rèn)證，在作為《查士丁尼國法大全》組成部分的《法學(xué)總論》中，把法分為公法與私法兩部分，并指出：“公法涉及羅馬帝國的政體，私法涉及個(gè)人利益。”[6]

如果說羅馬法把法分公法和私法，其目的在于集中力量更好地研究私法，那么從中世紀(jì)開始，這一觀點(diǎn)則長期被人誤傳，甚至被神學(xué)家們所利用，把法學(xué)研究的重點(diǎn)由私法轉(zhuǎn)為公法。新興的資產(chǎn)階級(jí)則繼承了這種訛傳，把法律體系劃分公法與私法兩部分。首先，重點(diǎn)研究公法，如不丹的《國家論六卷》，強(qiáng)調(diào)君主主權(quán)；后來隨著新大陸的發(fā)現(xiàn)和羅馬法復(fù)興運(yùn)動(dòng)的開展，在英國開始把法律體系的重點(diǎn)又由公法轉(zhuǎn)向私法。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著社會(huì)立法的大量出現(xiàn)，西方資產(chǎn)階級(jí)國家法律體系，一般包括公法、私法和社會(huì)法三部分。

至于中國的法律體系，自古以來就民刑不分，諸法合體。自李悝《法經(jīng)》起至清末，基本上無大的變化，在篇章上略有增加，由起初的“六篇”，發(fā)展到唐律12篇，如新增“刑名”、“律例”、“十惡”、“八議”等規(guī)定。清代末年進(jìn)行司法改革，從西方特別是日本引進(jìn)所謂《六法全書》，直至南京國民政府，除具體內(nèi)容有所變化外，形式上仍然稱之為《六法全書》，即所謂中華民國的“法統(tǒng)”?！傲ā保磻椃?、行政法、民法、商法、民事訴訟與刑事訴訟法等。

2.中國特色社會(huì)主義法律體系的形成、發(fā)展與構(gòu)成

中國特色社會(huì)主義法律體系的形成歷經(jīng)了漫長的過程。早在新中國成立前夕，即1948年2月，中共中央就頒布了《廢除國民黨六法全書和確定解放區(qū)司法原則的指示》；1949年初，毛澤東主席在《關(guān)于時(shí)局的聲明》中，就明確提出了廢除偽憲法、廢除偽法統(tǒng)等八項(xiàng)和談條件。新中國成立后，正式在全國廢除國民黨六法全書，于1950年起開展了大規(guī)模的司法改革運(yùn)動(dòng)，從而奠定新中國法律體系的基礎(chǔ)，并開始人民立法活動(dòng)，不斷取得新的成就，如果不是十年動(dòng)亂帶來的干擾與破壞，新中國的法律體系早已建成，至少有一個(gè)基本框架。

黨的十一屆三中全會(huì)，確實(shí)是中國歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，迎來了法制建設(shè)的春天。特別是20世紀(jì)90年代起，樹立了依法治國方略，加強(qiáng)了人民代表大會(huì)的建設(shè)，使我國立法活動(dòng)得到了迅速發(fā)展，質(zhì)量也不斷提高，民主立法與科學(xué)立法帶來了立法活動(dòng)一片繁榮。通過20余年的努力，終于在2012年建成了中國特色社會(huì)主義法律體系。這個(gè)體系由七大法律部門所組成，即憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

3.法律體系的發(fā)展與完善

歷史在前進(jìn)，社會(huì)在發(fā)展，而法律特別是法律體系則相對(duì)滯后，因此，法律體系的發(fā)展與完善是時(shí)代的必然要求，一般講，有如下辦法：（1）法律修改：這是必要的，否則，法律就跟不上形勢(shì)的發(fā)展。但法律應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，“朝令夕改”必然會(huì)影響法律的效力，如我國刑法修改的次數(shù)太多，導(dǎo)致法律適用中的困難不斷增加。修改法律要慎重，要有前瞻性、預(yù)測(cè)性。（2）法律編纂：這實(shí)際上是一項(xiàng)巨大的立法活動(dòng)，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待，不能長期不進(jìn)行這一活動(dòng)，至少10年要搞一次，不能由法律匯編或法律清理取代法律編纂。

法律體系的發(fā)展與完善最關(guān)鍵的是制定良法，杜絕惡法。早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就反復(fù)強(qiáng)調(diào)過良法問題，毛澤東同志在其處女作《商鞅徙木立信論》中贊揚(yáng)商鞅變法，說：“商鞅之法，良法也?！眳⒁姡褐泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室，中共湖南省《毛澤東早期文稿》編輯組毛澤東早期文稿[M].長沙：湖南人民出版社，1990：6 因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)以制定良法為己任，所謂良法至少有四條標(biāo)準(zhǔn)：（1）順應(yīng)世界潮流，符合時(shí)代要求；（2）體現(xiàn)人民意志、保護(hù)人民利益；（3）便于操作，有利法律的實(shí)施；（4）規(guī)范嚴(yán)整，和諧統(tǒng)一。應(yīng)該說，我國立法機(jī)關(guān)制定的法律絕大部分是良法。但也有一些惡法，如“四人幫”企圖篡黨奪權(quán)，曾制定過什么“公安六條”以鎮(zhèn)壓人民為目的，肯定是惡法。即使在新時(shí)期，也有個(gè)別法律是惡法，如今年“兩會(huì)”期間，有人大代表提到那些不便操作或無法執(zhí)行的法律，實(shí)際上也是惡法。今后，立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)民主立法、科學(xué)立法，既要考慮其必要性，也要考慮其可行性。在中國特色社會(huì)主義法律體系中要從根本上減少甚至杜絕惡法。

當(dāng)然，隨著時(shí)代的發(fā)展，還要及時(shí)制定新的法律，及時(shí)修改舊的法律，要加強(qiáng)人權(quán)立法，環(huán)保立法，使“向污染宣戰(zhàn)”、“尊重與保障人權(quán)”落到實(shí)處。

（三）法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)是法治體系運(yùn)行的途徑與機(jī)制

黨的十八大以來，習(xí)近平同志在不同場合多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治中國，必須依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)；法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。鑒于其中有相互包容、相互保障和相互促進(jìn)的因素，本文綜合起來作如下解讀。

1.法治中國是主題

“法治中國”，這是中國人民的共同心愿和總的建設(shè)目標(biāo)，它包括了“依法治國”與“法治國家”的含義，內(nèi)容豐富，博大精深。在中國近代史上，治國體系與方略歷經(jīng)了五次否定的漫長過程：第一次否定是戊戌變法對(duì)清王朝帝制的否定，第二次是辛亥革命對(duì)戊戌變法君主立憲的否定；第三次是新中國的成立對(duì)南京國民政府獨(dú)裁政權(quán)的否定；第四次否定是未遂的否定，即“四人幫”對(duì)人民共和國的否定；第五次是社會(huì)主義法治對(duì)“四人幫”企圖篡黨奪政的否定，其中也包括對(duì)前蘇聯(lián)模式和否定，但對(duì)新中國建國30年來在總體上是肯定的，因?yàn)榍?0年為后30年的改革和發(fā)展作了準(zhǔn)備。

但必須看到，“法治中國”是改革開放最大的成果，是振興中華最直接的表達(dá)，也是當(dāng)代中國歷史發(fā)展的必然，更是我國民主與法制建設(shè)的總稱和最大成果。它既包括“依法治國”這個(gè)基本方略，也包括“法治國家”這一現(xiàn)代文明治國理政的基本方式。它們的共同點(diǎn)，就是：（1）尊重與保障人權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義；（2）強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；（3）弘揚(yáng)民主，落實(shí)一切權(quán)力屬人民這一根本準(zhǔn)則；（4）提倡規(guī)則治理，對(duì)事不對(duì)人；（5）強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、結(jié)果平等，使人人都有出彩的機(jī)會(huì)。

2.法治政府是關(guān)鍵

2004年國務(wù)院作出建設(shè)法治政府的重要決定，這無疑是深化依法治國的應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代文明的必然要求。十年來，成效顯著，但問題也不少，如行政執(zhí)法部門眾多、權(quán)力交叉、權(quán)責(zé)模糊、越權(quán)執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)制堪憂、運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范等等，嚴(yán)重影響了法治政府的建設(shè)，原計(jì)劃十年完成，現(xiàn)在看來20年還要努力。

針對(duì)政府職能錯(cuò)位、越位、缺位等不良傾向，黨和國家從新世紀(jì)起就開始進(jìn)行了執(zhí)法體制的改革，如文明執(zhí)法、人性執(zhí)法、理性執(zhí)法等，收到一定效果。黨的十八屆三中全會(huì)在此基礎(chǔ)上，提出了要“整合執(zhí)法主體相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。”具體說：

第一，科學(xué)設(shè)置和合理劃分行政機(jī)關(guān)職能與職責(zé)權(quán)限，減少各行政部門的職能交叉，做到因事設(shè)職、權(quán)責(zé)明確。

第二，整合執(zhí)法主體，推行大部制，將相近的職能盡可能集中到一個(gè)部門，實(shí)行綜合的行政管理。

第三，減少執(zhí)法層次，重心下移，理順中央政府與下級(jí)政府、下級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系和權(quán)力配置，強(qiáng)化執(zhí)法職能，中央和省級(jí)政府以決策、指導(dǎo)和監(jiān)督為主。

第四，推進(jìn)綜合執(zhí)法，明確某一執(zhí)法事項(xiàng)由一個(gè)層次的單一執(zhí)法主體負(fù)責(zé)，特殊事項(xiàng)需要多個(gè)執(zhí)法主體的，必須嚴(yán)格劃分各自執(zhí)法的范圍，避免多頭執(zhí)法。

第五，規(guī)范行政執(zhí)法職能，盡快制定統(tǒng)一完備的行政程序法，解決各單行條例或法律中關(guān)于行政執(zhí)法程序的相互矛盾與沖突。打破“重實(shí)體，輕程序”的舊習(xí)，強(qiáng)化程序意識(shí)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法中的程序合法性。

第六，完善行政執(zhí)法責(zé)任制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，遵循“誰行為、誰違法、誰擔(dān)責(zé)”的原則，防止權(quán)責(zé)分離、攬權(quán)諉責(zé)、有權(quán)無責(zé)的傾向。

第七，提高執(zhí)法人員的專業(yè)水平，規(guī)范招錄、任用等事項(xiàng)，強(qiáng)化考核評(píng)估機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)與規(guī)范執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法與理性執(zhí)法。

第八，整合各監(jiān)督部門，形成監(jiān)督體系，借鑒香港“廉政公署”的某些作法，提高監(jiān)督的有效性，反對(duì)一切干擾。

建設(shè)法治政府必須同法治國家、法制社會(huì)一并進(jìn)行。過去提出十年建成是不能現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)與法治國家、法治社會(huì)同步。建設(shè)政府是一項(xiàng)復(fù)雜、聚重的任務(wù)，首先必須樹立如下幾個(gè)理念：依法行政、公正行政、公開行政、清廉行政、服務(wù)行政。與此同時(shí)，要使人民政府成為有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府。其次，法治政府要建立如下制度：行政執(zhí)法制度、行政府許可制度、行政處罰制度、行政征收制度。

建設(shè)法治政府是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，它作為中國特色社會(huì)主義法治體系的核心部分，要全黨、全國共同努力，不懈奮斗！

3.法治社會(huì)是基礎(chǔ)

馬克思主義經(jīng)典作家一再告訴我們：法律必須以社會(huì)為基礎(chǔ)。同樣，法治國家必須以法治社會(huì)為基礎(chǔ)。過去，人們往往把法治社會(huì)看成是法治國家的一部分，或者是它的延伸。新中國成立以來，我們看到或經(jīng)歷的大都是國家社會(huì)一體化。這是因?yàn)槲覀兊膰沂侨嗣竦膰摇⑸鐣?huì)是人民的社會(huì)，兩者根本利益是一致的，而我們的政治體制又高度集中，人們也很難把國家與社會(huì)分開。在以階級(jí)斗爭為綱的歷史條件下，我們的社會(huì)發(fā)育是不發(fā)達(dá)的，是直接受國家管理的，盡管在法律上有群眾基層自治的規(guī)定，但執(zhí)行不徹底，盡管近十多年來大有提高，但與現(xiàn)代文明的要求還相距甚遠(yuǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，習(xí)近平同志提出了法治國家、法治政府、法治一并建設(shè)的方針。

法治國家要以法治社會(huì)為基礎(chǔ)，而法治社會(huì)的形式又必須以法治國家為主導(dǎo)，要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的新格局。如果說法治國家是國家生活民主化、法治化；那么法治社會(huì)則是指全部社會(huì)生活的民主化、法律化。我國與資本主義國家不同，它們與市民社會(huì)是對(duì)立的，矛盾是不可調(diào)和的。盡管近代以來，美國等西方國家的“社會(huì)中心說”提出“公民社會(huì)”這一新理念，要求政府讓權(quán)、放權(quán)，讓社會(huì)組織、非政府組織、非經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行所謂“社會(huì)自治”，力圖把執(zhí)政黨從社會(huì)組織中“踢出去”，這顯然不合中國國情。我們要建立的法治社會(huì)與資本主義法治社會(huì)也根本不同：（1）目的不同。前者是維護(hù)資本主義的社會(huì)秩序，后者則是維護(hù)人民政權(quán)的穩(wěn)定，建設(shè)法治社會(huì)，為的是更好“尊重與保障人權(quán)”。（2）方式不同。中國的法治社會(huì)是以人為本、人民廣泛參與，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，共同治理社會(huì)；而西方國家的自治則是盲目的，無政府的，經(jīng)常給社會(huì)帶來不安與破壞。（3）途徑不同。社會(huì)主義的社會(huì)自治是依法進(jìn)行的，并且是有組織、有計(jì)劃地開展，先是農(nóng)村村民委員會(huì)、城鎮(zhèn)居民委員會(huì)，然后向社區(qū)組織、社會(huì)組織、事業(yè)單位展開。而西方國家基本是不同的利益集團(tuán)實(shí)行自治。（4）基礎(chǔ)不同。西方國家社會(huì)自治是構(gòu)建“公民社會(huì)”，按“小政府，大社會(huì)”的結(jié)構(gòu)組織，各利益集團(tuán)各行其是，甚至勾心斗角、爾虞我詐、相互殘殺，就連美國這樣的頭號(hào)資本主義國家，都出現(xiàn)過多次“政府關(guān)門”的丑態(tài)。我們搞社會(huì)主義民主，實(shí)行選舉民主、協(xié)商民主、自治民主、談判民主，盡管也有這樣或那樣的問題，但總體上社會(huì)是穩(wěn)定的，特別是可以集中力量處理大事、難事。

當(dāng)然，建設(shè)法治社會(huì)是一件前無古人的系統(tǒng)工程，還會(huì)遇到種種困難。我們認(rèn)為，只要全國人民萬眾一心，堅(jiān)持法治國家、法治政府一并建設(shè)，我們的目標(biāo)就一定能實(shí)現(xiàn)。目前要做好：（1）政府向社會(huì)下放一定權(quán)力，該社會(huì)管的事項(xiàng)應(yīng)由社會(huì)管理。（2）有計(jì)劃放開社會(huì)自治，如高等學(xué)校可以按《章程》依法自主辦學(xué)、醫(yī)院按法律規(guī)定可以民辦等等。（3）加強(qiáng)社會(huì)組織和人民對(duì)政府的監(jiān)督，與國家一起把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。（4）加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)，如在民辦企業(yè)、民辦學(xué)校都要建立黨的組織等等。

（四）司法制度是法治體系的重要載體和保障

司法制度是國家治理體制最后一道防線，法律的實(shí)施是法治體系的生命。

新中國司法制度的產(chǎn)生有三個(gè)前提和基礎(chǔ)：（1）中華人民共和國的成立，為人民司法制度的創(chuàng)建奠定了政治基礎(chǔ)；（2）革命根源地司法制度的經(jīng)驗(yàn)，是新中國司法制度的淵源和基礎(chǔ)；（3）廢除國民黨“六法全書”是人民司法制度產(chǎn)生的前提。

建國初期，通過廢除舊法，頒布新法，和近三年的司法改革運(yùn)動(dòng)，很快建立了人民法院和人民檢察署。1954年憲法頒布后，隨即制定《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，并在革命和建設(shè)中發(fā)揮了重大作用，鞏固了人民政權(quán)，確保了社會(huì)安定。但在前進(jìn)的道路上也遇到了一些挫折，特別是十年動(dòng)亂，受到了嚴(yán)重破壞，人民司法制度成為了重災(zāi)區(qū)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，人民司法制度迎來了春天，中國特色社會(huì)主義司法制度，經(jīng)30余年的改革與努力，終于在實(shí)踐中形成，并且有如下優(yōu)越性：（1）廣泛的人民性與鮮明的政治性的統(tǒng)一；（2）實(shí)體公正與秩序的統(tǒng)一；（3）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的統(tǒng)一；（4）法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。應(yīng)該說，與以往相比，我國司法制度的變化是很大的，但由于種種原因，我國司法制度存在一些不足甚至錯(cuò)誤，如出現(xiàn)了一些冤假錯(cuò)案；枉法裁判時(shí)而有之；辦案效率低下；司法公信力不高；訴訟程序不規(guī)范等等，從而大大降低了人民對(duì)司法機(jī)關(guān)的滿意度。

針對(duì)存在的問題，早在幾年前我國對(duì)司法體制與機(jī)制就進(jìn)行了改革，特別是黨的十八屆三中全會(huì)，對(duì)司法體制改革作了全面的部署，對(duì)建設(shè)公正、高效、權(quán)威的中國特色社會(huì)主義司法制度作了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)保障人民法院、人民檢察院作為國家審判機(jī)關(guān)和國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的國家屬性，切實(shí)保障并依法監(jiān)督它們依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

第一，實(shí)現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物由省級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，改變目前地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受到同級(jí)地方機(jī)關(guān)管理的弊端，弱化乃至消除司法地方屬性，彰顯單一制國家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)。第二，實(shí)行司法人員人事管理制度的改革，按性質(zhì)和職能分為司法人員、司法輔助人員、司法行政人員等，采用不同的招錄、使用、晉升的公示和標(biāo)準(zhǔn)，并提供相應(yīng)有差別的待遇及各類保障。第三，遵循司法規(guī)律，探索權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任，誰審理誰裁判；建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，完善權(quán)力制約機(jī)制，建立訴訟職能與訴訟監(jiān)督機(jī)能分離的檢察權(quán)運(yùn)行模式。第四，全面推進(jìn)法律規(guī)定的司法公開的改革，實(shí)行審判公開、檢務(wù)公開；實(shí)現(xiàn)司法信息最大限度公開，保障公眾對(duì)司法的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第五，加強(qiáng)法院的數(shù)字化建設(shè)，提高審判質(zhì)量與效率。第六，加強(qiáng)司法人員的職業(yè)倫理教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，每二年每個(gè)法官與檢察官要輪訓(xùn)半個(gè)月。

總之，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治體系，是一項(xiàng)巨大工程，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，需一兩代人的共同努力。我們必須，也應(yīng)該為此不斷探索、不斷實(shí)踐、不斷前進(jìn)，使國家治理現(xiàn)代化由理想變成現(xiàn)實(shí)。

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