楊劉軍

摘 要：中國(guó)城市社區(qū)傳統(tǒng)的政府——企業(yè)包攬式的公共服務(wù)體系，在改革開(kāi)放深入推進(jìn)階段，越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。然而，20世紀(jì)80年代推進(jìn)的城市公共服務(wù)體制改革過(guò)于市場(chǎng)化，使得原本具有公益性的城市公共服務(wù)體系向效益和利潤(rùn)傾斜，“為人民服務(wù)”的口號(hào)流于形式。當(dāng)前，以人為本理念深入人心，但市場(chǎng)化和公益性的矛盾卻是中國(guó)城市公共服務(wù)體系的癥結(jié)，而只有“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”新模式才能從根本導(dǎo)航解決上述問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)；以人為本；體系建設(shè)

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）08-0060-02

一、當(dāng)前中國(guó)城市公共服務(wù)體系的癥結(jié)

（一）城市公共服務(wù)體系的公益性傳統(tǒng)

20世紀(jì)五六十年代，出于對(duì)蘇聯(lián)模式的借鑒，中國(guó)基本建立了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市公共服務(wù)體系，本文稱為“傳統(tǒng)城市公共服務(wù)體系”。這一體系有三方面的特點(diǎn)：其一，傳統(tǒng)城市公共服務(wù)體系的主體是政府。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，絕大多數(shù)城市人口，只要具有勞動(dòng)能力，就會(huì)被安排一定的工作，政府通過(guò)各種類型的企業(yè)將公共物品和公共服務(wù)輸送到普通民眾手中。其二，傳統(tǒng)體系的供給途徑是企業(yè)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)，中國(guó)在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小暗托匠?、廣就業(yè)”政策，當(dāng)時(shí)城市居民享受公共服務(wù)主要通過(guò)企業(yè)和崗位來(lái)實(shí)現(xiàn)，公共服務(wù)的大部分資源在當(dāng)時(shí)是政府來(lái)配置的，政府將這些資源分配附屬在具體崗位上，所以，城市居民首先就是“單位人”。其三，傳統(tǒng)體系的理念是“為人民服務(wù)”，其價(jià)值基石是集體主義和社會(huì)主義的理想信念。因此，當(dāng)時(shí)人們能夠在實(shí)踐中真真切切地為了集體而做出犧牲，城市居民之間，特別是一個(gè)企業(yè)的員工之間形成了一種“大家庭”的關(guān)系模式，互幫互助。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)的城市公共服務(wù)體系是一種以政府為主題、通過(guò)企業(yè)（單位）來(lái)實(shí)施的普遍的、就業(yè)型體系。這種體系因?yàn)槭钦推髽I(yè)包攬式的服務(wù)，因而具有較強(qiáng)的公益性，它也像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一樣，在特殊時(shí)期確實(shí)因?yàn)槟軌蝮w現(xiàn)社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)越性而發(fā)揮過(guò)巨大的作用。

（二）市場(chǎng)化改革以來(lái)對(duì)公益性的挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)體制下政府通過(guò)行政方式配置公共服務(wù)的弊端日趨顯現(xiàn)，“自我服務(wù)，漠視公共需求；工作效率低下，浪費(fèi)公共資源；固守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新；服務(wù)意識(shí)薄弱，態(tài)度傲慢?！盵1]因此，城市公共服務(wù)體系改革勢(shì)在必行。20世紀(jì)80年代，中國(guó)開(kāi)始了一系列的城市公共服務(wù)的社會(huì)化改革，其初衷是希望改革傳統(tǒng)體制中政府過(guò)于包攬的行政管理方式。

事實(shí)證明，中國(guó)在20世紀(jì)末的城市公共服務(wù)體系改革是有缺憾的。表現(xiàn)在：第一，以住房和醫(yī)療為代表的民生領(lǐng)域內(nèi)的主管部門(mén)，過(guò)于關(guān)注自身利益，將城市居民自身的利益拋之腦后，導(dǎo)致群眾意見(jiàn)相當(dāng)之大；第二，隨著中國(guó)社會(huì)集團(tuán)日益分化，“社會(huì)貧富分化直接導(dǎo)致了城市中形成了諸多的弱勢(shì)群體”[2]，而公共服務(wù)體系在很長(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有關(guān)注這些人的利益；第三，普通民眾的服務(wù)需求始終得不到積極的回應(yīng)，社會(huì)化改革要求政府和各部門(mén)一切向經(jīng)濟(jì)效益看齊，這就有可能會(huì)忽略群眾的呼聲。

二、城市公共服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持公益性

（一）公益性是城市公共服務(wù)的根本屬性

從學(xué)理性的角度來(lái)看，公益性是公共服務(wù)的根本屬性。顧名思義，公共服務(wù)就是面向公眾提供的各種與其日常生活息息相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目，其內(nèi)涵是國(guó)家和政府履行的一種對(duì)于公眾的服務(wù)職能，其外延卻相當(dāng)寬泛，包括衣食住行醫(yī)等幾大塊在內(nèi)，但是概而言之，公共服務(wù)必須面向普通大眾[3]。根據(jù)西方經(jīng)典的政治學(xué)原理，政府作為每一個(gè)社會(huì)成員的代言人，在其設(shè)立之初就與人民形成了一種契約關(guān)系，人民將權(quán)力和權(quán)威賦予政府，而政府則具有保護(hù)公民、服務(wù)公民的不可推卸的職責(zé)，而向公民提供他們必需的公共服務(wù)，則是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

如上所述，公共服務(wù)必須面向普通公眾，因此公益性就成為公共服務(wù)的根本屬性。公共服務(wù)的公益性具備兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一方面，公益性表現(xiàn)在城市公共服務(wù)的受惠人群必須確保為大多數(shù)城市居民，當(dāng)然，本文不是指?jìng)鹘y(tǒng)戶籍制度下的城市居民，而是包括一切自愿在城市中就業(yè)、生活、休閑的人口；另一方面，公益性還表現(xiàn)在城市公共服務(wù)必須實(shí)行公共決策、群眾民主參與的程序，當(dāng)前，有越來(lái)越多的城市，實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目決策和改革的聽(tīng)證會(huì)制度，暫且不談個(gè)別的暗箱操作，這也是一種制度上的進(jìn)步。以上兩方面，即城市公共服務(wù)的受眾和參與力量的大眾化，說(shuō)明了它的公益性本質(zhì)。

（二）堅(jiān)持公益性與解決民生問(wèn)題相契合

正是因?yàn)橹袊?guó)20世紀(jì)末在城市公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖袌?chǎng)化改革使得對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下行政性的資源分配方式矯枉過(guò)正，才使得城市公共服務(wù)走向了違背人民意愿、片面地追逐經(jīng)濟(jì)效益的錯(cuò)誤道路。新世紀(jì)伊始，新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以后，針對(duì)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，提出了以人為本、科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念。在這一理念的指引下，中國(guó)正在逐漸糾正以往的過(guò)失，政府也將執(zhí)政的著力點(diǎn)慢慢地從追求GDP的增長(zhǎng)向解決民生問(wèn)題轉(zhuǎn)變，執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)向。這恰恰說(shuō)明了中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，公益性才是公共服務(wù)的根本屬性，必須以解決民生問(wèn)題為契機(jī)，大力弘揚(yáng)公共服務(wù)的公益屬性。

它們二者的關(guān)系體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，堅(jiān)持公共服務(wù)的公益性，與堅(jiān)持以解決民生問(wèn)題為執(zhí)政重點(diǎn)，二者的目的是一致的。它們都是政府在有限的能力下，最大化地滿足人民、特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的需求，這也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。其次，它們二者的出發(fā)點(diǎn)也是一致的，公益性堅(jiān)持了人民群眾的受眾地位，因而是以人民群眾的切身利益作為自己的出發(fā)點(diǎn)，而解決民生問(wèn)題也是為了急人民之所急、予人民之所欲，出發(fā)點(diǎn)同樣是人民群眾的切身利益。再次，堅(jiān)持公益性和解決民生問(wèn)題，都必須統(tǒng)領(lǐng)在科學(xué)發(fā)展這一新的執(zhí)政理念之下，因而二者也是具有一致性的。因此可以說(shuō)，堅(jiān)持城市公共服務(wù)體系的公益性，就是堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念。然而，“只有創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提升城市政府公共服務(wù)能力，才能真正地滿足社會(huì)公共的需?！盵4]endprint

三、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是解決既存矛盾的關(guān)鍵

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)堅(jiān)持了公共服務(wù)的公益性

“公共需求的全面快速增長(zhǎng)同公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾，暴露出我們現(xiàn)行制度安排的某些缺陷，并對(duì)改革提出了新的要求?！盵5]因此，順應(yīng)這種要求，對(duì)中國(guó)城市公共服務(wù)體系進(jìn)行模式創(chuàng)新，成為了一種必然。“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”是一種較為新穎的值得探索的模式。

公共服務(wù)的產(chǎn)出并不是一股力量就能完成，在整個(gè)公共服務(wù)體系中，理應(yīng)包含政府的支持、指導(dǎo)和監(jiān)督、社會(huì)民間力量廣泛而深入的參與以及市場(chǎng)機(jī)制在其中的穿針引線。因此，構(gòu)建一個(gè)包含政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方面的公共服務(wù)體系，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提。其中，政府為公眾提供公共服務(wù)應(yīng)該要通過(guò)“委托——購(gòu)買(mǎi)”的方式加以實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)階段，政府將服務(wù)公眾的職責(zé)通過(guò)財(cái)政全額撥款的方式分派給社會(huì)服務(wù)組織，在這些組織實(shí)施服務(wù)過(guò)程中和完成后，政府組織相關(guān)專家對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，判斷社會(huì)福利組織是否準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地完成了任務(wù)。社會(huì)服務(wù)組織作為政府“委托——購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式的社會(huì)活動(dòng)主體，直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，也直接面向公眾實(shí)施專業(yè)化服務(wù)，因而成為整個(gè)公共服務(wù)體系的關(guān)鍵。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有效地融入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)思維

由上可知，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式中，委托人和購(gòu)買(mǎi)人是政府，受委托人和出售服務(wù)者是社會(huì)服務(wù)組織，但是，二者作用的發(fā)揮卻離不開(kāi)市場(chǎng)這一第三方機(jī)制的作用。歷史表明，西方國(guó)家在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，提升了公共服務(wù)質(zhì)量、降低了公共服務(wù)成本，“這種做法對(duì)于中國(guó)當(dāng)前的城市公共服務(wù)改革具有重要的啟示和借鑒作用”[6]。只有政府、服務(wù)組織和市場(chǎng)三方聯(lián)動(dòng)，整個(gè)公共服務(wù)體系才能運(yùn)轉(zhuǎn)正常。市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的具體途徑，其實(shí)也就是整個(gè)公共服務(wù)體系的實(shí)施機(jī)制——政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

隨著社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，公眾對(duì)公共服務(wù)將會(huì)有巨大需求，而雖然滿足公眾需求是政府的職責(zé)，但政府不具有專業(yè)服務(wù)能力，于是通過(guò)“委托——購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式，用政府財(cái)政支持社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，社會(huì)服務(wù)組織要想提升自身在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，只能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷吸納專業(yè)人才以提升實(shí)力，將服務(wù)順暢地輸送到公眾那里。概括而言，新的城市公共服務(wù)體系應(yīng)該努力創(chuàng)造“政府主導(dǎo)、社會(huì)主辦、市場(chǎng)主動(dòng)”的局面。

概括而言，中國(guó)建立社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，長(zhǎng)期的政策慣性導(dǎo)致城市公共服務(wù)體系日漸落伍；但是20世紀(jì)末的市場(chǎng)化改革又矯枉過(guò)正，以住房和交通為代表的諸問(wèn)題未得到根本性解決。針對(duì)新發(fā)展階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既堅(jiān)持了公共服務(wù)的公益性，也吸納了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效益優(yōu)勢(shì)，因此成為中國(guó)城市公共服務(wù)體系建設(shè)的一個(gè)未來(lái)發(fā)展方向。

黨的十七大指出，我們要實(shí)現(xiàn)新階段的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提手段就是要以創(chuàng)新的思維積極構(gòu)建中國(guó)新的城市公共服務(wù)體系，而其中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式已經(jīng)代表了一種新的舉措和新的嘗試。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也全面體現(xiàn)了以人為本的理念，與時(shí)代發(fā)展主題保持一致。究其原因，我們不僅要關(guān)注當(dāng)前的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，滿足社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的當(dāng)下需求，也要以歷史為鑒，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的科學(xué)發(fā)展，關(guān)注代際公平，將構(gòu)建中國(guó)城市公共服務(wù)體系的眼光放得更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，不能像以往制定政策那樣頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，應(yīng)當(dāng)制定長(zhǎng)期性、規(guī)范化的制度和政策體系，為后世造福。

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[責(zé)任編輯 李 可]endprint