侯 雷

（中共吉林省委黨校公共管理教研部，吉林長(zhǎng)春130012）

城市公共安全服務(wù)供給的基本機(jī)制及其整合
——以城市社會(huì)治安服務(wù)為例

侯 雷

（中共吉林省委黨校公共管理教研部，吉林長(zhǎng)春130012）

公共安全是人類的基本需求之一。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)城市社會(huì)公眾對(duì)于公共安全的需求在不斷增加，而且出現(xiàn)了各種多樣性的需求類型，這對(duì)政府單一供給機(jī)制造成了很大的挑戰(zhàn)。由于安全服務(wù)物品屬性上的差異，應(yīng)當(dāng)由不同類型主體參與供給，實(shí)現(xiàn)不同供給機(jī)制間的整合。就我國(guó)當(dāng)前而言，以城市社區(qū)為單位，在利用治安綜合治理體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元合作的供給機(jī)制，將是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)安定和諧的必然出路。

城市；公共安全；社會(huì)治安；供給機(jī)制；社區(qū)

一、城市公共安全服務(wù)供給問(wèn)題的提出

安全需求是人類生存與發(fā)展的最基本需求之一。但是正如哈佛大學(xué)人類學(xué)家凱博文所指出的：“災(zāi)難是人類生活的常態(tài)”［1］。現(xiàn)實(shí)世界中存在著各種威脅公眾安全的因素，特別是在城市社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，由于城市相較于鄉(xiāng)村地區(qū)而言生產(chǎn)生活上的聚集性以及城市化過(guò)程中的各種潛在矛盾因素，導(dǎo)致城市特別是大城市往往成為危機(jī)中心。因此，如何構(gòu)建有效的體制機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)城市公共安全環(huán)境的營(yíng)造，已經(jīng)成為影響未來(lái)我國(guó)城市地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于各種違法、犯罪活動(dòng)導(dǎo)致的對(duì)于社會(huì)公眾人身生命以及財(cái)產(chǎn)安全等造成威脅的社會(huì)治安問(wèn)題，是長(zhǎng)期以來(lái)較為突出的社會(huì)問(wèn)題之一，也是影響城市公共安全的主要因素。有鑒于此，本文將以社會(huì)治安問(wèn)題為考察對(duì)象，來(lái)探討我國(guó)城市公共安全的供給問(wèn)題。

城市公共安全本質(zhì)上是一種公共物品。向城市居民提供公共安全服務(wù)，營(yíng)造出一個(gè)安全有序的社會(huì)環(huán)境是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。以公安機(jī)關(guān)為代表的部門(mén)是承擔(dān)治安管理職能的政府機(jī)構(gòu)，也是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)維護(hù)城市安全的核心主體。然而，當(dāng)前時(shí)期在城市公共安全服務(wù)的需求與供給上卻存在著如下兩方面矛盾：（1）城市公共安全服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)與有效供給不足之間的矛盾。當(dāng)前時(shí)期威脅城市安全的因素在不斷增多，居民對(duì)社會(huì)安全服務(wù)有著巨大的需求空間；而以公安機(jī)關(guān)為主體所提供的公共安全服務(wù)總量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。例如以社會(huì)人口警察配置比例來(lái)看，有研究指出我國(guó)只有20‰左右，幾乎是世界最低的水平，西方國(guó)家一般則為35‰左右。當(dāng)出現(xiàn)危害治安事件時(shí)，常常出現(xiàn)警力不足現(xiàn)象［2］。（2）城市公共安全服務(wù)供給的單一性與社會(huì)需求的多樣性之間的矛盾。通過(guò)警察等政府主體對(duì)各種違法犯罪案件的偵查、處理以及日常性的巡邏、監(jiān)控等方式所提供的公共安全服務(wù)是最基本的服務(wù)類型，這也是傳統(tǒng)上我國(guó)政府所提供的主要服務(wù)類型。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些其他類型的社會(huì)安全服務(wù)需求，例如一些公司企業(yè)對(duì)于自身單位內(nèi)部的保衛(wèi)需求、一些私人性質(zhì)的慶典活動(dòng)對(duì)于治安以及秩序維護(hù)上的需求、一些城市小區(qū)對(duì)于物業(yè)安全管理的需求、甚至諸如明星、富豪對(duì)于個(gè)人人身安全的經(jīng)常性保衛(wèi)需求等等。這些需求構(gòu)成了當(dāng)前時(shí)期公眾特別是某些特殊公眾群體對(duì)于城市安全的新要求，但是傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有承擔(dān)此類服務(wù)的供給職責(zé)。

本文認(rèn)為，上述供需矛盾的出現(xiàn)，既有政府主體自身的原因（如自身職責(zé)落實(shí)不到位），更重要的則是非政府主體在我國(guó)城市治安服務(wù)供給中的作用過(guò)于薄弱所導(dǎo)致。在這種情況下，探討如何完善城市公共安全服務(wù)的供給機(jī)制，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的、多元主體共同參與的供給模式，更好地滿足社會(huì)公眾不斷變化的社會(huì)安全需求，顯得意義重大。

二、城市安全服務(wù)的物品屬性分析

將城市安全作為一項(xiàng)“物品”或“服務(wù)”來(lái)分析其供給問(wèn)題，首要的是弄清楚社會(huì)安全自身的物品（或服務(wù)）屬性。一般而言，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)從某類物品或服務(wù)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性以及所具有的競(jìng)爭(zhēng)性、排他性的程度不同，將各種物品劃分為私人物品、公共物品以及介于二者屬性之間的混合物品等不同類型。相應(yīng)地，城市安全領(lǐng)域中也存在純公共安全服務(wù)、純私人安全服務(wù)以及混合安全服務(wù)等主要類型。

其一，如果某類物品或服務(wù)具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，則屬于公共物品。在社會(huì)安全領(lǐng)域中，國(guó)防服務(wù)以及各種一般性的對(duì)違法犯罪活動(dòng)的預(yù)防、偵破與各種日常性安全巡邏等治安防范活動(dòng)，都屬于典型的公共物品／服務(wù)范疇。對(duì)于這類純公共安全服務(wù)而言，它們一般由政府作為主要的供給主體。而且由于這些領(lǐng)域直接關(guān)涉國(guó)家社會(huì)秩序的穩(wěn)定，是國(guó)家政治統(tǒng)治與社會(huì)管理職能的直接體現(xiàn)，因此政府部門(mén)往往傾向于“壟斷”該類物品／服務(wù)的供給。

其二，如果某類物品或服務(wù)具有典型的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，則屬于私人物品。在城市安全領(lǐng)域中，以保護(hù)某些個(gè)人或私人群體、私人組織人身生命或財(cái)產(chǎn)安全為直接目的的安全服務(wù)，屬于私人安全服務(wù)的范疇。例如，一些公司企業(yè)對(duì)于單位內(nèi)部各種財(cái)產(chǎn)安全的保衛(wèi)需求，由于對(duì)其提供安全保衛(wèi)的收益完全由該私人組織來(lái)享有，不會(huì)對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生“溢出”效果，因此提供此類安全保衛(wèi)所耗費(fèi)的成本主要由該私人組織來(lái)承擔(dān)。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于幾乎不存在完全私有性質(zhì)的組織單位，因此這種純私人安全服務(wù)領(lǐng)域的范圍十分有限。但是隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，多種所有制組織形式的出現(xiàn)，社會(huì)公眾的“私人領(lǐng)域”也開(kāi)始形成，從而逐漸出現(xiàn)了私人安全保衛(wèi)的需求。相應(yīng)地，也出現(xiàn)了一些市場(chǎng)主體來(lái)提供這些私人安全保衛(wèi)服務(wù)。從1984年我國(guó)第一家保安服務(wù)公司在深圳成立到今天，我國(guó)的保安服務(wù)市場(chǎng)獲得了較快速的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2006年，我國(guó)有1 400多家經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的保安服務(wù)公司，從業(yè)人員30多萬(wàn)［3］，這在一定程度上滿足了社會(huì)私人安全服務(wù)的需求。

其三，如果某類物品只具有部分程度的競(jìng)爭(zhēng)性／非競(jìng)爭(zhēng)性或排他性／非排他性，則屬于混合物品。事實(shí)上，由于純公共物品和純私人物品都是需要嚴(yán)格滿足限定條件的“理想”類型，在實(shí)際社會(huì)中很難找到完全符合的例子。真實(shí)存在的各種物品或服務(wù)更多地屬于混合物品類型，只是程度有所不同。在社會(huì)安全服務(wù)領(lǐng)域中，存在某些安全服務(wù)由特定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)成員共同消費(fèi)、共同享有，而且實(shí)現(xiàn)排他的成本或技術(shù)并不太高，一般屬于此類混合安全服務(wù)。例如，城市小區(qū)內(nèi)部的安全防衛(wèi)、事業(yè)單位內(nèi)部的安全保衛(wèi)、沿街商戶為提高安全防衛(wèi)能力共同出資聘請(qǐng)保安公司提供日常巡邏服務(wù)等。對(duì)于此類服務(wù)，由于受益主體一般是多個(gè)主體或組織，在受益者內(nèi)部體現(xiàn)的是公共物品屬性，但對(duì)于受益者外部的社會(huì)其他群體或組織而言，則體現(xiàn)為私人物品屬性。對(duì)于此類社會(huì)安全服務(wù)的供給，可以通過(guò)受益主體間的合作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，其服務(wù)供給成本則由受益者共同分擔(dān)。

三、城市公共安全服務(wù)供給的基本機(jī)制及其比較

對(duì)城市公共安全服務(wù)屬性的劃分是分析其供給機(jī)制問(wèn)題的邏輯前提。所謂某類公共服務(wù)的供給機(jī)制，是指公共服務(wù)“供應(yīng)和生產(chǎn)的方式方法及其有效運(yùn)行的制度體系”［4］，主要包括公共服務(wù)供給中的主體參與機(jī)制、供給決策機(jī)制、資金籌集機(jī)制以及激勵(lì)約束機(jī)制等。一般而言，根據(jù)服務(wù)供給過(guò)程中主導(dǎo)者“身份”的不同，公共服務(wù)供給機(jī)制可以劃分為政府主導(dǎo)機(jī)制、市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)主導(dǎo)（志愿性供給）機(jī)制等三種類型。三種供給機(jī)制在具體的社會(huì)安全服務(wù)供給方式上存在許多差異之處（見(jiàn)表1）。

表1 公共服務(wù)供給機(jī)制及其社會(huì)安全服務(wù)供給方式

如前所述，由于與違法犯罪行為相關(guān)聯(lián)的社會(huì)治安服務(wù)領(lǐng)域的特殊性，它一般被視為純粹的國(guó)家暴力領(lǐng)域［5］，往往由政府主導(dǎo)進(jìn)行供給。在政府主導(dǎo)機(jī)制下，社會(huì)治安服務(wù)由政府部門(mén)（以公安機(jī)關(guān)為主）直接“生產(chǎn)”，關(guān)于生產(chǎn)數(shù)量與種類的決策則屬于公共決策（公共選擇）的范疇。在資金籌集上，以稅收為主要來(lái)源的財(cái)政資金是政府供給的主要籌資途徑，服務(wù)供給的績(jī)效則主要依靠政府內(nèi)部的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。這種政府主導(dǎo)一方面是出于國(guó)家與社會(huì)總體安全的考慮，另一方面是由于純公共安全服務(wù)由政府主導(dǎo)供給有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的平等受益。例如，某些治安服務(wù)如果由市場(chǎng)主體進(jìn)行供給的話，那些低收入者可能由于缺乏支付能力而無(wú)法保障自身的安全。但是，政府自身并非“全知全能者”，它往往無(wú)法準(zhǔn)確掌握公共安全物品／服務(wù)的需求信息。此外，政府部門(mén)自身的低效率乃至因“自利性”而導(dǎo)致的腐敗等問(wèn)題使得政府“壟斷”供給存在許多弊端。

就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，許多具有公共物品特征的物品或服務(wù)，事實(shí)上也在通過(guò)私人主體進(jìn)行著供給，而且從供給的效果來(lái)看，往往能夠體現(xiàn)出政府主體所難以實(shí)現(xiàn)的效率與公平等目標(biāo)訴求。這種情況即為20世紀(jì)80年代以來(lái)西方國(guó)家出現(xiàn)的公共事務(wù)領(lǐng)域的“民營(yíng)化”浪潮。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯的分析指出治安雖然屬于較為典型的集體物品，但是由于服務(wù)“供給”與“生產(chǎn)”的區(qū)分，在事實(shí)上是可以通過(guò)市場(chǎng)、契約等多元方式來(lái)供給的［6］。此即公共安全服務(wù)供給中的市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制，它主要是借鑒市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，將價(jià)格與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共安全服務(wù)領(lǐng)域，以改善政府主導(dǎo)供給下服務(wù)供給類型單一且效率低下的不足。從主體上看，市場(chǎng)中提供治安服務(wù)的主要是各類保安公司，它們作為典型的企業(yè)采取的是基于價(jià)格信號(hào)的公司決策方式。某些私人安全服務(wù)的需求者通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買的方式獲得自身的安全保障。盡管作為市場(chǎng)主體而運(yùn)作，保安公司的行為規(guī)范除了接受市場(chǎng)規(guī)范與社會(huì)監(jiān)督外，還必須接受政府公安機(jī)關(guān)的審批與監(jiān)管。公共安全的市場(chǎng)供給現(xiàn)象主要存在于西方一些國(guó)家。著名新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆等人的《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》一書(shū)，詳細(xì)考察了美國(guó)都市警察服務(wù)的供給模式，研究發(fā)現(xiàn)包括無(wú)線電通訊、入警培訓(xùn)、犯罪實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等輔助服務(wù)則多是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)供給的。該書(shū)得出的結(jié)論“并不是所有的服務(wù)接受者都會(huì)為自己生產(chǎn)服務(wù)，一些會(huì)通過(guò)契約得到其他機(jī)構(gòu)的服務(wù)”［7］對(duì)于社會(huì)公共安全服務(wù)供給的研究具有重要借鑒意義。然而，市場(chǎng)主導(dǎo)的供給機(jī)制在具有效率上的優(yōu)勢(shì)同時(shí)，也存在許多“市場(chǎng)失靈”下的固有缺陷，例如對(duì)利潤(rùn)的過(guò)分追求容易導(dǎo)致對(duì)低收入群體安全需求的忽視，也容易導(dǎo)致安全服務(wù)集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而偏遠(yuǎn)落后地區(qū)供給不足的現(xiàn)象。

除了政府與市場(chǎng)機(jī)制外，社會(huì)志愿性機(jī)制也在現(xiàn)實(shí)公共安全服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用。在城市街道分割所形成的居民生活單元中，一些鄰里家庭可能會(huì)通過(guò)協(xié)商共同來(lái)對(duì)該街道單元的治安環(huán)境進(jìn)行巡邏防范。此外，某些具有熱心的個(gè)人或慈善組織也會(huì)在治安環(huán)境的營(yíng)造中無(wú)償貢獻(xiàn)自己的力量，他們的公共安全供給行為既不是出于法定的責(zé)任，也不是出于利益的追求，而主要是基于個(gè)人的價(jià)值偏好或公共精神。這種社會(huì)主導(dǎo)的志愿性供給有助于營(yíng)造良好的社會(huì)風(fēng)尚，但是難以實(shí)現(xiàn)大范圍、持續(xù)性的公共安全供給。而且在我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育遲緩的情況下，也不可能期待這種供給機(jī)制自身能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)安全服務(wù)的有效供給。

綜上可見(jiàn)，任何單一的供給機(jī)制總是存在各種缺陷與不足。在這種情況下，倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)各類主體參與下的多元（合作）供給機(jī)制成為當(dāng)前公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的必然選擇。就我國(guó)而言，上世紀(jì)80年代以來(lái)所實(shí)施的社會(huì)治安綜合治理防控體系建設(shè)事實(shí)上就具備了多元參與供給的“雛形”，它的基本思路是：發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾維護(hù)社會(huì)治安，要求各級(jí)人民政府動(dòng)員和組織城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位的職工、學(xué)生，建立群眾性的自防自治的治安保衛(wèi)組織，開(kāi)展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)，形成群防群治網(wǎng)絡(luò)。然而，在現(xiàn)有的制度框架下，政府部門(mén)仍然占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，其他類型主體的參與不僅范圍有限，而且參與的廣度、深度、領(lǐng)域以及具體方式都受到較大約束。同時(shí)，盡管90年代以來(lái)，以保安公司為代表的私人安全服務(wù)供給組織在不斷發(fā)展，但是由于缺乏有效的激勵(lì)與發(fā)展空間，其在城市公共安全服務(wù)供給中的“輔助”角色仍十分有限。這種非政府供給機(jī)制“參與”上的“薄弱”問(wèn)題導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的治安服務(wù)供給難以滿足社會(huì)真實(shí)需求。

四、走向社區(qū)：城市公共安全服務(wù)供給機(jī)制的一種整合途徑

社會(huì)公共安全服務(wù)的供給既需要一定的組織載體，也需要確定明確的服務(wù)供給范圍。這種供給范圍，表面上是指安全服務(wù)所供給的地域范圍，實(shí)際上是指安全服務(wù)的受益范圍。易言之，由于具有公共物品屬性的安全服務(wù)總是具有一定的受益“溢出性”，所有直接或間接的受益主體所構(gòu)成的范圍即為該公共服務(wù)的供給范圍。在我國(guó)，由于傳統(tǒng)以來(lái)的社會(huì)安全服務(wù)均由政府主導(dǎo)供給，所以它所指向的服務(wù)供給范圍是整個(gè)國(guó)家或整個(gè)社會(huì)。這種范圍上的高度囊括性，一方面不容易確定具體的服務(wù)需求總量，另一方面也難以兼顧不同地域、不同群體服務(wù)需求類型上的差異，因而體現(xiàn)出各種局限性或弊端。而在當(dāng)前時(shí)期，隨著我國(guó)基層社會(huì)的發(fā)展，特別是城市居民自治的廣泛開(kāi)展，以各個(gè)居民小區(qū)為代表的“社區(qū)”成為當(dāng)前我國(guó)城市的基本構(gòu)成單元。這為新時(shí)期下以基層社會(huì)需求為著眼點(diǎn)進(jìn)行安全服務(wù)的供給提供了可能。本文認(rèn)為，在城市公共安全服務(wù)的供給中，以社區(qū)為基本單位，著眼于基層群眾基本的安全需求，并發(fā)揮多元社會(huì)主體的主動(dòng)性、積極性，將是未來(lái)時(shí)期我國(guó)城市安全服務(wù)供給機(jī)制構(gòu)建的基本前景與出路。

事實(shí)上，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所實(shí)施的社會(huì)治安綜合治理模式，在形式上已經(jīng)較為類似西方國(guó)家80年代后興起的“社區(qū)警務(wù)”、“社區(qū)安全”等改革實(shí)踐。由于在治安服務(wù)供給方式上類似于西方的現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)模式，因而它也被國(guó)外專家學(xué)者稱贊為“開(kāi)社區(qū)警務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略之先河”的創(chuàng)舉［8］。一般而言，西方社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)社區(qū)的全面治理來(lái)促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的安全實(shí)現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)的基本特征是以有效地預(yù)防和減少犯罪作為警務(wù)工作的最終目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)警察部門(mén)與社區(qū)居民的互動(dòng)，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)所關(guān)注的安全問(wèn)題，依靠社會(huì)公眾力量來(lái)抑制犯罪，使警務(wù)工作實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變、由打擊型向防范型轉(zhuǎn)變、由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全的良性循環(huán)［9］。作為一種新的警務(wù)理念與戰(zhàn)略方式，社區(qū)警務(wù)在不同的國(guó)家甚至不同的社區(qū)均有不同的操作機(jī)制模式。國(guó)際上也沒(méi)有統(tǒng)一的、明確的社區(qū)警務(wù)內(nèi)容規(guī)范。它的具體實(shí)施，要受到具體國(guó)家、地區(qū)的法律制度框架、政府政策導(dǎo)向、公安機(jī)關(guān)組織體制以及社區(qū)內(nèi)部具體的自然、人文特征、社區(qū)治安狀況以及社區(qū)建設(shè)與發(fā)展規(guī)范等的制約。

就我國(guó)而言，當(dāng)前城市社區(qū)治安服務(wù)供給中的主體主要包括：（1）城市黨委政府及其職能部門(mén)如公安機(jī)關(guān)（派出所）以及城市各轄區(qū)或街道層級(jí)的社會(huì)綜合治理委員會(huì)；（2）居委會(huì)即城市基層群眾自治組織；（3）小區(qū)物業(yè)公司，它是住房商品化后的產(chǎn)物，所提供的物業(yè)服務(wù)中包括小區(qū)內(nèi)部的治安保衛(wèi)服務(wù)；（4）社區(qū)居民志愿性組織及其安全防衛(wèi)行動(dòng)，例如當(dāng)前我國(guó)許多小區(qū)內(nèi)部由居民所自愿成立的社區(qū)巡邏隊(duì)；（5）其他社會(huì)性“輔警”角色，例如治安聯(lián)防隊(duì)、治安協(xié)勤員等，他們或者由政府部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)招聘，或者在政府部門(mén)的組織、號(hào)召下自愿成立。

在供給主體上來(lái)看，基于社區(qū)的城市治安服務(wù)供給，需要充分發(fā)揮上述多元主體的協(xié)同性作用。而且在主體參與過(guò)程中，上述多元主體可以大致保持一種相對(duì)“平等”的地位。在這一點(diǎn)上，社區(qū)治安服務(wù)與全國(guó)性或較大區(qū)域性的治安服務(wù)供給不同，在后者中必須由政府主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是由治安服務(wù)的“國(guó)家暴力”特殊性決定的。但是在社區(qū)范圍內(nèi)，供給過(guò)程中的“組織者”或“協(xié)調(diào)者”可以由非政府主體來(lái)?yè)?dān)任，例如社區(qū)居委會(huì)。這樣有利于改善政府主導(dǎo)下的“剛性”色彩，更容易吸引其他市場(chǎng)或社會(huì)主體的參與，使他們能夠在一種更為寬松的氛圍下進(jìn)行溝通與協(xié)作。

在供給決策問(wèn)題上，基于社區(qū)的城市治安服務(wù)供給決策既不屬于完全意義上的集體選擇，也不同于價(jià)格機(jī)制下的分散決策，而是多元主體之間在充分參與、平等對(duì)話、反復(fù)協(xié)商的基礎(chǔ)上所達(dá)成的“共識(shí)”型決策。這種“共識(shí)”的基礎(chǔ)仍然是包括社區(qū)居民在內(nèi)的所有利益相關(guān)者的個(gè)別需求信息的聚合。但是與公共決策只考慮“多數(shù)人”的偏好不同，共識(shí)決策不會(huì)舍棄“少數(shù)人”的利益。在社區(qū)相對(duì)狹小的范圍內(nèi)，任何個(gè)人對(duì)供給決策結(jié)果的不滿都可以便利地表達(dá)出來(lái)，并與其他主體進(jìn)行反復(fù)協(xié)商。也正是由于社區(qū)內(nèi)治安服務(wù)需求者數(shù)量相對(duì)有限，相關(guān)供給主體可以較為便利地獲知社區(qū)內(nèi)居民在安全服務(wù)種類與數(shù)量上的準(zhǔn)確需求信息。

在社區(qū)治安服務(wù)供給資金的籌集上，政府財(cái)政需要進(jìn)行一定的補(bǔ)助，比如連接各個(gè)社區(qū)的城市街道主要路口上的攝像頭等偵測(cè)設(shè)備的費(fèi)用，因?yàn)榇祟愇锲沸б娴纳鐣?huì)“外溢性”較為突出，而社區(qū)內(nèi)部主體一般不會(huì)主動(dòng)供給。而社區(qū)內(nèi)部的治安服務(wù)供給費(fèi)用，可以主要依靠社區(qū)居民集資的方式獲得。針對(duì)某些類型的治安服務(wù)（例如社區(qū)內(nèi)某些居民的個(gè)人人身安全保衛(wèi)），也可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，通過(guò)收費(fèi)（使用者付費(fèi)）的方式籌集相關(guān)資金。除此之外，社區(qū)居民通過(guò)自愿或“輪流”的方式無(wú)償提供的諸如夜間巡邏等服務(wù)也是重要的補(bǔ)充方式。

此外，就社區(qū)安全服務(wù)供給過(guò)程中的激勵(lì)約束機(jī)制而言，需要同時(shí)發(fā)揮政府監(jiān)管、行業(yè)規(guī)范約束、社會(huì)監(jiān)督與個(gè)人道德自律等多方面的作用。其中需要特別強(qiáng)調(diào)政府公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任不能缺失。即便是政府主體沒(méi)有直接參與到社區(qū)治安服務(wù)的真實(shí)供給中，它也需要對(duì)其他主體的供給行為進(jìn)行全程性指導(dǎo)與監(jiān)督，防止某些主體的“失范”行為對(duì)社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)治安狀況的不良影響。除了政府監(jiān)管的重要性之外，由于社區(qū)服務(wù)供給很大程度上是依靠“鄰里”間的互助方式，因此社會(huì)道德規(guī)范將發(fā)揮更為有效的激勵(lì)與約束作用。這也是基于社區(qū)的治安服務(wù)供給相較于政府或市場(chǎng)單一主導(dǎo)供給機(jī)制的重要優(yōu)勢(shì)之一。

當(dāng)前來(lái)看，基于社區(qū)的公共安全供給在我國(guó)一些地方已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行嘗試，例如一些城市中“社區(qū)綜合治理委員會(huì)”體制的出現(xiàn)。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，一般都具有較大的區(qū)域管轄性，尚未下沉到社區(qū)這一微觀社會(huì)單元。但是近年來(lái)，北京、青島等城市相繼在社區(qū)成立了社區(qū)“綜治委”，成為社區(qū)內(nèi)部對(duì)各種類型的安全服務(wù)供給主體進(jìn)行協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，有效地發(fā)揮了資源整合與行動(dòng)規(guī)劃等重要功能。就實(shí)踐開(kāi)展效果來(lái)看，在各地的“平安社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)中，隨著社區(qū)居民安全防范知識(shí)的普及以及各種社區(qū)安全防范措施的落實(shí)，許多社區(qū)的安全狀況的確獲得了較大程度的改善，獲得了較多社會(huì)好評(píng)。

需要指出的是，盡管我國(guó)近些年來(lái)某些城市的社區(qū)警務(wù)或社區(qū)安全建設(shè)意味著社區(qū)作為一種相對(duì)獨(dú)立的力量參與到了城市公共安全的供給之中，但是這種參與的組織和制度載體，并非完全來(lái)自于公民社會(huì)的獨(dú)立發(fā)展，而依然來(lái)自于政府部門(mén)主導(dǎo)下的社會(huì)治安綜合治理體制。也即，當(dāng)前我國(guó)的社區(qū)安全體制建設(shè)，仍然是以黨政核心部門(mén)及其指導(dǎo)方針為依托，注意與整個(gè)國(guó)家、整個(gè)社會(huì)的安全防范體系構(gòu)建相協(xié)同。這種狀況在短時(shí)期內(nèi)有利于對(duì)城市治安建設(shè)中政府與市場(chǎng)、社會(huì)資源的整合，并防范各種“違背”政府意志的“不規(guī)范”行為的發(fā)生，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必然制約市場(chǎng)性與社會(huì)性力量的發(fā)育，也不利于政府自身的職能調(diào)整與績(jī)效改善。因此，基于社區(qū)的城市公共安全多元合作供給機(jī)制的構(gòu)建成效如何，關(guān)鍵還在于作為改革主體的政府自身的價(jià)值取向與戰(zhàn)略選擇。

［1］滕五曉．社區(qū)安全治理：理論與實(shí)務(wù)［M］．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2012：導(dǎo)言．

［2］鄒東升．契約治理視域的治安承包［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2009：46．

［3］王焱．城市社會(huì)公共安全市場(chǎng)的制度安排——以社區(qū)治安與犯罪預(yù)防為例［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（4）：27．

［4］金世斌．公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新：北歐的改革實(shí)踐與啟示［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2012（7）：82．

［5］陳周旺．社區(qū)中的國(guó)家：中國(guó)城市社區(qū)治安體系研究［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011：11．

［6］［美］E·S·薩瓦斯．民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］．周志忍，等，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：63．

［7］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克．公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)［M］．宋全喜，等，譯．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000：18．

［8］鄒東升．契約治理視域的治安承包［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2009：47．

［9］袁振龍．社區(qū)安全的理論與實(shí)踐［M］．北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010：52．

Basic Mechanisms and Integrated Approach of the Public Security Services Supply——Taking the Urban Social Order Services Supply as an Example

HOU Lei
（Office of Public Management，Jilin Provincial School of the CPC，Changchun 130012，China）

Public security is one of the basic human needs．During the period of transition，the public demand for public security of China's cities is increasing，and appearing various kinds of security demands，which has created a significant challenge to the government's single supply mechanism．Due to the differences in the security services'property，they should be supplied by different subjects together．For China's current time，taking metropolitan communities as the basic unit，basing on the Security Comprehensive Management System and building the supply mechanism of multifaceted cooperation will be an inevitable way to achieve the metropolitan social stability and harmony．

Metropolitan；Public Security；Supply Mechanism；Community

C912．68

A

1001－6201（2014）03－0058－05

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］

2013－05－27

吉林省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目（2013B286；2013BS91）。

侯雷（1970－），女，吉林吉林市人，中共吉林省委黨校公共管理教研部教授。