唐行智

(中建一局集團(tuán) 第三建筑有限公司，北京100161)

一、國(guó)家高新區(qū)政策變遷的痕跡

(一)國(guó)家高新區(qū)的政策變遷與政策學(xué)習(xí)

從政策角度來(lái)講，中國(guó)國(guó)家高新區(qū)的起源可以追溯到1985 年3 月《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，中央認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)是新的社會(huì)生產(chǎn)力中最活躍的和決定性的因素，并提出“為加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要在全國(guó)選擇若干智力資源密集的地區(qū)，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”。國(guó)家高新區(qū)后續(xù)政策的出臺(tái)，或多或少都與早期基本政策有所關(guān)聯(lián)，有些是進(jìn)一步的完善與深化;有些則是范式的轉(zhuǎn)變、改革與增刪。整個(gè)政策發(fā)展出現(xiàn)了較長(zhǎng)的穩(wěn)定期與短暫的巨變交替變化的情形。

在這個(gè)過(guò)程中，“政策變遷”與“政策學(xué)習(xí)”并存。對(duì)政策變遷，金登有過(guò)這樣的描述:政策通常通過(guò)邊際調(diào)試平穩(wěn)運(yùn)行，但是也會(huì)突然轉(zhuǎn)向，改變過(guò)去漸進(jìn)的發(fā)展模式。當(dāng)然，政策發(fā)展過(guò)程，并不只是“改變”，還有“改善”;不僅有質(zhì)的飛躍，更有量的積累。這些調(diào)節(jié)和改善，不斷將抽象的政策具體化，并且推動(dòng)了個(gè)別分支政策的深入發(fā)展，使得政策的論述更為全面，政策的內(nèi)容更加豐滿，政策的措施更有操作性。

(二)國(guó)家高新區(qū)政策變遷的痕跡

國(guó)家高新區(qū)政策變遷和學(xué)習(xí)的過(guò)程并非雜亂無(wú)章，而是有跡可循的。這種痕跡不僅包括對(duì)政策中良好部分的堅(jiān)持，也包含為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)和價(jià)值信念進(jìn)行的改變。例如，從“統(tǒng)一管理”到“分類指導(dǎo)”。2002 年3 月，《關(guān)于國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》第一次提出“分類指導(dǎo)”;2005 年1 月，《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》提出“實(shí)行分類指導(dǎo)的原則，對(duì)智力密集的中心城市和副中心工業(yè)城市及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)家高新區(qū)給予差別化指導(dǎo)”;2007 年4 月，《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，實(shí)現(xiàn)2 -3個(gè)領(lǐng)先園區(qū)跨入世界一流高科技園區(qū)行列;建設(shè)一批自主創(chuàng)新能力較強(qiáng)的創(chuàng)新型園區(qū);扶持一批具有地區(qū)特色的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。國(guó)家高新區(qū)的宏觀管理政策從統(tǒng)一管理到分類指導(dǎo)的范式革命是政策變遷的表現(xiàn)，而分類指導(dǎo)政策歷經(jīng)了從“籠統(tǒng)提出分類指導(dǎo)”到“按高新區(qū)所在城市特點(diǎn)分類”再到“按高新區(qū)特點(diǎn)分類”的漸變過(guò)程，是政策學(xué)習(xí)的痕跡。

二十多年來(lái)，國(guó)家高新區(qū)政策的許多方面都在發(fā)生變化。國(guó)家高新區(qū)政策逐漸從科技政策、火炬政策中獨(dú)立出來(lái)，形成了自己的政策體系。政策內(nèi)容從高度濃縮到拓展分化，政策中心從外延發(fā)展到內(nèi)涵提升，政策話語(yǔ)從模糊、抽象到具體、量化，政策重點(diǎn)從基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資到內(nèi)生增長(zhǎng)、自主創(chuàng)新。政策的出臺(tái)回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需求，嵌入了時(shí)代特征。

二、國(guó)家高新區(qū)政策變遷的影響變量

(一)外部系統(tǒng)事件:變化的關(guān)鍵

外部環(huán)境的變化，通常會(huì)給政策的變化帶來(lái)機(jī)會(huì)和障礙，并通過(guò)政策參與者傳遞到政策文本之中，這些外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷、公共輿論等方面。環(huán)境與政策參與者之間構(gòu)成刺激-反應(yīng)鏈［1］，政策參與者在調(diào)適自身與環(huán)境關(guān)系的過(guò)程中，研判問(wèn)題性質(zhì)、確立信念導(dǎo)向、采取相關(guān)行動(dòng)，成為通常的選擇。例如，為配合2000 年“西部大開(kāi)發(fā)”的國(guó)家戰(zhàn)略，科技部實(shí)施了“西部火炬”行動(dòng)，2001 年4 月，《國(guó)家火炬計(jì)劃“十五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:“要根據(jù)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)、自然環(huán)境等特點(diǎn)，建設(shè)有特色的國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，促進(jìn)有特色的西部高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的形成?！蓖ㄟ^(guò)在西部建立國(guó)家高新區(qū)，帶動(dòng)和輻射西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。2005 年1月，《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》將召開(kāi)不久的中共十六大精神融入其中，提出“全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把國(guó)家高新區(qū)建設(shè)成為區(qū)域科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新輻射中心”?？梢?jiàn)，高新區(qū)的政策系統(tǒng)并不是封閉的，而是開(kāi)放的?！耙粋€(gè)系統(tǒng)是開(kāi)放的，并不僅僅因?yàn)槠渑c環(huán)境間的相互交換關(guān)系，還因?yàn)橄嗷ソ粨Q關(guān)系是系統(tǒng)變化的關(guān)鍵因素?！保?］20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，黨的指導(dǎo)思想從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心;政府治理理念從加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù);經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);對(duì)外關(guān)系從封閉、半封閉轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外開(kāi)放;社會(huì)形態(tài)從一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)。這些政治、經(jīng)濟(jì)以及思想文化等方面的重大變化都深刻影響了國(guó)家高新區(qū)政策參與者的價(jià)值理念及行為選擇，這在政策文本中都被體現(xiàn)了出來(lái)，促成了政策變遷。

(二)政策子系統(tǒng)的內(nèi)部互動(dòng):政策信念體系的構(gòu)建

國(guó)家高新區(qū)政策問(wèn)題的復(fù)雜性、專業(yè)性，不可能吸引全部的個(gè)體和組織參與其中，在政策制定過(guò)程中吸納精通某個(gè)政策問(wèn)題或熟悉某個(gè)政策領(lǐng)域的政治精英或利益相關(guān)者加入其中，已成為長(zhǎng)期以來(lái)取得共識(shí)的做法。這些組織和個(gè)人形成了網(wǎng)絡(luò)化的穩(wěn)定聯(lián)系，構(gòu)成了政策人才的子系統(tǒng)?？v觀國(guó)家高新區(qū)大事記以及相關(guān)政策的頒布機(jī)關(guān)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家高新區(qū)政策子系統(tǒng)主要由黨中央、國(guó)務(wù)院、科技部的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。中國(guó)國(guó)家高新區(qū)政策的制定，是個(gè)“自上而下”的過(guò)程。主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神和垂直化的行政命令，是推動(dòng)高新區(qū)政策建立和發(fā)展的原始動(dòng)力。重要領(lǐng)導(dǎo)人講話往往指明國(guó)家高新區(qū)政策的方向，由黨和政府的最高機(jī)構(gòu)做出重要決定并設(shè)計(jì)政策框架，科技部負(fù)責(zé)制定配套政策和出臺(tái)具體辦法。在這個(gè)政策內(nèi)容從高度概括變得逐漸清晰的過(guò)程中，政策制定者形成了“一套基本的價(jià)值觀和因果關(guān)系組合”，即政策信念體系。“發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”是適用于所有國(guó)家高新區(qū)政策領(lǐng)域的核心思想，是規(guī)范性的政策信念。另外，隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和政策研究的推進(jìn)，政府的管理與服務(wù)、企業(yè)的資金與市場(chǎng)、學(xué)校與科研院所的技術(shù)與人才被認(rèn)為是高新區(qū)發(fā)展的必備因素，也是高新區(qū)“三元參與”理論的核心思想。金融、中介機(jī)構(gòu)和貿(mào)易的重要作用逐漸被認(rèn)識(shí)。國(guó)家高新區(qū)的政策組成模塊，也因此經(jīng)歷了從“產(chǎn)、學(xué)、研”——“官、產(chǎn)、學(xué)、研”——“官、產(chǎn)、學(xué)、研、資、介、貿(mào)”的發(fā)展過(guò)程，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家高新區(qū)“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”目標(biāo)的根本政策和基本戰(zhàn)略，是國(guó)家高新區(qū)政策的政策性核心信念。工具性政策信念較前兩者更為具體明晰，是為實(shí)現(xiàn)更高政策信念而進(jìn)行的工具性決策，主要是針對(duì)某個(gè)具體領(lǐng)域而且容易變動(dòng)。工具性政策信念對(duì)于環(huán)境的變化最為敏感，內(nèi)容變動(dòng)的可能性也最大。規(guī)范性政策信念和政策性核心信念的改變通常是由于政策變遷的原因，工具性政策信念方面的調(diào)試則更多引致政策學(xué)習(xí)。在二十多年的政策演變過(guò)程中，國(guó)家高新區(qū)政策信念體系，逐漸形成(見(jiàn)圖)。

國(guó)家高新區(qū)政策信念體系圖

(三)相對(duì)穩(wěn)定的變量:變動(dòng)幅度的限制

相對(duì)穩(wěn)定的變量主要指問(wèn)題的基本特質(zhì)、事物的基本規(guī)律以及自然資源的基本分布等因素。國(guó)家高新區(qū)政策必須符合高新區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，此為重要的穩(wěn)定變量。國(guó)家高新區(qū)是高新技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的重要基地，而且是高新技術(shù)企業(yè)走出去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)平臺(tái)，因此國(guó)家高新區(qū)必須建立在智力密集、信息通暢、資源豐富、交通便利的地區(qū)，無(wú)論外部系統(tǒng)如何變化，政策子系統(tǒng)內(nèi)部如何互動(dòng)，這一點(diǎn)總是難以改變的?？梢园l(fā)現(xiàn)，不論是國(guó)家第一批批準(zhǔn)的26 個(gè)國(guó)家高新區(qū)，還是以后陸續(xù)批準(zhǔn)的幾十家國(guó)家高新區(qū)，基本上都建立在沿海城市和省會(huì)等中心城市。這些城市智力資源集中、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，是高新區(qū)發(fā)展的充分和必要條件。缺少這些條件的地區(qū)，將很難成為建立國(guó)家高新區(qū)考慮的對(duì)象。

三、國(guó)家高新區(qū)未來(lái)政策展望

(一)回應(yīng)動(dòng)態(tài)的外部系統(tǒng)

國(guó)家高新區(qū)政策子系統(tǒng)并非是與環(huán)境割裂的封閉體系，而是依賴于外界資源并且受到外部系統(tǒng)影響的開(kāi)放系統(tǒng)。政策倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，政治資源分配發(fā)生重大變化，政策內(nèi)容和方向出現(xiàn)大幅改動(dòng)，大部分是源于政策子系統(tǒng)之外的外部事件。因此國(guó)家高新區(qū)未來(lái)的政策必然會(huì)積極回應(yīng)外部系統(tǒng)的變化。高科技研發(fā)的最新態(tài)勢(shì)、政治演進(jìn)的最新動(dòng)向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新需求、社會(huì)進(jìn)步的最新成就都會(huì)投射在政策文本之中。筆者認(rèn)為，國(guó)家高新區(qū)的政策將在國(guó)家和社會(huì)關(guān)心的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，以及農(nóng)業(yè)科技、民生科技、綠色科技等方面增加更多的內(nèi)容，繼續(xù)改進(jìn)整體發(fā)展戰(zhàn)略和提出新的重點(diǎn)任務(wù)。

(二)堅(jiān)持規(guī)范性政策信念導(dǎo)向

政策倡議聯(lián)盟分析框架的核心策略即“根據(jù)信念體系的結(jié)構(gòu)來(lái)預(yù)測(cè)隨著時(shí)間推移可能發(fā)生的信念轉(zhuǎn)變及政策變遷”［3］。國(guó)家高新區(qū)的規(guī)范性政策信念、政策性核心信念和工具性政策信念，自上而下，從抽象到具體，從穩(wěn)定到漸變，是國(guó)家高新區(qū)發(fā)展秉承的精神、遵循的原則和采取的方式。政策信念體系影響著政策參與者對(duì)信息的選擇、理解和使用。信念體系，而非情境特點(diǎn)，決定著個(gè)體和組織的行為選擇?！鞍l(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”作為國(guó)家高新區(qū)的規(guī)范性政策信念，是國(guó)家高新區(qū)誕生的原因，也是秉承的重要精神?？梢哉f(shuō)國(guó)家高新區(qū)的所有政策都是對(duì)它的分解和深化，是為實(shí)現(xiàn)好這一核心目標(biāo)而做出的戰(zhàn)略選擇和工具組合。

(三)工具性政策層面的不斷調(diào)試

工具性政策信念在政策體系中屬于最易變動(dòng)的層面，也是政策學(xué)習(xí)最易發(fā)生的場(chǎng)域。工具性政策信念往往是為了應(yīng)對(duì)臨時(shí)出現(xiàn)的具體問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)是其主要特征。反映到具體的工具性政策措施之中，不斷調(diào)試就成為其顯著特征。不論何種政策信念，最終都要依靠工具性政策來(lái)落實(shí)，都需要因時(shí)制宜，根據(jù)環(huán)境特點(diǎn)和對(duì)象接受的能力，調(diào)整政策的速度、力度和角度，而且還需要時(shí)刻平衡來(lái)自社會(huì)各方面的力量。只有工具性政策層面的不斷調(diào)試，才能在動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界中，進(jìn)行“帕累托最優(yōu)”的改進(jìn)，將政策信念落實(shí)到政策實(shí)踐之中。以不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的工作態(tài)度、反思過(guò)去的批判精神和政策學(xué)習(xí)的行為方式，使國(guó)家高新區(qū)政策更為科學(xué)有效。

結(jié)語(yǔ):國(guó)家高新區(qū)政策從實(shí)質(zhì)上看，是政策參與者共同的心智模式和實(shí)踐中反復(fù)出現(xiàn)問(wèn)題的公共解。政策文本如同一個(gè)“均衡器”，謹(jǐn)慎地選用和參考各方面的話語(yǔ)。當(dāng)然，國(guó)家高新區(qū)政策也是一個(gè)“人為規(guī)則”與“自然規(guī)律”的交織地，人為規(guī)則可以改變，但自然規(guī)律必須遵循。國(guó)家高新區(qū)重大成就的取得，與“集中力量辦大事”的政治體制分不開(kāi)，政府主導(dǎo)與政策驅(qū)動(dòng)是中國(guó)國(guó)家高新區(qū)快速成功的秘訣。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“政府作為一個(gè)由人組成的群體，同樣面對(duì)著人類都必須面對(duì)的‘理性無(wú)知’和‘信息悖論’等問(wèn)題”［4］。倡導(dǎo)多元化的國(guó)家高新區(qū)治理，探索與發(fā)揮社會(huì)及市場(chǎng)的力量，使政策發(fā)展更加符合國(guó)家高新區(qū)的基本特質(zhì)和更好地遵循高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，從經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)，是今后努力的方向之一。

［1］孫柏瑛:《基層政府社會(huì)管理中的適應(yīng)性變革》，載《中國(guó)行政管理》，2012 年第5 期。

［2］W·理查德·斯格特:《組織理論》，黃 洋等譯，北京:華夏出版社2001 年版，第77 頁(yè)。

［3］保羅·A·薩巴蒂爾 漢克·C·詹金斯-史密斯:《政策變遷與學(xué)習(xí):一種倡議聯(lián)盟途徑》，鄧 征譯，北京:北京大學(xué)出版社2011 年版，第31 頁(yè)。

［4］孫柏瑛:《當(dāng)代政府治理變革中的制度設(shè)計(jì)與選擇》，載《中國(guó)行政管理》，2002 年第2 期。