袁剛　白天成

【摘要】近年來，農(nóng)村選舉中賄選問題日益凸顯，給我國基層民主政治建設(shè)帶來了消極影響，也影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。受經(jīng)濟(jì)利益、民主法治意識(shí)和法律制度等因素的制約，當(dāng)前農(nóng)村賄選形式多種多樣。解決賄選問題，需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善相關(guān)法律制度，增加選舉程序的可操作性，加大監(jiān)督力度。

【關(guān)鍵詞】村民自治 賄選行為 選舉

當(dāng)前村民選舉中賄選的特點(diǎn)

按照全國人大法制工作委員會(huì)編制的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法釋義》的解釋，村委會(huì)選舉中的賄選行為是指候選人或其他人“用金錢、財(cái)物等物質(zhì)利益或其他利益誘使或收買村民違反自己的真實(shí)意愿參加選舉或在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)的行為?！雹?/p>

該解釋雖然相對(duì)狹窄，但基本揭示了賄選發(fā)生的主要特點(diǎn)：一是無論行賄的方式有多種多樣，行賄的意圖終歸為了獲得更多的選票以保證最終當(dāng)選；二是行賄受賄的標(biāo)的是可支配財(cái)產(chǎn)，即無論是行賄者還是受賄者個(gè)人能支配的有形或無形的財(cái)產(chǎn)；三是賄選行為侵犯了村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，沖擊了正常的選舉程序。上述三個(gè)條件同時(shí)具備，才符合賄選發(fā)生的原初旨意。

2010年7～8月，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村觀察”項(xiàng)目組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村選舉中的賄選行為主要呈現(xiàn)出兩方面特點(diǎn)：一方面，賄選問題在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在，但又呈現(xiàn)出差異性。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層選舉的賄選問題比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)突出，對(duì)區(qū)域與賄選情況進(jìn)行交叉分析顯示，東部、中部、西部地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)村民主選舉時(shí)有拉票行為的比例分別為30.15%、29.62%和22.19%，其中屬于賄選的比例分別為57.91%、71.64%和51.93%，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部和中部地區(qū)賄選問題高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)；二是農(nóng)民的受教育程度影響賄選的效果，小學(xué)、初中、高中和大學(xué)及以上學(xué)歷的農(nóng)民經(jīng)拉票而“改變主意”的比例分別為21.48%、15.63%、16.8%和8.33%。這表明，農(nóng)民受教育水平越低，受拉票影響的可能性越大。

另一方面，農(nóng)村選舉中賄選的形式多種多樣。比如，利用請(qǐng)吃喝進(jìn)行賄選，利用金錢和實(shí)物賄選，利用承諾賄選等等。其中，“請(qǐng)喝酒吃飯”的比例最高，占比42.22%；“送禮品”次之，占比22.24%。②

農(nóng)村賄選行為產(chǎn)生的危害

不利于農(nóng)村基層民主政治發(fā)展，阻礙我國政治文明建設(shè)。黨的十八大提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)政治文明”的任務(wù)。村民自治是中國特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，賄選行為不僅侵犯了農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，違背了農(nóng)民參加基層選舉的真實(shí)意圖，而且是一種與我國的政治文明本質(zhì)要求相悖的違法行為。賄選行為使得廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施村民自治制度取得的成果受到了沖擊，對(duì)我國建設(shè)中國特色社會(huì)主義民主政治和政治文明的宏偉目標(biāo)產(chǎn)生了消極影響。

影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。廣東“烏坎事件”表明，選舉程序是保障村民自治制度正常有序運(yùn)行的關(guān)鍵。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行村委會(huì)組織法規(guī)定的法定程序產(chǎn)生農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)，不僅使得農(nóng)民的政治權(quán)利得到合法的保護(hù)，還能行之有效地化解突發(fā)事件，推動(dòng)村級(jí)自治組織建設(shè)。賄選行為通過不正當(dāng)手段影響了農(nóng)村民主自治的進(jìn)程，侵害了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，破壞了農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣，給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定帶來極壞的影響，進(jìn)而直接影響到國家政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

削減農(nóng)民政治參與積極性。民主選舉是有序政治參與的重要方式，賄選行為使得農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)被侵犯，選舉活動(dòng)失去了原有的意義，很容易使農(nóng)民對(duì)民主程序甚至對(duì)整個(gè)村民自治制度產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導(dǎo)致不信任，從而失去政治參與熱情和積極性，不利于培養(yǎng)農(nóng)民的政治責(zé)任感，降低了農(nóng)民的政治認(rèn)同感。

農(nóng)村賄選現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！辟V選作為民主政治的副產(chǎn)品，同政治利益與經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。選舉的過程是一種資源配置過程，即通過選舉分配權(quán)力，當(dāng)選者既獲得了政治權(quán)力，同時(shí)也得到了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的支配權(quán)，為他們謀求各種利益創(chuàng)造了條件。這種通過公共權(quán)力謀取私利的行為也即經(jīng)濟(jì)學(xué)所稱的“尋租活動(dòng)”。一般來說，人們一旦通過賄選方式取得權(quán)力，就會(huì)試圖回收施賄時(shí)失去的利益，甚至追求當(dāng)選后的非法利益。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)生活水平仍然不高，經(jīng)濟(jì)利益對(duì)于農(nóng)民來說仍然處于首要位置。在這種背景下，農(nóng)民很容易受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，為保障眼前的經(jīng)濟(jì)利益而放棄政治權(quán)利。

關(guān)系文化的熏陶。長期以來，中國社會(huì)維系人際關(guān)系不僅僅依靠法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，還有人們之間的親情關(guān)系。農(nóng)村選舉一般發(fā)生在熟人社會(huì)，這就為人情發(fā)揮作用提供了便利條件。村民之間擁有共同的生產(chǎn)場所和生活空間，人與人之間通過婚姻、親屬、朋友、同學(xué)等各種關(guān)系得以維護(hù)。一個(gè)村落就是一個(gè)小型的人情社會(huì)，人們相互之間關(guān)系密切，為賄選的產(chǎn)生提供了成熟的土壤，人情關(guān)系削弱甚至取代了法律和制度的約束，成為農(nóng)村交往活動(dòng)的主要決定因素。在這樣的環(huán)境背景下，公平公正的程序在人情關(guān)系面前免不了會(huì)產(chǎn)生偏差或缺失，導(dǎo)致選舉活動(dòng)易于被人操控，出現(xiàn)賄選行為。

法律制度的缺陷。首先，對(duì)賄選行為的法律界定不清晰。目前，《村委會(huì)組織法》和各地制定的《村委會(huì)選舉辦法》中，都沒有對(duì)賄選行為做出詳細(xì)具體的法律解釋。比如，什么樣的行為算是賄選行為，構(gòu)成賄選行為的金錢、財(cái)物數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)等。這些法律解釋不明確、較籠統(tǒng)的界定使得賄選行為的具體認(rèn)定，以及對(duì)涉事人員的處罰規(guī)定等缺乏依據(jù)。此外，我國《刑法》第二百五十四條關(guān)于破壞選舉罪的規(guī)定，僅適用于各級(jí)人大代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，并不適用于村民委員會(huì)的選舉，導(dǎo)致在查處賄選問題時(shí)無法可依。

其次，選舉的監(jiān)督體系不完善。第一，村民對(duì)于村委會(huì)選舉的監(jiān)督缺乏積極性。本來村民是農(nóng)村民主選舉過程中最基層、最廣泛的監(jiān)督主體，村民的監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)、被選舉權(quán)一樣，都是不可忽視的。但是，這種監(jiān)督權(quán)受到多方面的掣肘：其一，對(duì)于村民的選舉監(jiān)督權(quán)沒有可操作性的法律規(guī)定；其二，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，以及村民自身權(quán)利意識(shí)薄弱導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的行使缺乏積極性；其三，現(xiàn)有監(jiān)督權(quán)的程序過于復(fù)雜，打消了農(nóng)民行使權(quán)力的積極性。第二，由于行政關(guān)系沒有理順，有些基層政府對(duì)于村委會(huì)選舉工作干預(yù)過多，致使民主選舉不能公平、公正、公開的進(jìn)行。第三，司法監(jiān)督不到位。由于缺乏明確的法律規(guī)定和農(nóng)民不習(xí)慣通過司法程序解決問題，司法監(jiān)督往往流于形式，無法落實(shí)。endprint

選舉程序?qū)用娴娜毕?。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中說“一部具體的公正的程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過一沓深刻的理論?！钡牵洞逦瘯?huì)組織法》中有關(guān)選舉程序的規(guī)定很不完善，落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢。首先，選民資格的確認(rèn)難度增大。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口流動(dòng)性增大，特別是外出務(wù)工人員和返鄉(xiāng)人員不斷增加，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于選民登記制度做出了新的規(guī)定：“戶籍在本村并且在本村居住的村民；不在本村居住的村民，本人有參加選舉的愿望；戶籍不在本村，但在本村居住一年以上的村民”均有資格成為選民。該規(guī)定適應(yīng)了人口流動(dòng)的需要，保障了村民參加選舉的權(quán)利。

其次，委托投票和流動(dòng)票箱存在不足。《村委會(huì)組織法》第十五條對(duì)委托投票做了如下規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單。”委托投票是為照顧外出人員，保障其權(quán)利而實(shí)施的制度設(shè)計(jì)，但是在現(xiàn)實(shí)中委托投票往往變成了全權(quán)委托、超額委托、強(qiáng)制委托等情況，甚至委托人的意愿被隨意篡改。流動(dòng)票箱的設(shè)置本意也是為方便選民投票的，但是由于監(jiān)管不力，選票被人為操控的可能性變大，降低了賄選的成本。

最后，一些可以有效防止賄選現(xiàn)象發(fā)生的技術(shù)性手段，如無記名投票和秘密劃票等投票方式?jīng)]能得到很好的執(zhí)行。無記名投票和秘密劃票能夠有效的遏制選舉過程中的賄選行為，相反地，如果這些措施不能得到有效執(zhí)行反而導(dǎo)致賄選行為更容易發(fā)生。

農(nóng)村賄選問題的治理對(duì)策

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的政治權(quán)利意識(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是公民政治參與的前提和基礎(chǔ)，沒有完善的市場經(jīng)濟(jì)和高度發(fā)達(dá)的社會(huì)生產(chǎn)力為政治參與提供物質(zhì)條件，公民政治參與只能是一句空話。黨的十八屆三中全會(huì)描繪了農(nóng)村改革的路線圖，對(duì)健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制作出了總體安排部署，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制等方面，制定了一系列突破性的改革措施?，F(xiàn)在需要推進(jìn)頂層制度設(shè)計(jì)的落實(shí)，發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的功效，真正實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標(biāo)。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民才有精力參與政治活動(dòng)，才有參加選舉的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使賄選帶來的誘惑力降低，農(nóng)民不會(huì)再輕易為眼前的蠅頭小利放棄自己的選票，而將十分珍視憲法賦予的政治權(quán)利。因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入是從根本上阻斷賄選行為的關(guān)鍵所在。

加強(qiáng)思想政治教育工作，提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)基層組織干部的思想政治教育，摒棄“官本位”意識(shí)、特權(quán)思想和作風(fēng)，提高運(yùn)用法治思維和方式處理問題、化解矛盾的能力；另一方面，要切實(shí)提高農(nóng)民的民主意識(shí)和法治觀念，轉(zhuǎn)變一味忍讓和服從的傳統(tǒng)觀念，引導(dǎo)其依法維權(quán)，不斷增強(qiáng)拒賄意識(shí)和防賄能力。教育和引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)民主，讓其意識(shí)到選舉不僅是一種權(quán)利，也是一種責(zé)任，按照自己的真實(shí)意愿投出選票，既是對(duì)自己負(fù)責(zé)也是對(duì)未來負(fù)責(zé)。農(nóng)民學(xué)會(huì)正確行使自己的權(quán)利，依法維護(hù)自己的權(quán)利，賄選行為便失去了生存的土壤。

完善選舉立法工作，保證選舉工作有法可依。黨的十八大指出，法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。首先，國家有必要制定一部全國統(tǒng)一的《村委會(huì)選舉法》，使村民自治的立法在實(shí)體和程序兩個(gè)方面得以平衡，村委會(huì)選舉將更加規(guī)范，廣大農(nóng)民民主選舉的權(quán)利將得到更好的法律保護(hù)。其次，建議對(duì)《刑法》第二百五十四條進(jìn)行修改，將破壞村民委員會(huì)選舉的行為納入其中，以加大對(duì)破壞村委會(huì)選舉行為的打擊力度，徹底改變當(dāng)前查處此類問題無法可依的被動(dòng)局面。此外，各地方政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的選舉辦法，加強(qiáng)對(duì)賄選的治理，明確一些對(duì)于賄選的具體規(guī)定。最后，加強(qiáng)對(duì)賄選行為的懲治力度，加大賄選成本，完善因賄選造成的村民選舉權(quán)利受損的法律救濟(jì)途徑。可以設(shè)立專門的民事訴訟救濟(jì)、行政救濟(jì)制度，以便更有效地保護(hù)村民的政治權(quán)利。尤其要明確賄選受理機(jī)關(guān)，明確各部門之間的責(zé)任分工，避免各部門相互推諉，方便村民舉報(bào)賄選行為，為村民的選舉權(quán)提供救濟(jì)。

完善選舉程序，封堵賄選機(jī)會(huì)。第一，真正確保村民的候選人提名權(quán)?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，多年來的實(shí)踐證明，農(nóng)民最了解應(yīng)當(dāng)選誰，不應(yīng)當(dāng)選誰。選舉組織者的任務(wù)不是指手畫腳誘導(dǎo)選民，更不能越俎代庖替選民做主。

第二，嚴(yán)格規(guī)范競選規(guī)則。競選規(guī)則是選舉有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，合理的競爭規(guī)則能夠增加競選的合法性。農(nóng)民不知道競選的規(guī)則就會(huì)采取自認(rèn)為合理合法的行動(dòng)參加選舉，但其中恰恰就包括不合理、不合法的行為，比如賄選行為。完善競選規(guī)則可以為候選人提供一個(gè)公平合法的機(jī)會(huì)與選民進(jìn)行接觸，使選民更直接、更全面深刻地了解候選人，有助于選民在投票的時(shí)候做出更理性的選擇。

第三，切實(shí)落實(shí)秘密劃票，公開唱票制度。秘密投票原則是指選民按照法律的規(guī)定，根據(jù)自己的意愿秘密填寫選票并完成投票程序，選民的投票意愿向所有人保密。秘密投票能讓選民按照自己的意愿投票，能夠真實(shí)地行使自己的選舉權(quán)。公開唱票能使唱票的整個(gè)過程得到選民的監(jiān)督，保證選舉公開、透明，增加了賄選的難度。

第四，嚴(yán)格代筆填寫選票、委托他人投票和使用流動(dòng)票箱等有關(guān)規(guī)定。浙江省提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，《浙江省村委會(huì)選舉辦法》規(guī)定：一是投票期間因務(wù)工等原因不能參加選舉的人可以委托別人代為投票，每一選民接受委托的人數(shù)最多為三人，并在選舉當(dāng)日對(duì)委托投票進(jìn)行公開審核；二是候選人自身不能接受委托代寫選票；三是流動(dòng)票箱必須有三名以上的監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督和管理，并在公開場合進(jìn)行開箱計(jì)票。

第五，確定合適的選舉時(shí)間，建議將選舉時(shí)間定在春節(jié)期間。春節(jié)以外的時(shí)間，各地農(nóng)村都有大量人員外出務(wù)工，一方面使得選舉的參選率降低，不利于村民自治的實(shí)施；另一方面使得選舉更容易被操縱，而有農(nóng)村青壯年普遍參與的選舉會(huì)增大賄選成本。

強(qiáng)化選舉工作的監(jiān)督，增大賄選行為的成本。首先，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。一方面，強(qiáng)化村民的實(shí)際監(jiān)督力度。村民民主意識(shí)的提高能夠促進(jìn)選舉監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)賄選問題可以及時(shí)向上級(jí)政府反映、報(bào)告；也可以向司法機(jī)關(guān)尋求法律援助。另一方面，根據(jù)實(shí)際需求，必要時(shí)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，嚴(yán)格村委會(huì)成員的產(chǎn)生和任職，保障委員會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的職能，重點(diǎn)完善村務(wù)公開監(jiān)督、財(cái)務(wù)收支監(jiān)督、重大事項(xiàng)監(jiān)督、政策執(zhí)行監(jiān)督、勤政廉政監(jiān)督、群眾意見反饋等。

其次，完善外部監(jiān)督。一要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理方式，下放權(quán)力，還權(quán)于民，做到指導(dǎo)工作，而不是橫加干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。尤其要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，保證村委會(huì)管理的獨(dú)立性。二要完善法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓村委會(huì)選舉在陽光下運(yùn)行。

最后，建立選舉監(jiān)察制度，委任監(jiān)督專員對(duì)農(nóng)村民主選舉進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督專員有權(quán)受理村委會(huì)選舉活動(dòng)中村民的檢舉、控告，對(duì)特定問題成立調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查并作出處理決定，也有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理意見并督促其及時(shí)處理。村委會(huì)選舉工作結(jié)束后，監(jiān)督專員應(yīng)當(dāng)對(duì)選舉工作的每一個(gè)階段是否依法執(zhí)行進(jìn)行事后監(jiān)督，有權(quán)聽取基層政府對(duì)村委會(huì)選舉工作的匯報(bào)，對(duì)其中的重大問題可以提出質(zhì)詢。

（作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院教授，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生；本文系2012年度河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“河北省農(nóng)民政治參與調(diào)查與分析”和2012年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究重點(diǎn)課題“當(dāng)前我省村民自治與村莊治理狀況抽樣調(diào)查”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：SD125002，201202002）

【注釋】

①李飛：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第83頁。

②徐勇：《中國鄉(xiāng)村政治與秩序》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第42～43頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）endprint