王曙光+王丹莉

當前農(nóng)村土地制度存在的問題

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是一種集體土地所有制下農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)的制度，在這個制度框架下，集體擁有土地的所有權(quán)，從而擁有土地的發(fā)包權(quán)和處置權(quán)，而農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)包權(quán)。這種在十一屆三中全會后逐步形成的農(nóng)村土地制度，由于承認農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)長久不變，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民長期投入在土地上的熱情，對于我國改革開放后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用。可以說，如果沒有農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，就沒有我國改革開放的發(fā)軔與成功推進。農(nóng)村土地制度經(jīng)過30年的不斷調(diào)整和固化，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系也逐步長期化，接近于我國古代的永佃制，這種穩(wěn)定的帶有永佃制特征的土地制度在總體上是有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的，應(yīng)該加以肯定并長期堅持。

但是這種制度在執(zhí)行運轉(zhuǎn)過程中存在很多問題，也引發(fā)了某些消極的后果。

一方面，由于其面臨的土地制度的歷史條件，這種承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的制度在土地流轉(zhuǎn)權(quán)方面存在很大的問題，農(nóng)民的土地在法律層面很難得到有效流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的市場機制沒有形成，其法律程序也不清晰、不完善。在這種情況下，農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)就很難轉(zhuǎn)移到別的主體手中，從而阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)?；?。而由于沒有規(guī)?；睦茫秃茈y形成規(guī)模經(jīng)濟，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式就很難在現(xiàn)有制度條件下得到發(fā)展。小農(nóng)難以轉(zhuǎn)化為大農(nóng)，就難以抵御市場風險，難以融入大的農(nóng)產(chǎn)品市場，從而難以分享市場收益，導致我國小農(nóng)經(jīng)濟下的農(nóng)戶很難獲得應(yīng)得的收入，難以分享改革開放和市場化帶來的好處。要使家庭經(jīng)營向規(guī)?；募彝マr(nóng)場、企業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)和有組織的合作社等現(xiàn)代經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，就必須完善土地流轉(zhuǎn)市場和法律程序，使土地得到集約化和規(guī)?；谩Ｍ瑫r，土地流轉(zhuǎn)方面的障礙也導致我國珍貴的耕地資源得不到有效利用，很多耕地被閑置或者低效使用，遠遠沒有釋放土地應(yīng)該有的生產(chǎn)力，這對于中國這個土地資源至為稀缺的國家來說是一種巨大的浪費。

另一方面，在原有土地制度下，我國農(nóng)民所享有的土地權(quán)利實際上僅僅是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)（其中經(jīng)營權(quán)很難轉(zhuǎn)讓），農(nóng)民對現(xiàn)有土地的處置權(quán)、抵押權(quán)、擔保權(quán)等權(quán)利還不能充分享受；農(nóng)民僅僅享有住房的所有權(quán)，其住房很難被抵押；農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，但其收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)是不完整的，導致宅基地的財產(chǎn)功能難以有效發(fā)揮。由于農(nóng)民不享有承包地的抵押權(quán)，土地就難以作為抵押物。土地僅僅作為一種耕種的對象，而不是一種活的資本，農(nóng)民很難通過對土地的抵押來獲得融資支持。農(nóng)民不能享有住房財權(quán)的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，就難以獲得住房的財產(chǎn)性收益。

我國農(nóng)村土地資本化改革的總體方向

中共十八屆三中全會明確了未來我國農(nóng)地制度的改革方向，大致包含如下三方面：

賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。賦予農(nóng)民這些權(quán)能，可以使土地要素得到合理流轉(zhuǎn)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建奠定制度基礎(chǔ)。同時，農(nóng)民所擁有的抵押和擔保權(quán)也可以促使其獲得更多的銀行信貸支持，提升農(nóng)民進入農(nóng)村金融市場的能力。農(nóng)民可以將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建土地股份合作社，既擴大了生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和集約化經(jīng)營，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育，同時也可以使農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。這方面的制度創(chuàng)新，對于那些擁有承包經(jīng)營權(quán)但又在城市務(wù)工的農(nóng)民工而言非常有利，既增加了農(nóng)民工的收入，又避免了土地的閑置拋荒，可謂一舉多得。

保障農(nóng)民集體組織成員權(quán)利。中共十八屆三中全會決議中提出，要保障農(nóng)民集體組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)以及抵押、擔保和繼承權(quán)。

推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。最近一段時期以來，很多地區(qū)開展實施了農(nóng)民住房的確權(quán)和頒證工作，農(nóng)民有了房產(chǎn)證，就可以拿去抵押，可以獲得銀行信貸，這是對農(nóng)民增收的最大支持。當然，上述改革的推進有賴于一個完善的農(nóng)村土地和住宅產(chǎn)權(quán)市場的構(gòu)建，來完成土地和住宅產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、定價和交易等諸項功能。

土地資本化給農(nóng)村金融帶來的機遇

中共十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地制度調(diào)整的一系列政策框架和設(shè)想，其目的有四個：一是實現(xiàn)土地的集約化和規(guī)?；?，促使小農(nóng)經(jīng)濟向規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，為農(nóng)村經(jīng)營體制的變革奠定制度基礎(chǔ)，這是我國農(nóng)民真正實現(xiàn)更大規(guī)模合作的制度基礎(chǔ)；二是使土地得到更有效利用，避免土地的大規(guī)模拋荒，既使農(nóng)民獲得更多的土地收益，又可以在此基礎(chǔ)上使稀缺的土地資源得到更合理的配置；三是促使農(nóng)民的土地資產(chǎn)和住房資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榛畹摹百Y本”，使農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)可以實現(xiàn)抵押和擔保等各項權(quán)利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，并使農(nóng)民獲得更多的信貸支持；四是通過使城市和農(nóng)村土地同地同權(quán)、同地同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地產(chǎn)權(quán)市場，促進農(nóng)村土地征用的規(guī)范化，使農(nóng)民更多分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的收益。

農(nóng)村土地制度創(chuàng)新和調(diào)整的核心是土地的資本化和住宅的資本化，這將對我國農(nóng)村金融供給帶來極大的積極效應(yīng)。在原有的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民缺乏可以抵押的資產(chǎn)，銀行在考察農(nóng)民的還款能力和評估銀行信貸風險的時候，通常僅僅是根據(jù)農(nóng)民的信用來考察，這往往使得農(nóng)村金融機構(gòu)在給農(nóng)民貸款的時候心存疑慮。農(nóng)民幾乎沒有銀行認可的合格的可抵押物，與城市居民可以用自己的合法房產(chǎn)作為合格抵押，從而獲得銀行信貸不同，農(nóng)民沒有房產(chǎn)證，其承包地也不能抵押，所以銀行的貸款意愿很低。這種情況很難責怪銀行，因為銀行需要控制風險。因此，我們往往把這種因為資金需求方的一些問題而導致的信貸不足，稱之為“需求型金融抑制”?，F(xiàn)在，土地的資本化解決了農(nóng)民抵押物不足的問題。農(nóng)民可以將農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)作為抵押向銀行申請信貸，這就極大地提升了農(nóng)民的信貸可及性，并極大地推動了農(nóng)村金融機構(gòu)向農(nóng)村的放貸，由此撬動的銀行信貸每年會多達數(shù)萬億元，對于我國普惠金融體系的構(gòu)建意義重大。同時，集體建設(shè)用地也可以用來抵押和擔保，這對銀行信貸的撬動能力更大。

農(nóng)村土地制度變革所引發(fā)的農(nóng)村經(jīng)營制度的轉(zhuǎn)型與升級，對農(nóng)村金融發(fā)展提供了更多的機遇。中共十八屆三中全會提出，要通過土地的合理流轉(zhuǎn)，促進土地向家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖大戶、合作經(jīng)濟組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)這四類現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，這必將促使我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生根本性的新變革。這些規(guī)?；摹按筠r(nóng)”的金融需求，比原有的那些原子化的“小農(nóng)”更旺盛，金融需求的規(guī)模更大，類型也更加多元化，這給農(nóng)村金融機構(gòu)的擴張和金融產(chǎn)品創(chuàng)新帶來很多機遇。當前，農(nóng)村金融機構(gòu)對家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社以及種養(yǎng)殖大戶的信貸力度還很不夠，其金融產(chǎn)品的開發(fā)力度也有極大發(fā)展空間。因此，農(nóng)村金融機構(gòu)和商業(yè)銀行應(yīng)該加大對土地制度變革后，農(nóng)村新型經(jīng)營主體的信貸需求特征的研究，大力開發(fā)新的金融產(chǎn)品，以滿足其強烈的金融需求。

在強調(diào)土地資本化給農(nóng)村金融發(fā)展帶來的機遇的同時，我們也應(yīng)該充分認識到，在這個過程中農(nóng)村金融機構(gòu)所面臨的風險和挑戰(zhàn)。需要看到，在現(xiàn)有的法律制度和社會保障制度以及市場條件下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓還存在很多實際操作層面上的困難，農(nóng)村住宅的抵押和擔保也存在很大的障礙。如果銀行接受一個農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)或者農(nóng)民的住宅作為抵押物，一旦農(nóng)民不能還款，則銀行將獲得土地經(jīng)營權(quán)和住宅的產(chǎn)權(quán)，由此造成的農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)喪失和住宅產(chǎn)權(quán)喪失的后果是非常嚴重的。如果沒有一個完善的土地評估機制和農(nóng)村住宅評估機制，土地和住宅的價值很難被科學評估，銀行也很難由此確定其信貸風險和信貸規(guī)模。如果沒有一個完善的土地和住宅產(chǎn)權(quán)交易市場和規(guī)范的交易機制，農(nóng)民抵押權(quán)的實現(xiàn)和土地住宅資本化就很難落地。如果沒有一個完善的社會保障體系，農(nóng)民在不能還款的情況下就會喪失土地和住宅，其生活就難以保障，農(nóng)村社會和諧與穩(wěn)定必然受到影響。而且，中國農(nóng)民擁有的土地規(guī)模非常小，人均一兩畝耕地帶來的收益很低，以這些狹小的耕地作為抵押向銀行申請信貸，對于銀行而言其價值極小，不足以激發(fā)銀行發(fā)放信貸的熱情。因此，假如仍然以小農(nóng)的狹小地塊作為抵押物，雖然在理論和法律上可以算是合格的抵押物，但是在現(xiàn)實當中這些微不足道的抵押物所能撬動的銀行信貸是極為有限的?；谶@個理由，筆者一直強調(diào)，單純試圖以小農(nóng)土地經(jīng)營權(quán)作為抵押來撬動農(nóng)村金融需求，在實踐中是很難操作的，這里面既有土地收益低從而抵押價值小的原因，也有社會保障和社會穩(wěn)定方面的原因。因此，在這方面農(nóng)村金融機構(gòu)不要盲目樂觀，而要謹慎研判，謹慎推進，政府也要在產(chǎn)權(quán)市場建立和社會保障制度完善方面有突破性和實質(zhì)性舉動。