摘 要：近年來，我市鎮(zhèn)街道政府投資項(xiàng)目越來越多，隨之而來的問題也日趨顯現(xiàn)：一是機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，職責(zé)難明確；二是權(quán)力過于集中，腐敗隱患大；三是人員兼職多，履職難到位；四是招標(biāo)時(shí)間倉促，程序難規(guī)范。為降低崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)，提升工作業(yè)務(wù)水平，提高資金利用效率。我市著力創(chuàng)新舉措，完善組織機(jī)構(gòu)，明確管理責(zé)權(quán)，強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，形成了制衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)街道；招投標(biāo)；機(jī)制探索

隨著我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的加速發(fā)展，鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程招投標(biāo)工作的內(nèi)容日趨增量，對建設(shè)工程招投標(biāo)工作的要求也越來越高。鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程招投標(biāo)工作無論在體制機(jī)制還是管理操作上都有待規(guī)范。我市采用“三權(quán)制衡”機(jī)制解決目前鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工程存在的各種問題。

一、鎮(zhèn)（街道）公共資源交易基本情況

我市自2002年市政府出臺(tái)《小型建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)簡易程序?qū)嵤┮庖姟罚鞔_由鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)5—50萬元建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施簡易招投標(biāo)以來，經(jīng)過十多年全體招投標(biāo)人不斷實(shí)踐和探索，全市各鎮(zhèn)街道招投標(biāo)管理工作得到了逐步規(guī)范。2006年市政府專門出臺(tái)了《進(jìn)一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實(shí)施意見》，對各鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)平臺(tái)的組織機(jī)構(gòu)、招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序、監(jiān)督管理等方面作了進(jìn)一步明確。此后，各鎮(zhèn)（街道）都建立了機(jī)構(gòu)、配備了人員，開展了工作，我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作全面鋪開。

（一）建立了機(jī)構(gòu)，組織建設(shè)較健全

我市各鎮(zhèn)（街道）分別建立了三個(gè)層次的組織機(jī)構(gòu)。

一是成立了鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長、紀(jì)委書記、紀(jì)委副書記、人大副主席以及規(guī)劃建設(shè)辦主任、經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)中心主任等組成。組長由鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任；副組長分別由紀(jì)委書記、副書記或分管城建副鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任。主要承擔(dān)鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。

二是建立了鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱招管辦）。由鎮(zhèn)（街道）分管城建的領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)管理辦、規(guī)劃建設(shè)辦、財(cái)政辦等有關(guān)負(fù)責(zé)人為成員。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、管理、服務(wù)職能。

三是建立鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心。全市所有鎮(zhèn)街道都組建成立了招投標(biāo)中心。招投標(biāo)中心工作人員由各鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)辦等機(jī)關(guān)各辦公室和社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心、村管站等事業(yè)單位的工作人員中抽調(diào)擔(dān)任（或兼任）。招投標(biāo)中心設(shè)主任一般由規(guī)劃建設(shè)辦主任兼任。鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心接受上級(jí)有關(guān)部門和市公共資源交易管理委員會(huì)辦公室（簡稱市公管辦）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心都按照要求分別設(shè)置開標(biāo)室和評標(biāo)室各一間，大多數(shù)交易場所比較規(guī)范，保障了進(jìn)場交易活動(dòng)的有效開展。

（二）健全了制度，探索了簡易招投標(biāo)模式

市鎮(zhèn)兩級(jí)分別制定了一系列制度，來規(guī)范交易工作。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實(shí)施意見》、《建設(shè)工程項(xiàng)目投標(biāo)評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》、《招標(biāo)評標(biāo)專家?guī)斐槿」芾頃盒修k法》、《關(guān)于開展鎮(zhèn)（街道）規(guī)范化招投標(biāo)平臺(tái)建設(shè)的通知》等幾十項(xiàng)制度。圍繞服務(wù)有標(biāo)準(zhǔn)、工作有依據(jù)、辦事有指南，制定了開標(biāo)室、評標(biāo)室制度、評委守則、小型建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作流程等制度，逐步規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目 “五統(tǒng)一”管理，即招投標(biāo)項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)場交易、招投標(biāo)信息統(tǒng)一發(fā)布、招標(biāo)文件統(tǒng)一會(huì)審、評委使用統(tǒng)一運(yùn)作、開標(biāo)現(xiàn)場統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）招投標(biāo)操作基本規(guī)范，交易業(yè)務(wù)范圍廣泛

各鎮(zhèn)街道基本能按規(guī)定將小型工程建設(shè)項(xiàng)目、土地整理（標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）項(xiàng)目、政府采購項(xiàng)目以及鎮(zhèn)（街道）及所屬單位的各類國有、集體資產(chǎn)處置、對外出租、轉(zhuǎn)讓等各類項(xiàng)目納入鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心操作交易。

二、“三權(quán)制衡”機(jī)制的實(shí)施背景

通過十多年市鎮(zhèn)兩級(jí)招投標(biāo)工作人員的共同努力，鎮(zhèn)街道招投標(biāo)工作機(jī)制基本確立，制度也基本執(zhí)行，招投標(biāo)工作有名有實(shí)，即：建了機(jī)構(gòu)、掛了牌子、有了班子、開展了工作、取得了一定的成效。但是，還存在一些阻礙我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作進(jìn)一步發(fā)展的困難和問題。

（一）機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，作用難發(fā)揮

成立鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心沒有經(jīng)編委的批準(zhǔn)，沒有法人登記，也沒有人員編制。根據(jù)市政府《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實(shí)施意見》文件規(guī)定，鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心歸屬所在鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)管理辦公室管理。鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心不是獨(dú)立法人，不能以自己的名義獨(dú)立依法行使相關(guān)職責(zé)。而規(guī)劃建設(shè)管理辦公室的職責(zé)范圍內(nèi)沒有招投標(biāo)（或公共資源交易）這一項(xiàng)，以規(guī)劃建設(shè)管理辦公室的名義行使招投標(biāo)職責(zé)也存在問題。履行招標(biāo)投標(biāo)職能遇到很大障礙。如投標(biāo)保證金銀行賬戶的開設(shè)、招標(biāo)文件工本費(fèi)等收費(fèi)手續(xù)的辦理等，由于鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)中心不是獨(dú)立法人而不能辦理。

由于機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，人員不專職，依附于建設(shè)管理辦，往往造成招投標(biāo)服從項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，隨意犧牲招投標(biāo)程序的規(guī)范性。因此，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立使得鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心作用的發(fā)揮受到極大的限制，“管辦分離原則”成了一句空話。

（二）權(quán)力過集中，腐敗隱患大

有的鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心人員兼管整個(gè)工程建設(shè)全過程，從前期立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、預(yù)算，到招標(biāo)文件制訂、發(fā)標(biāo)、報(bào)名、資格審查、開標(biāo)、評標(biāo)、合同簽訂，直至施工管理、竣工驗(yàn)收、資金支付。這種“一條龍”管理模式造成權(quán)力集中，容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象，使招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制難以發(fā)揮促進(jìn)廉政建設(shè)的作用。據(jù)了解，就平臺(tái)出現(xiàn)的問題來講，我市8個(gè)鎮(zhèn)街道平臺(tái)成立后，已先后有三個(gè)平臺(tái)的中心主任和一個(gè)平臺(tái)的招管辦主任因貪污受賄被查處。

（三）人員多兼職，履職難到位

根據(jù)市政府《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鎮(zhèn)（街道）招投標(biāo)工作的實(shí)施意見》文件規(guī)定，工作人員從規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、財(cái)政等辦公室中選派。招投標(biāo)中心主任一般由規(guī)劃建設(shè)辦主任兼任。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)小組成員共78名，招管辦人員共46名，招投標(biāo)中心人員共37名，其中專職招投標(biāo)工作人員只有6名。50%的鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心沒有按要求配備專職人員。

我市鎮(zhèn)街道公共資源交易工作的領(lǐng)導(dǎo)管理和工作人員的特點(diǎn)是“三多三少”，即：領(lǐng)導(dǎo)多、工作人員少；掛名的多，實(shí)際做事的少；兼職人員多，專職人員少。兼職人員的主要工作是在其編制所屬單位。如招投標(biāo)中心兼職人員的主要工作大多在規(guī)劃建設(shè)辦，招投標(biāo)只是附帶的工作。一些鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心雖然設(shè)了主任和副主任，由于是兼職的，不管招投標(biāo)的具體事務(wù)，也不清楚本鎮(zhèn)街道招投標(biāo)工作具體情況。從表面上看人員力量很強(qiáng)，實(shí)際上絕大部分都是虛職人員，履職難以到位。

招投標(biāo)工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求招投標(biāo)各方參與者有足夠的業(yè)務(wù)技能，熟悉招投標(biāo)程序，維護(hù)健康的市場經(jīng)濟(jì)秩序。而鎮(zhèn)街道專業(yè)人員普遍缺乏，專職力量薄弱，在客觀上使得基層招投標(biāo)工作難以高質(zhì)量運(yùn)行。

（四）招標(biāo)時(shí)間倉促，程序難規(guī)范

進(jìn)入招投標(biāo)中心操作的項(xiàng)目都是鎮(zhèn)街道或村投資的實(shí)事項(xiàng)目，有的是上級(jí)要求限時(shí)完成的項(xiàng)目。時(shí)間緊是普遍特性。黨委政府往往重結(jié)果、輕過程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自確定開竣工時(shí)間。一般領(lǐng)導(dǎo)的指示為：按規(guī)范操作，實(shí)行招投標(biāo)，必須在某月某日開工。由于時(shí)間限制和前期準(zhǔn)備不足的問題，很多工程項(xiàng)目無法按規(guī)范程序?qū)嵭姓型稑?biāo)。招投標(biāo)中心只能實(shí)行形式上粗線條的簡而又簡的簡易招投標(biāo)。

有的項(xiàng)目招標(biāo)程序不規(guī)范，招標(biāo)的公開、公平、公正原則沒有得到嚴(yán)格貫徹。一是各階段時(shí)間不符合要求。限高價(jià)沒有做到提前2天以上公布；發(fā)標(biāo)至開標(biāo)時(shí)間沒有達(dá)到7天的要求，有的只間隔2天；有的沒有預(yù)中標(biāo)公示。二是招標(biāo)價(jià)格控制不嚴(yán)。有的項(xiàng)目招標(biāo)限高價(jià)超過預(yù)算價(jià)，中標(biāo)價(jià)超概算（預(yù)算）。沒有嚴(yán)格執(zhí)行概算控制預(yù)算，限高價(jià)低于預(yù)算的規(guī)定。三是有的鎮(zhèn)街道存在超招標(biāo)限額現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)超過50萬元、甚至超過100萬元的項(xiàng)目在鎮(zhèn)街道平臺(tái)招標(biāo)的現(xiàn)象。四是評標(biāo)不規(guī)范。有的鎮(zhèn)街道沒有建立評委人員庫，評標(biāo)時(shí)隨意叫人；有的雖然建立了庫，但庫內(nèi)具有一定專業(yè)知識(shí)的人員偏少；有的評標(biāo)人員只是參與見證，而沒有真正對投標(biāo)文件進(jìn)行評審；有的評標(biāo)辦法沒有按要求列入招標(biāo)文件中。

有的工程項(xiàng)目預(yù)先已確定了承建單位，再找?guī)准覇挝粊砼銟?biāo)，走個(gè)招投標(biāo)形式了事，實(shí)則是虛假招投標(biāo)。這種形式主義的招投標(biāo)，不僅達(dá)不到招投標(biāo)的目的，而且導(dǎo)致權(quán)力濫用，可能產(chǎn)生招投標(biāo)腐敗。對小型建設(shè)項(xiàng)目必須在鎮(zhèn)街道招投標(biāo)，對于小型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)，已形成了共識(shí)；但是，對于規(guī)范招標(biāo)的必要性認(rèn)識(shí)還不夠到位，僅僅停留在遵守制度的層面上。只是因?yàn)橹贫纫?guī)定要招投標(biāo)，才做個(gè)招投標(biāo)。認(rèn)為招投標(biāo)無非是做個(gè)形式，僅做個(gè)招投標(biāo)形式而已。沒有做到真正的規(guī)范招投標(biāo)

綜上所述，由于我市鎮(zhèn)街道公共資源交易管理機(jī)構(gòu)是附屬的，工作是附帶的，人員是兼職的，再加上認(rèn)識(shí)不到位，交易市場誠信度較差，因此造成鎮(zhèn)街道公共資源交易規(guī)范化程度不高，往往只重招標(biāo)的形式，而輕招標(biāo)的實(shí)質(zhì)，導(dǎo)致招標(biāo)結(jié)果不理想，招投標(biāo)機(jī)制沒能真正發(fā)揮應(yīng)有的擇優(yōu)中標(biāo)單位、節(jié)約政府資金、促進(jìn)廉政建設(shè)的作用。

三、建立“三權(quán)制衡”機(jī)制的目的和意義

建立“三權(quán)制衡”機(jī)制的主要目的：一是預(yù)防腐敗滋生，避免權(quán)力過于集中，改變建設(shè)工程項(xiàng)目由“一個(gè)人”管到底的局面。二是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，避免權(quán)責(zé)不清，分工不細(xì)，監(jiān)管不力。三是提升招投標(biāo)業(yè)務(wù)能力，確保專業(yè)人員，專業(yè)操作，專業(yè)水平。“三權(quán)制衡”機(jī)制的主要做法：

（一）完善組織結(jié)構(gòu)。各鎮(zhèn)街道建立工程項(xiàng)目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府（辦事處）主要領(lǐng)導(dǎo)任組長。工程項(xiàng)目管理中的三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施“三權(quán)制衡”，按照“招標(biāo)管理、現(xiàn)場管理、資金支付”三分離的原則，組建“兩辦一中心”，即招投標(biāo)中心、項(xiàng)目管理辦、工程核算資金支付辦三個(gè)辦公室，將項(xiàng)目的招投標(biāo)工作、工程的現(xiàn)場管理工作、工程資金結(jié)算支付工作相分離，分別由行政副鎮(zhèn)長（街道副主任）、城建副鎮(zhèn)長（街道副主任）、鎮(zhèn)長（街道主任）負(fù)責(zé)，從機(jī)構(gòu)和制度上保障“三權(quán)制衡”有效運(yùn)行。

（二）明確管理責(zé)權(quán)。在鎮(zhèn)街道工程項(xiàng)目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下（鎮(zhèn)街道招投標(biāo)市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組），三個(gè)部門各自履行職責(zé)。招投標(biāo)中心負(fù)責(zé)工程招投標(biāo)工作。工程項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目現(xiàn)場管理，抓好工程質(zhì)量監(jiān)管、工程設(shè)計(jì)及工程量變更，組織工程竣工驗(yàn)收。工程核算資金支付辦公室負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的概算審核，立項(xiàng)審批，以及籌集資金，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目資金，做好工程項(xiàng)目的審計(jì)和結(jié)算。

（三）強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)作。工程項(xiàng)目立項(xiàng)后（鎮(zhèn)街道招標(biāo)限額以上項(xiàng)目進(jìn)入市招投標(biāo)平臺(tái)），鎮(zhèn)街道招投標(biāo)中心受招標(biāo)人委托編制招標(biāo)文件或由招標(biāo)人自行編制或委托中介代理機(jī)構(gòu)編制、發(fā)布信息，組織招投標(biāo)，確定施工單位。工程項(xiàng)目管理辦公室對項(xiàng)目施工進(jìn)行現(xiàn)場管理，督促施工單位按施工合同完成工程項(xiàng)目建設(shè)。工程核算資金支付辦公室根據(jù)施工合同、項(xiàng)目進(jìn)展情況支付資金，做好審計(jì)和結(jié)算。

（四）形成制衡機(jī)制。三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)在各司其職的同時(shí)，必須形成互相監(jiān)督互相制衡的管理機(jī)制。在完成招投標(biāo)管理、現(xiàn)場施工管理和資金支付管理每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作后須進(jìn)行交接，后面的部門如認(rèn)為前面部門的工作有缺失可以拒絕接受或者勒令整改。

四、建立“三權(quán)制衡”機(jī)制的成效

（一）有效降低崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)?！叭龣?quán)制衡”制度的實(shí)施，改變我市鎮(zhèn)街道招投標(biāo)平臺(tái)原來工程項(xiàng)目招標(biāo)、管理、資金支付職責(zé)主要由鎮(zhèn)街道規(guī)劃建設(shè)辦一個(gè)部門負(fù)責(zé)的歷史，真正實(shí)現(xiàn)“管”、“辦”分離，避免權(quán)力過于集中，形成權(quán)力主體間的相互制衡，有效降低崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）有效提升工作業(yè)務(wù)水平。實(shí)行“三權(quán)制衡”制度后，項(xiàng)目招標(biāo)、管理、資金支付有三個(gè)不同部門獨(dú)立運(yùn)行，各部門的權(quán)責(zé)更加明確，操作流程更加細(xì)化，操作人員也更加專業(yè)，可有效提高了項(xiàng)目規(guī)劃、招投標(biāo)、施工現(xiàn)場管理和資金支付管理等各方面的的專業(yè)化水平。

（三）有效提高資金的利用效率。項(xiàng)目結(jié)算、審計(jì)和資金支付有工程核算資金支付辦公室負(fù)責(zé)后，使鎮(zhèn)財(cái)政辦能更及時(shí)、更全面地掌握整個(gè)鎮(zhèn)街道財(cái)政資金的使用情況，并根據(jù)需要統(tǒng)一籌集資金，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目資金，使資金利用更科學(xué)、更合理，有效提高了鎮(zhèn)街道財(cái)政資金的利用率。

作者簡介：肖毓香（1966. 4-），本科，政工師。