宋鳳翔

摘要：隨著我國經(jīng)濟、文化的高速發(fā)展，政府在經(jīng)濟健康增長中所起的作用越來越引人注目。政府對社會服務的購買，作為政府穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，進行宏觀調控的重要手段，有助于加強服務領域法律法規(guī)建設，推進服務型政府建設，提高市場對資源配置的決定性作用。

關鍵詞：政府采購 社會購買服務 作用

政府采購不局限于單純的采購實施過程，還包括采購的政策、采購的程序、采購的管理，是一套系統(tǒng)性的管理政府購買行為的制度。政府向社會購買公共服務，則是新形勢下，政府向社會提供公共服務的一種方式。其主要實現(xiàn)途徑和原則是：“市場運作、政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。即政府對公共服務的購買，是指政府將涉及社會健康穩(wěn)定發(fā)展和為人民提供日常生活必需品的公共服務事項，從以前的由政府設立部門直接提供，轉而交給具有對應專業(yè)能力的社會團體、企業(yè)來提供。以市場化的形式，并按照市場一般標準，定期進行對所提供社會服務內容或商品簽訂合同，由具有資質的社會組織提供相應的公共產品和服務。政府作為購買方，按照事先約定的標準對服務提供者的履約情況進行評估，并支付服務費用。以政府采購形式提供社會服務對經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定起著特殊的作用。

一、有助于加強服務領域法律法規(guī)建設

目前我國已經(jīng)初步建立起由法律、法規(guī)、部門規(guī)章和條例三個層次構成的公共服務的政策和法規(guī)體系，在提供基本公共服務的供給保障方面起著重要作用。但不容忽視的是，現(xiàn)行的基本公共服務政策和法規(guī)體系存在著一些問題：不同領域的基本公共服務立法進度不一；部分領域的立法層次還比較低，同時缺乏全國性質的統(tǒng)一法律。中國在義務教育領域的法規(guī)相對完備，已經(jīng)出臺《中華人民共和國教育法》及《中華人民共和國義務教育法》，公共衛(wèi)生領域有《中華人民共和國傳染病防治法》及《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，社會就業(yè)服務方面有《中華人民共和國就業(yè)促進法》及《中華人民共和國勞動合同法》。另一方面，在社會基本保障的層面，立法上主要以各級部門獨立的和地方政府當?shù)氐囊?guī)章制度為主，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范。這些差別導致區(qū)域間的基本社會保障有著明顯的差距，形成了一定程度的公平缺失。例如在養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險等領域，基本都是由國務院頒布相關條例或指導性意見，由各級地方政府進一步制定本地的實施細則以及辦法。應當承認，這種模式有利于地方政府結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際情況制定和實施政策，但在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的當下，也逐漸成為基本公共服務實現(xiàn)均等化過程中的不統(tǒng)一因素。在沒有剛性約束的情況下，部分地方政府在基本公共服務的供給中責任不到位的情形就較難控制；由于一些基本公共服務的標準并沒有統(tǒng)一的、全國性的法規(guī)政策對其規(guī)定，一方面不利于基本公共服務實現(xiàn)均等化，另一方面對勞動力人口進行跨地區(qū)的勞務流動形成障礙。因此，從立法層面推進提升基本公共服務，是改善基本公共服務對等、公平化的重要保障。

2003年1月1日起實施的政府采購法，是針對政府采購的專門性法規(guī)，對規(guī)范政府采購工作起到了重大突破作用。有了政府采購法，政府對公共服務的購買才有法可依，各級地方政府在大的層面也有了權威的參考標準，可以依此進行相關領域細則和指導意見的修訂。1998年至2002年，我國政府采購支出年度平均增速達到138.2%，2003年至2012年，政府采購支出年度平均增速回落到26.88%。這在一定程度上反映了采購法對政府采購的約束效用。2012年全國政府采購支出1.4萬億元，比2011年增長了23.34%，占2012年GDP總額3.5%。隨著政府采購規(guī)模的擴大，涉及的服務種類的擴展。從有法可依的，依法采購的角度看，政府對公共服務的采購將加速這些領域的立法效率，各級政府為了能夠正常進行采購，也會加強對公共服務領域的條例建設。近年來，北京、上海、廣州等城市對政府采購公共服務陸續(xù)推出的指導細則就做出了示范作用。

二、有助于推進服務型政府建設

黨的十八屆三中全會指出，要切實轉變政府的職能，深化行政體制的改革，創(chuàng)新行政管理的方式，增強政府的公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型的政府。要實現(xiàn)這一目標，需要各級地方政府重新審視其投資體系，逐步增加對公共服務的供給，減少直接投資的比重。

隨著各級政府對公共服務采購的推進，其自身的職能也會隨之變化，政府自身的服務需要也會越來越明確。各級政府亟需將政府和部門需要的服務與為人民提供的基本公共服務區(qū)別開來。如果政府的職能界限不清，政府采購就會缺乏邊界，甚至在采購中出現(xiàn)尋租行為。所以，為增加公共服務供給而進行政府采購時，要遵循尊重人民主體地位，尊重人民的主體權利，不能把財政資金的管理責任混淆為主觀臆斷人民需求的權力。其次，政府在向社會購買公共服務時，既要嚴格劃分政府和社會的界線，又要對提供服務的各類團體組織起到規(guī)范的引導作用。在這個引導過程中，政府特別需要保持清醒的認識。政府作為購買人，提供財政資金和配套資源，而不能限制包辦服務的產品和服務的提供機構。政府在進行采購的過程中，應該積極調動群眾的智慧，開展聽證會廣泛征求意見。并注重提高社會組織協(xié)調能力，發(fā)揮應有的社會組織作用，從制度上構建更有能力的公共服務和市場體系。再次，政府在向社會購買公共服務中，要明確提供服務的機構類型和資質。用統(tǒng)一公正的標準，從眾多參與的社會團體組織中擇優(yōu)篩選合適的服務提供者，建立社會組織社會效益的長期有效評估制度。通過公開透明的績效評估過程，逐步形成“職責明確、行為規(guī)范、協(xié)調高效、監(jiān)管有力”的政府采購管理工作機制。另外，各類社會團體組織也要加強服務能力，充分利用機遇提高自身競爭能力和工作效率。對各類企業(yè)的信用評級是國際通用的征信方式，我國應在努力借鑒、結合實際的基礎上，推進公共服務領域的信用體系建設，對法規(guī)、政策、機制進行完善，提高政府的社會公信力，進而加快政府向服務型角色轉變。值得注意的是，社會團體組織雖然可以在資金上得到政府的財政支持，但應提供匹配的服務。如果只是依靠私人關系或非正常的、甚至非法的手段和渠道騙取財政資金，則無法提供穩(wěn)定可靠的社會服務。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年我國在服務類采購上的規(guī)模為1214億元，環(huán)比增長36.6%，大幅高于商品購買類、工程采購類規(guī)模增速。各類研究顯示，政府利用采購向社會團里組織購買公共類服務，既是改善民生、惠及人民群眾、深化非命脈社會領域改革的有效措施，又是加快公共服務業(yè)發(fā)展、擴大公共服務業(yè)開放、有效引導需求的突破之舉。進而起到推動政府的職能轉變，推進政務公開、劃清政府職責邊界，建設服務型政府的重要作用。同時，社會團體組織通過提供多層次、有效性的公共服務，既改進了政府在提供公共服務上的不足，也增強了社會各有機組成部分協(xié)同努力的格局。

三、有助于提高市場對資源配置的決定性作用

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“……緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度……”，顯示出中央政府在當前國內外經(jīng)濟形勢下，對市場在經(jīng)濟活動中的地位的進一步重視。自2007年美國次貸危機以來，世界經(jīng)濟增長速度大幅下降，主要發(fā)達經(jīng)濟體相繼陷入困境，我國政府在當時特定歷史條件下進行了政府主導的大規(guī)模基建投資，避免了經(jīng)濟社會發(fā)展“硬著陸”。但同時，這些投資一定程度扭曲了市場的信號，給產能過剩問題和地方債務問題留下了隱患。在經(jīng)濟結構亟待調整的今天，如何使市場規(guī)律重新決定資源的配置，成為社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的重要命題。必須認識到的現(xiàn)狀是，我國政府在資源配置中還起著重要的作用，財政投資對經(jīng)濟增長的拉動作用依然不可忽視。而規(guī)范的政府采購，則能夠充分發(fā)揮市場的作用。采購中嚴格的招投標程序，既防范了政府部門對財政資金的濫用，又調動了供應商千方百計提高資金使用效率的積極性，為作為消費者的政府提供最優(yōu)化的服務，進而增加社會整體福利水平。使用市場化的采購，而不是直接進行投資，能夠讓資金流入最專業(yè)和最努力的社會群體，提供最大化的回報，使采購者在成本、收益、效率上同時得到滿足。政府以主管部門形式對公共服務的管理，往往會增加政府機構編制，一是造成人浮于事，形成資源浪費，二是造成“九龍治水”，互相推諉責任。使用采購的方式對第三方機構進行社會服務的購買，能夠有效解決這些難題，保障社會公共服務在市場化的體系中進行生產和消費。將之前存在于政府部門的服務實體推向社會，是從根本上實現(xiàn)政府消費市場化、公開化、公平化的重要途徑。

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