李珍峰

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及計(jì)劃生育政策的實(shí)行，我國的老齡化趨勢(shì)愈加明顯。第六次人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占全國總?cè)丝诘?3.26%，倒“四二一”（四個(gè)老人、兩個(gè)青年、一個(gè)孩子）家庭結(jié)構(gòu)大量出現(xiàn)，“空巢”老人越來越多。老齡化趨勢(shì)也呈現(xiàn)出高齡化、空巢化。社會(huì)化養(yǎng)老模式因此被大多數(shù)人所接受。

近年來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已由最初的只分布在大中城市普及到社區(qū)、村鎮(zhèn)，舉辦性質(zhì)也由公辦普及到民營。但是受經(jīng)濟(jì)實(shí)力、舉辦地配套政策、舉辦人管理水平等諸多因素制約，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況參差不齊，尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況更是不盡如人意。一方面老齡化趨勢(shì)逐漸加快，另一方面卻是發(fā)展并不完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，兩者之間的供需矛盾導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身就稀缺的社會(huì)資源變得更加捉襟見肘，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量因而也就難以保證，導(dǎo)致了意外事故的頻發(fā)。

與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)頻發(fā)的意外事故，以及處理事故時(shí)產(chǎn)生的各種糾紛所帶來的種種問題與矛盾，也給正處于起步階段的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一個(gè)重重的打擊。因此，如何讓老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安享晚年、避免意外事故及由此帶來的糾紛，已經(jīng)成為促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展所不可回避的一個(gè)重大問題。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故及糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是我國的朝陽產(chǎn)業(yè)，但是我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從出現(xiàn)至今發(fā)展的時(shí)間并不長，尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還處于發(fā)展的初級(jí)階段；養(yǎng)老院之間的發(fā)展水平參差不齊，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施以及軟件設(shè)施并不是非常完善，這就為意外事故的發(fā)生埋下了隱患。

目前，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人包括自理型、半自理型及無法自理型三類，而意外事故多發(fā)生在后兩類老人身上。因其自身原因或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施及防范意識(shí)存在不足而發(fā)生意外事故。常發(fā)生意外事故包括骨折、走失、摔傷、燙傷、自傷、他傷、自殺、噎食、褥瘡、碎死等，其中最為普遍的是骨折。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是意外事故頻發(fā)的集中地，又是有關(guān)針對(duì)性法律條文的空白地。主觀上，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人本身就是個(gè)高危人群，發(fā)生意外在一定程度上具有必然性。很多入住老人都是70歲以上，且沒有生活自理能力的高危人群?？陀^上，相關(guān)法律條文的不完善，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及入住的老人兩方面都是不小的缺憾。

二、意外事故及糾紛頻發(fā)的原因——法律缺位

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故以及糾紛頻發(fā)的原因是多方面的，比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的硬件軟件設(shè)施不完善、服務(wù)不到位，老年人身體的特殊性，以及養(yǎng)老合同的不完善等等。但是這些不同的因素均與當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)不規(guī)范不健全有關(guān)。

（一）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律現(xiàn)狀

自上世紀(jì)70年代改革開放后，隨著社會(huì)各方面的發(fā)展，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也相應(yīng)得到了一定的發(fā)展。面對(duì)這種情況，國家也開始為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展建立相關(guān)的法律法規(guī)，以促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更好的發(fā)展，保護(hù)老年人的合法權(quán)益。1996年《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的正式出臺(tái)，成為我國老年人權(quán)益保障的重要里程碑.對(duì)老年人的權(quán)益保護(hù)發(fā)揮了非常重要的作用。2000年8月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》。2006年2月，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》。2008年1月29日，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委、教育部、民政部等十部委又聯(lián)合下發(fā)了《民政部關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。2009年2月21日，全國老齡委辦公室、國家發(fā)改委等10部位第三次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。民政部2011年2月11日發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》（征求意見稿），面向社會(huì)公開征求意見。2013年6月4日至2013年6月23日國務(wù)院法制辦宣布由民政部起草的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法（征求意見稿）》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》，也面向全社會(huì)公開征求意見。與此同時(shí)，各地相繼出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的政策文件。

但與各地推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作的重視態(tài)度形成鮮明對(duì)比的是，法律法規(guī)的建設(shè)水平依然不能夠滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求。針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故處理方面的法律法規(guī)更是少之又少，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生意外事故后無規(guī)章可循。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能是與老人家屬私下協(xié)商解決或者是訴諸法庭，而老人家屬往往又做為弱勢(shì)一方被社會(huì)和法庭所接受，因此在當(dāng)前背景下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亟需法律法規(guī)來完善意外事故的處理及糾紛的解決。

另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律法規(guī)的不健全還致使部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展水平低，服務(wù)質(zhì)量沒有保障，使得意外事故頻發(fā)，阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前中國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量發(fā)展很快，這些新興的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在解決社會(huì)養(yǎng)老、彌補(bǔ)福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源不足方面起到了重要的作用。但是由于國家對(duì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)尚不健全，法制建設(shè)落后于現(xiàn)實(shí)國情，極大地限制了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對(duì)于包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制在內(nèi)的民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)（資質(zhì)條件、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、法律責(zé)任等）都無法可依。導(dǎo)致了當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了管理混亂的現(xiàn)象，這些都不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)背景不同

公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)講起步早，有社會(huì)福利的資金作為依靠，國家不要求其盈利，所以在產(chǎn)生問題后自己能夠較為妥善的解決。而民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起步晚，又無堅(jiān)實(shí)的后盾，如果不盈利，其機(jī)構(gòu)就有可能無法維持，在利益上的盈虧可能會(huì)更多地注重，所以在問題產(chǎn)生后就不一定能夠妥善地解決，發(fā)生意外事故時(shí)更容易產(chǎn)生糾紛問題。

（三）意外事故處理無章可循

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展出于起步階段，法律法規(guī)的不完善在阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展和侵害老年人權(quán)益的同時(shí)，也致使意外傷害處理時(shí)沒有經(jīng)驗(yàn)可循，致使糾紛增多。

按照我國《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定，養(yǎng)老院要有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理和服務(wù)人員，而且，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與服務(wù)對(duì)象或者家屬簽定服務(wù)協(xié)議，明確雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。但是相關(guān)法律專家在談及此問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，我國目前尚無與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的專項(xiàng)法律法規(guī)。由于立法的缺位，導(dǎo)致本身就處于起步發(fā)展階段的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在面臨意外事故時(shí)更加無章可循。只能與老人家屬協(xié)商談判，甚至是對(duì)簿公堂，最后搞得雙方都受到傷害。

因此，為了規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與住養(yǎng)老人及其家屬的行為，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，確保一旦老人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)損傷、走失等問題引發(fā)糾紛后，明確雙方責(zé)任以及發(fā)生意外事故時(shí)責(zé)任的分擔(dān)原則、傷害發(fā)生時(shí)的賠償標(biāo)準(zhǔn)、處理程序以及日常雙方各自的責(zé)任義務(wù)等等。

（四）限制行業(yè)組織與仲裁機(jī)構(gòu)的發(fā)展

涉及養(yǎng)老服務(wù)的意外事故時(shí)有發(fā)生，但是由于立法缺位，仲裁機(jī)構(gòu)處理糾紛也往往是無章可循，也就限制了其自身發(fā)展。服務(wù)對(duì)象與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生服務(wù)糾紛時(shí)不知如何投訴，，同時(shí)由于仲裁機(jī)構(gòu)缺失，導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)沒有統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，服務(wù)糾紛的性質(zhì)和所造成的親還難以確定，使得服務(wù)糾紛得不到有效的處理。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故及糾紛亟需法律法規(guī)的規(guī)范

我們?cè)谔幚眇B(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生的意外事故時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，法律面前人人平等，因此在運(yùn)用法律、依法裁判等方面要公平公正。但是鑒于目前法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀下，部分方面法律并沒有明確的規(guī)定，這時(shí)候就應(yīng)當(dāng)遵循一定的處理原則：總的來說，處理意外事故應(yīng)當(dāng)以保護(hù)入住老年人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。但維護(hù)某一群體的權(quán)益，并不是意味著偏向一方。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的。在面對(duì)處理兩者之間矛盾的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)相對(duì)偏向弱勢(shì)群體，即入住的老人。

與此同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法，以期盡快規(guī)范和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故的處理。

（一）加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)立法，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)范

國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行建立管理辦法，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的生活照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)提出明確的要求，盡最大程度規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，減少意外事故的發(fā)生。值得我們欣喜的是，2013年6月4日至2013年6月23日國務(wù)院法制辦宣布由民政部起草的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法（征求意見稿）》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》面向社會(huì)公開征求意見?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法（征求意見稿）》為開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立了門檻，包括床位數(shù)在10張以上，有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員，有符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，符合國家消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地等?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》還對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)提出了明確要求。這些都將規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立與日常運(yùn)營。

（二）針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故的處理專門制定一部法律，從而使相關(guān)部門在處理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故時(shí)有章可循

該法律的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下三部分內(nèi)容：明確意外事故發(fā)生時(shí)雙發(fā)的責(zé)任；規(guī)定意外事故的處理程序；明確規(guī)定意外事故的賠償范圍。

1、明確意外事故發(fā)生時(shí)雙發(fā)應(yīng)各自承擔(dān)的責(zé)任

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人各自承擔(dān)民事責(zé)任的情況：比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因自身硬件設(shè)施不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員未按標(biāo)準(zhǔn)為老年人服務(wù)而對(duì)老年人造成的傷害出現(xiàn)意外事故時(shí)應(yīng)當(dāng)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老年人進(jìn)行賠償；倘若老年人因?yàn)樽陨碓虮热缱詺⒍鴮?dǎo)致的意外事故，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則沒有義務(wù)對(duì)老年人進(jìn)行賠償。

2、明確意外事故的處理程序以及賠付標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國的相關(guān)法律并沒有對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故的處理程序進(jìn)行專門規(guī)定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一個(gè)介于旅業(yè)與醫(yī)院之間的特殊機(jī)構(gòu)，而入住的老人又是介于正常人與病人之間的特殊群體，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化的形成，使得許多法院在受理意外事故時(shí)，往往將事故作為一種消費(fèi)行為來處理。因此，我們有必要建立一部新的法律來規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故處理的程序以及賠付標(biāo)準(zhǔn)。比如規(guī)定好意外事故的基本類型、劃分不同利益主體的法律責(zé)任、確立賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償方式等等。

（三）建立健全養(yǎng)老服務(wù)合同的相關(guān)立法，規(guī)范合同內(nèi)容，減少意外事故處理時(shí)產(chǎn)生的糾紛

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同，即確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和入住老人相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的入住協(xié)議，目前也存在著缺少明確法律規(guī)定的問題。建立健全相關(guān)立法，明確當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，并進(jìn)一步明確本文的重點(diǎn)——意外事故發(fā)生時(shí)解決爭議的辦法。從而未雨綢繆，在意外事故發(fā)生之前就規(guī)定好處理方式，使得事故處理有章可循，從而避免意外事故糾紛的發(fā)生。