胡潔虹??

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府在公共管理過(guò)程當(dāng)中的表現(xiàn)日益受到挑戰(zhàn)，政府公信力是政府管理有效性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府的公信力主要體現(xiàn)在公共政策的制定與實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，從這一視角分析政府公信力問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府公信力建設(shè)上存在權(quán)威性較弱、執(zhí)行力度不足、信息透明度低等方面問(wèn)題，基于公共政策本身、政府、以及受眾，探索完善政府公信力建設(shè)的路徑具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共政策；政府；公信力

政府公信力由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與，涉及公共管理的各個(gè)方面與環(huán)節(jié)。要系統(tǒng)把握全局，統(tǒng)籌各個(gè)層面，必須綜合考慮問(wèn)題的復(fù)雜性與多重性，以及資源的有限性，把握重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。政府的公共政策，恰是關(guān)涉到政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的方方面面，在這一領(lǐng)域中，政府公信力就成為政府及社會(huì)關(guān)注的核心，也應(yīng)當(dāng)是政府著重處理的難點(diǎn)。本文力求從公共政策的角度全面審視我國(guó)政府公信力缺失的表現(xiàn)及緣由，并找尋提升政府公信力的路徑。

一、公共政策與政府公信力

在公共部門行政的過(guò)程中，贏得人民群眾對(duì)政府的信任，是政府公信力的主要體現(xiàn)。公眾對(duì)政府的信任是政府權(quán)威樹立的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。公眾對(duì)政府決策的態(tài)度與評(píng)價(jià)，體現(xiàn)著政府在公眾中的滿意度和信任度高低。[1]作為政府的潛在實(shí)力，政府公信力的增強(qiáng)有助于有效利用政府自身的權(quán)力與資源，并吸引社會(huì)大眾的參與與支持，獲取豐富的社會(huì)資源，促進(jìn)政府決策的科學(xué)與高效。強(qiáng)大的政府公信力是政府各項(xiàng)工作得以順利進(jìn)行的得力保證，是社會(huì)發(fā)展的有力助推器。

公共政策是政府進(jìn)行公共管理需遵信的行為準(zhǔn)則，它貫穿于政府行政活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)與過(guò)程，公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都與政府公信力建設(shè)密切相關(guān)。從公共政策的視角來(lái)看，公共政策是政府對(duì)社會(huì)的許諾，公共政策的頒布意味著政府與社會(huì)之間契約的存在，政府必須嚴(yán)格履行承諾，以公民利益為立足點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)根本利益。公共政策的合法性、穩(wěn)定性、可行性、科學(xué)性、民主性等，都在不同程度地影響政府的公信力。

二、我國(guó)政府公信力現(xiàn)狀

在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展與完善，以及改革開放促進(jìn)國(guó)際交流融合的背景下，我國(guó)的政府公信力狀況在整體上主要呈現(xiàn)穩(wěn)定、良好的狀態(tài)與趨勢(shì)。特別是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平的大幅度提升，我國(guó)國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力以及國(guó)際地位的提升，以及政府近幾年著力推進(jìn)民生建設(shè)，我國(guó)政府的公信力正日益提升。但仍然存在諸多的不理因素，諸如國(guó)民對(duì)政府期望的提高，經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)、以及政府公共管理能力不足等，我們不可否認(rèn)，我國(guó)政府公信力逐漸顯露出了些許不容輕視的緊張態(tài)勢(shì)。政府的一些失信行為造成政府社會(huì)治理能力、公共服務(wù)水平與公民的期望存在一定差距，公民對(duì)政府的不滿觀念增長(zhǎng)，信任度也有一定程度的下降。在全世界范圍內(nèi)，不少國(guó)家的政府逐漸出現(xiàn)公信力危機(jī)，自20實(shí)際90年代以來(lái)，在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家或是正在現(xiàn)代化過(guò)程中的發(fā)展中國(guó)家，都面臨政府公信力危機(jī)的困境。

我國(guó)的政府公信力危機(jī)主要體現(xiàn)在，首先，地方政府缺乏權(quán)威。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)水平亟需提升以應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，但我國(guó)尚未全面實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而在公共管理與服務(wù)上表現(xiàn)出的不足導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任程度日益遞減，政府權(quán)威流失，成為政府公信力的“短板”。[2]其次，公共政策的執(zhí)行力度不足。政府部門層級(jí)交替以及公共政策制定與執(zhí)行缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性。再次，政府的貪污腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府人員貪污腐敗，鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象仍舊存在，導(dǎo)致公眾對(duì)公共政策的推行持質(zhì)疑與排斥態(tài)度，我國(guó)政府社會(huì)管理出現(xiàn)“公信力怪圈”。最后，政府信息透明度低。政府與社會(huì)公眾之前缺乏溝通交流的平臺(tái)，信息傳播不力，公民無(wú)法有效感知、參與和監(jiān)督政府的社會(huì)管理，一定程度上制約了政府決策的制定與執(zhí)行的有效性與科學(xué)性，政府的公信力也難以提高。

三、公共政策視角下我國(guó)政府公信力缺失的原因

（一）公共政策制定與執(zhí)行缺乏科學(xué)性與有效性

首先，我國(guó)的公共政策在設(shè)計(jì)上缺乏整體性。公共政策的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，即充分的社會(huì)調(diào)查研究與反復(fù)的商討上力度不足。公共政策的制定與執(zhí)行也缺乏必要的規(guī)范性、穩(wěn)定性。[3]其次，公共政策未能有效反應(yīng)民意。我國(guó)的官貴民賤思想仍舊在一定程度上影響著我國(guó)公共政策的制度與實(shí)施，政府缺乏對(duì)公民利益訴求的重視，公共政策缺乏堅(jiān)定的受眾基礎(chǔ)。再次，公共政策程序仍有待完善。我國(guó)在政策的運(yùn)行上已經(jīng)形成一套較為完善的程序，但部分政府未嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，以及部分程序確定非制度化等村田仍舊存在。最后，公共政策的執(zhí)行不力。在公共政策的執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，政府未能落實(shí)到位，存在“行政不作為”、“閹割政策”等行為，導(dǎo)致公眾利益無(wú)法得到切實(shí)保障，政府與政策受眾關(guān)系日益繃緊，政府公共危機(jī)逐漸嚴(yán)重。

（二）公共政策制定者與執(zhí)行者思想觀念禁錮

公共政策的制定者，即政府單位及其工作人員，在公共價(jià)值的取向上，仍舊卻在這偏差。一方面，政府內(nèi)部仍舊存在著官本位的傳統(tǒng)思想觀念，過(guò)于維護(hù)自身的個(gè)人利益和利益集團(tuán)的利益，而忽視人民群眾的根本利益，辜負(fù)群眾的期望，政府的權(quán)利是人民賦予的，卻被部分政府人員褻瀆了。另外，政府行政人員的思想仍然禁錮不前，缺少創(chuàng)新意識(shí)和變革思維，使得政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程困難重重。另一方面，“被監(jiān)督邏輯”存在。政府仍處在被動(dòng)地位，缺乏自我監(jiān)督意識(shí)，將重大事件的責(zé)任推諉到公共政策上來(lái)。部分政府人員運(yùn)用手中權(quán)力逃避責(zé)任，掩蓋事實(shí)，對(duì)信息的傳播也進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，對(duì)于處于弱勢(shì)地位的信息受眾，任何缺乏誠(chéng)信的行為都將造成群眾對(duì)政府信任度的下降。

（三）公共政策受眾主體意識(shí)淡薄

首先，作為公共政策決策的主體之一，公民并未積極有效地參與其中；作為公共政策執(zhí)行和反饋的主要客體，公民也未科學(xué)合理的履行其監(jiān)督義務(wù)。我國(guó)公民的主人翁意識(shí)仍舊淡薄，對(duì)公共決策的制定缺乏主動(dòng)參與意識(shí)，政府與公民之間的溝通渠道單一，反饋路徑不暢通。[4]其次，公共政策的“動(dòng)議過(guò)程常常脫離了那些見(jiàn)多識(shí)廣、有活動(dòng)能力、承擔(dān)著一定政策制定職責(zé)的公民的意愿” [5]，在公共資源的合理分配與利用過(guò)程中，公共政策的制定和實(shí)施并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)以公民利益為核心，沒(méi)有鼓勵(lì)公民的積極參與，公民的利益訴求無(wú)法有效傳達(dá)并體現(xiàn)在公共政策當(dāng)中。再次，在政策的執(zhí)行過(guò)程中，公民的基本權(quán)利與利益也未能得到充分的體現(xiàn)。政府人員制定公共政策的出發(fā)點(diǎn)錯(cuò)位，強(qiáng)調(diào)自身需要而忽視群眾利益的需要。

四、完善我國(guó)政府公信力建設(shè)的建議

政府公信力的缺失，將會(huì)造成公民對(duì)政府的質(zhì)疑，公共政策也因公眾的不信任而難以推行，使得政府行事效率低下，政策效果不佳，而公共政策效果與公民期望的落差又降低了公民對(duì)政府的信任，造成政府公信力的死循環(huán)。政府公信力的建設(shè)，不僅需要政府的意識(shí)與智能轉(zhuǎn)變，也需要社會(huì)與公民的共同協(xié)作。從公共政策角度來(lái)說(shuō)，提升政府公信力的建議主要有：

（一）提高公共政策質(zhì)量，保證公共政策的科學(xué)性

在公共政策制定的各個(gè)流程中，無(wú)論是公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控還是終結(jié)，都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行，并立足于實(shí)際，立足于人民的根本利益，以滿足人民需求為根本目的。公共部門應(yīng)根據(jù)不同的時(shí)代背景，不同的地域優(yōu)勢(shì)，不同的政府部門，有針對(duì)性的制定科學(xué)有效的，有利于人民生活水平提高和和諧社會(huì)建設(shè)的公共政策，只有止癢，公共政策才具有可行性，才能贏得人民群眾的信任。每一項(xiàng)公共政策的發(fā)布，都不能無(wú)條件的隨意更改，各個(gè)政策之間相互協(xié)調(diào)，消除“盲區(qū)”。

（二）公共政策向民眾傾斜，保證公共政策的民主性，建設(shè)服務(wù)型政府

公共政策的主要面向群體是我國(guó)的全體公民，要保證公共政策的科學(xué)性與民主性，首先，必須保證全體公民的有效參與。政府的公信力主要是指公民對(duì)政府的信任，但公眾對(duì)政府的信任也建立在政府對(duì)公眾的新人之上。政府相信群眾，鼓勵(lì)群眾積極參與公共政策的制定與實(shí)施監(jiān)督，有效聽(tīng)取公眾的心聲，以公眾的利益需求為根本出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，政府部分與公眾相互信任并有效合作，政府公信力才得以提升。其次，我國(guó)目前公眾參與公共政策制定的渠道過(guò)于單一，迫切需要拓寬公民參與方式的多樣性，豐富參與方式，拓寬參與渠道，鼓勵(lì)公民參與到公共政策的制定與實(shí)施過(guò)程當(dāng)中來(lái)。[6]積極開拓聽(tīng)證、天等公民參與機(jī)制，適應(yīng)大數(shù)字時(shí)代，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)參與途徑，增強(qiáng)政府信息的透明性，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再次，對(duì)于社會(huì)的弱勢(shì)群體，政府需給予其更多的關(guān)注。在政策上給予傾斜，提供有效的社會(huì)救助，維護(hù)社會(huì)和諧，贏得公民的信任。

（三）規(guī)范公共政策的制定與執(zhí)行，保證公共政策的法制性

公共政策制定法制化的目的不僅在于規(guī)范公共政策的制定過(guò)程，也在于保證公共政策制定的各個(gè)主體有章可循，從而更好地維護(hù)社會(huì)公眾的利益，提升政府公信力。[7]加強(qiáng)公共政策制定的法制化建設(shè)，應(yīng)做好三個(gè)方面的工作：第一，在公民道德教育和國(guó)家法制教育中加入提倡公民參與公共決策機(jī)制的內(nèi)容，加強(qiáng)公民參與公共政策制定的意識(shí)。第二，加強(qiáng)和完善公共政策決策方面的法制建設(shè)，將公共政策制定的具體程序、公共政策制定主體的規(guī)范、利益表達(dá)機(jī)制、民主化機(jī)制以及行政問(wèn)責(zé)制度等內(nèi)容納入法律法規(guī)。第三，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。提高公共政策制定的透明度，為建立廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件，是提升政府公信力的重要舉措。

（四）構(gòu)建政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，增強(qiáng)公共政策透明度

公眾對(duì)政府信息的不了解是造成政府公信力降低的重要因素之一，增強(qiáng)政府信息透明度，有助于公民掌握信息知情權(quán)，提升公民主體地位，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，有效防止貪污腐敗現(xiàn)象的滋生。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變意識(shí)的增強(qiáng)，我國(guó)政府對(duì)信息共享的意識(shí)也已經(jīng)得到一定的提高，信息共享內(nèi)容與范圍也逐漸豐富與拓寬，但程度仍然不足。與其讓公眾胡思亂想，不如通過(guò)公開的信息來(lái)加強(qiáng)彼此的聯(lián)系，這一方面能夠使政府掌握公眾的真實(shí)需求，另一方面也讓公眾了解了政府的難處，政府公信力也就不會(huì)那么輕易地缺失。[8]

此外，政府在信息公開過(guò)程中必須主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確的發(fā)布關(guān)于事件狀態(tài)的權(quán)威信息，不斷的引領(lǐng)主流輿論，從而牢牢的把話語(yǔ)權(quán)掌握在自己的手中，通過(guò)政府信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，拉近政府與公眾的距離，避免網(wǎng)絡(luò)謠言、假新聞的破壞作用，促使事件更穩(wěn)妥、更快捷、更有效的解決，有效緩解因信息不對(duì)稱造成的誤會(huì)和帶來(lái)的矛盾。

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