[摘 要]從養(yǎng)老保險的誕生到現(xiàn)在，政府干預(yù)一直伴隨而來。政府在養(yǎng)老保險中有承擔責任的必要性，但其中又存在著權(quán)力尋租、無法滿足多元化的需求、政府內(nèi)部性擴張等弊端。養(yǎng)老保險本質(zhì)上是準公共物品，個人應(yīng)該為其行為和后果負責，政府只能提供有限的責任，包括制度的責任、監(jiān)督的責任和財政的責任，在養(yǎng)老保險中應(yīng)該發(fā)揮政府和個人的共同作用，促進公平和效率的實施，促進養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險責任；準公共物品；政府責任

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0034 — 02

1889年德國俾斯麥政府頒布《老年與殘疾保險法》，標志著現(xiàn)代社會保障制度的開端，由此確立了政府在養(yǎng)老保險中的主導(dǎo)作用。我國于20世紀50年代開始建立政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險，至今不斷完善，現(xiàn)已建立政府、個人、企業(yè)三方分擔的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化的加劇，政府主導(dǎo)的的養(yǎng)老保險制度的劣勢逐漸暴露出來。如何在新時代界定政府在養(yǎng)老保險制度中的職責，對于完善我國的養(yǎng)老保險制度、促進社會的公平正義有重大意義。

一、 政府承擔養(yǎng)老保險責任的理由

在工業(yè)革命前，養(yǎng)老被視為是個人和家庭的責任。在人們年老需要保障時，由家庭儲蓄或子女為其提供養(yǎng)老需求，國家只需要在自然災(zāi)害發(fā)生時加以救助。工業(yè)革命的爆發(fā)打破了傳統(tǒng)的社會秩序和經(jīng)濟秩序，摧毀了小農(nóng)經(jīng)濟自給自足的家庭環(huán)境。同時帶來了很多新風(fēng)險，為此，許多國家紛紛建立了養(yǎng)老保險制度，原因有如下幾個：

（一） 有限理性使個人無法準備足夠的儲蓄來面對老年生活

生命周期理論認為，理性消費者追求整個生命周期內(nèi)的效用最大化。該理論認為，如果消費者在老年時期沒有收入，那么其生命余年的消費就要靠退休前的儲蓄來維持。對于一個理性的個人來說，工作時期應(yīng)該增加儲蓄，為老年生活做準備，等到退休以后利用這部分儲蓄維持個人生活，以達到整個生命周期效用的最大化。然而，事實上個人的消費和儲蓄行為往往是非理性和“短視”的。戴蒙德認為造成這種短視傾向的主要原因有三：一是人們?nèi)狈Ρ匾男畔㈩A(yù)測他們退休期的生活需求；二是人們不愿意面對將來變老的事實，因而不可能做出在長時期內(nèi)有效的決策；三是人們在年輕時對未來考慮甚少，因而在決策時采取短視行為。因此國家有義務(wù)像父親照顧孩子一樣，幫助個人安排好整個生命周期里的消費和儲蓄行為。

（二）逆向選擇使養(yǎng)老保險成為政府職責的必須

在私人養(yǎng)老保險市場上，養(yǎng)老保險購買者和提供者之間由于信息不對稱，容易產(chǎn)生逆向選擇問題。購買者比提供者掌握更多關(guān)于自身養(yǎng)老方面的信息，自身健康狀況較好的購買者就會有很強的動機購買養(yǎng)老保險，反之自身健康條件較差的購買者就不愿意購買養(yǎng)老保險，長此以往，容易造成養(yǎng)老保險提供方的養(yǎng)老金供給壓力增大，同時也排斥了一部分需要養(yǎng)老金的個人。這時就需要政府介入養(yǎng)老保險，通過強制性的手段將所有人納入養(yǎng)老保險之內(nèi)，從而分散風(fēng)險，減少逆向選擇的發(fā)生，維護養(yǎng)老保險市場的穩(wěn)定。

（三）有利于維護社會的公平正義

市場經(jīng)濟以價格手段和競爭手段為標志，追求的是利潤和效率的最大化。在市場經(jīng)濟中，由于個人自身稟賦和機會的不同，最終得到的收益也是不同的。對于那些收益不能滿足自身需求的個人來說，政府有責任加以保障，維護社會成員的公平性。養(yǎng)老保險作為國家政策的一種，政府理應(yīng)為無法滿足自身生活需要的老年公民提供保障，維護社會的公平正義。此外，福利經(jīng)濟學(xué)認為，經(jīng)濟福利受制于國民整體收入和國民收入在社會成員之間的分配情況。在國民收入一定的情況下，通過“自愿轉(zhuǎn)移”和“強制轉(zhuǎn)移”，將收入由高收入人群轉(zhuǎn)移到低收入人群，可以增加整個社會的福利狀況。政府主動承擔養(yǎng)老保險的職責，有利于保障在市場競爭中失敗人群的基本生活，維護社會的公平，提高社會整體的福利。

二、 政府承擔養(yǎng)老保險低效率的表現(xiàn)

（一）權(quán)力尋租

政府介入養(yǎng)老保險制度行使的是資源配置的功能，最終涉及到如何分配具有公共產(chǎn)權(quán)屬性的稀缺資源——公共養(yǎng)老資源的問題。在稀缺資源的條件下，不可能滿足所有人的需要，往往是部分人從中獲得了較多的的潛在收益，另一部分人卻不能獲得、或獲得很少的潛在收益，這就為了政府尋租提供給了基礎(chǔ)。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，富人比窮人更有投票權(quán)力，政府往往將運營的權(quán)力分配給這部分利益集團，另外，在制度設(shè)計上，往往更有利于這部分利益集團而對其他集團不利。因此，在許多國家，養(yǎng)老保險制度非但沒有起到維護社會公平正義的作用，反而惡化了老年貧困的現(xiàn)狀，擴大了貧富差距。

（二）無法滿足多樣化的需求

根據(jù)阿羅定理，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。政府提供的公共養(yǎng)老金計劃，是針對絕大多數(shù)人的平均水平制定的，提供的是一般性的公共產(chǎn)品。不能滿足有特殊需要的人群的需求，也滿足不了較高層次的人群的需求。政府的養(yǎng)老保險制度，只是為了保證絕大多數(shù)人的基本生活制定的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，由政府單一提供養(yǎng)老保險制度已經(jīng)不能滿足時代發(fā)展的需要。

（三）政府內(nèi)部擴張導(dǎo)致低效率

按照內(nèi)部性的解釋，政府內(nèi)部官員追求的不是公共利益的最大化，而是自身利益的最大化。他們在做出決策的時候，往往根據(jù)的是自身的利益，由此必然導(dǎo)致公共組織的擴張，表現(xiàn)在人員的增多、機構(gòu)的膨脹、預(yù)算的增加等。在公共養(yǎng)老金領(lǐng)域，政府經(jīng)辦的養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模越來越大，成本越來越高，由此導(dǎo)致養(yǎng)老金運行的效率逐漸走低，嚴重影響基金的安全。

三、 重建政府在養(yǎng)老保險中的職責

（一）政府在養(yǎng)老保險中提供有限責任的依據(jù)

現(xiàn)代社會中，社會保障已經(jīng)成為一項基本的公民權(quán)利，政府理應(yīng)為公民履行這一職責，提供養(yǎng)老保險制度，政府通過提供一個覆蓋社會全體成員或全體勞動者的公共養(yǎng)老金計劃，成為公民養(yǎng)老的負擔主體，這種責任與政府提供公共物品類似，確保其能滿足社會絕大多數(shù)公民的需求。但是，面對稀缺的養(yǎng)老資源，政府失靈可能放大其實現(xiàn)目標的成本和代價，更讓人擔心的是，政府責任往往是公共選擇的結(jié)果，不同利益集團之間相互博弈，政府職責的實現(xiàn)有可能帶來更高的成本和更低的效率，降低總體福利水平。

公共經(jīng)濟學(xué)認為，作為一種公共物品，必須滿足非競爭性、非排他性的特征。除此之外，公共物品還應(yīng)該具有正外部性的特征，即該物品的提供不僅對個人受益，而且對整體社會成員受益，這也為政府干預(yù)提供了依據(jù)。在養(yǎng)老保險中，當增加任何一個養(yǎng)老待遇領(lǐng)取者或增加任何單位的養(yǎng)老金支付，都必然會增加養(yǎng)老計劃的支出，因此養(yǎng)老保險不具有“非競爭性”特質(zhì)；對于每一個需求者來說，通過確定的繳費年限、工作性質(zhì)將不想投保的人嚴格區(qū)分開來，該部分人將無法享受養(yǎng)老保險的公共服務(wù)，即養(yǎng)老保險不具有“非排他性”特質(zhì)。但是，政府提供的養(yǎng)老保險可以被所有社會成員所享用，養(yǎng)老保險解決了勞動者的后顧之憂，促使其努力工作，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會關(guān)系的穩(wěn)定。從這個意義上來說，養(yǎng)老保險具有鮮明的“正外部性”的特質(zhì)。因此，我們說養(yǎng)老保險是一種準公共物品，政府只能提供有限的責任。

（二）養(yǎng)老保險中個人應(yīng)當承擔的責任

從本質(zhì)上來說，養(yǎng)老保險是一種自我保險機制，理性的勞動者會在勞動期間儲存足夠多的積蓄以備晚年生活的需要。在市場經(jīng)濟中，每個人都是獨立的個體，都要根據(jù)自己的理性做出獨自的選擇，同時，個人必須為自己決策和行為的后果承擔全部責任。每一個人都應(yīng)該對自己的晚年負責，必須關(guān)心自己未來的生計，也必須為自己將要采取的養(yǎng)老行為的后果承擔責任。在這個意義上，個人才是養(yǎng)老保險的承擔主體。20世紀70年代以來，以撒切爾夫人為首，西方養(yǎng)老保險制度紛紛改革，強調(diào)減少國家負擔，個人應(yīng)該承擔更多的責任和義務(wù)。養(yǎng)老基金的社會統(tǒng)籌賬戶被個人賬戶所取代，養(yǎng)老金計劃由待遇確定型轉(zhuǎn)為繳費確定型。養(yǎng)老保險中的個人責任主要體現(xiàn)在：一是個人繳費的責任，通過個人繳費，勞動者實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。這是個人責任的核心體現(xiàn)。在“完全積累制”下，繳納的費用越多，領(lǐng)取的養(yǎng)老金也越多。通過個人繳費，可以激勵勞動者在職期間努力工作，為自己的養(yǎng)老負責。這也是保險的應(yīng)有之義。二是個人賬戶資金的經(jīng)營責任，個人通過委托代理的方式委托政府或保險機構(gòu)對養(yǎng)老金進行運營管理，個人理應(yīng)有權(quán)利選擇養(yǎng)老金保值增值的方式。

（三）養(yǎng)老保險中政府應(yīng)當承擔的責任

但是這并不是說政府就應(yīng)該完全放手，讓個人承擔養(yǎng)老保險的職責。個人在養(yǎng)老保險中發(fā)揮責任依賴于一個有效的外部市場環(huán)境和安全穩(wěn)定的經(jīng)濟形勢。在這方面，需要政府發(fā)揮應(yīng)有的作用。養(yǎng)老保險中個人責任的增強，意味著政府的責任更多地從“臺前”轉(zhuǎn)向“幕后”，政府的職責不是縮小了，反而進一步擴大了。促進資本市場的培育和完善、規(guī)范和監(jiān)管市場交換與競爭，為個人養(yǎng)老責任的實現(xiàn)創(chuàng)造經(jīng)濟、政治等方面的條件和環(huán)境，就成為政府責任的另一項重要內(nèi)容。政府的責任主要體現(xiàn)在：

1.制度設(shè)計的責任

由政府來制定養(yǎng)老保險的制度，目的是為了形成一種確定的、可預(yù)見的行為規(guī)范，防止個人的盲目主義行為。養(yǎng)老保險的制度化主要體現(xiàn)在政府命令和法律的制定上。具體來說，就是通過立法強化養(yǎng)老保險的強制性和權(quán)威性，將養(yǎng)老保險的制度框架、參與的內(nèi)容和形式、繳費比率確定下來，明確政府、個人、企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，確保養(yǎng)老保險的實施。

2.監(jiān)督的責任

由于養(yǎng)老金是個人的“保命錢”，隨著老齡化的加劇，對養(yǎng)老金的監(jiān)管越來越重要。應(yīng)當健全法律法規(guī)，約束政府的行為，確保養(yǎng)老基金的運營規(guī)范可靠，減少養(yǎng)老金缺值貶值的風(fēng)險；應(yīng)該建立統(tǒng)一的、至上而下的監(jiān)督體系，包括養(yǎng)老基金理事會的監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督和司法監(jiān)督、以及養(yǎng)老保險受益人的監(jiān)督；還應(yīng)該建立信息披露機制，發(fā)揮社會公眾對養(yǎng)老金保值增值的監(jiān)督作用。

3.財政的責任

主要體現(xiàn)在四個方面，一是承擔部分養(yǎng)老風(fēng)險的公共養(yǎng)老金的支出，體現(xiàn)政府在養(yǎng)老保險中應(yīng)盡到的職責，表現(xiàn)在養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌部分，確保全體社會成員在老年時得到政府的應(yīng)有補助；二是針對沒有養(yǎng)老保險的社會弱勢群體，予以社會救助的方式保障他們的生存權(quán)利；三是養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付向完全積累轉(zhuǎn)變的過程中的轉(zhuǎn)制成本，政府理應(yīng)承擔這部分隱形債務(wù)；四是養(yǎng)老保險基金的托底作用，在基金入不敷出時，充當“最后出臺”的角色。

四、 結(jié)語

綜上所述，政府在養(yǎng)老保險中應(yīng)該承擔著部分性的責任，政府承擔養(yǎng)老保險的責任是為了確保其的公平性，隨著人口老齡化的加劇，越來越強調(diào)養(yǎng)老保險中的個人責任的重要性，這也是為了提高養(yǎng)老保險的運作效率。將政府和個人責任結(jié)合起來，養(yǎng)老保險制度才能得到可持續(xù)性的發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕段家喜.政府介入社保體系的經(jīng)濟學(xué)分析及啟示〔J〕.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)學(xué)報，2003，（03）：68-71.

〔2〕劉瑋.“梯度責任”：“個人—政府”視角下的養(yǎng)老保險〔J〕.經(jīng)濟問題探索，2010，（12）：112-116.

〔3〕劉菲.公共養(yǎng)老保險的政府責任及其經(jīng)濟學(xué)解釋〔J〕.經(jīng)濟問題，2012，（10）：102.〔責任編輯：張平凡〕