[摘 要]土地是農(nóng)民的生存基礎(chǔ)，由于城鎮(zhèn)化的加速，土地被大量征用，很多農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，陷入了失地又失業(yè)、生活無(wú)保障的困境。失地農(nóng)民的問(wèn)題， 影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，必須從法律法規(guī)建設(shè)、制度建構(gòu)、體系完善和社保意識(shí)培育等方面加以系統(tǒng)解決。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）03 — 0096 — 02

隨著城鎮(zhèn)化的不斷加速，政府征地速度和規(guī)模也不斷加大，大量的土地被征用，失地農(nóng)民將成為直接產(chǎn)物。這些農(nóng)民從土地被征用的那一刻起，他們就失去了基本的收入來(lái)源和生活保障，這些農(nóng)民今后的生存發(fā)展面臨著挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，失地農(nóng)民并不是一個(gè)新的產(chǎn)物，早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就存在了。當(dāng)時(shí)針對(duì)失地農(nóng)民的問(wèn)題，政府也制定了一系列的政策措施，最典型的做法就是“以土地?fù)Q就業(yè)”，聘用失地農(nóng)民在企業(yè)內(nèi)工作，給予相應(yīng)的社會(huì)保障待遇，使其身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?，解除他們的后顧之憂。然而，改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)成了操縱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向舵，傳統(tǒng)的政府就業(yè)安置方式已經(jīng)失效，加之失地農(nóng)民本身的素質(zhì)較低以及勞動(dòng)技能的缺乏等原因，造成大量失地農(nóng)民對(duì)生活失去信心，出現(xiàn)彷徨、焦慮等情緒，影響到社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。圍繞土地征用相關(guān)的問(wèn)題，各利益主體間糾紛不斷，失地農(nóng)民頻頻上訪，某些地區(qū)甚至還引發(fā)了暴力沖突。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)民上訪案例中與土地問(wèn)題有關(guān)的高達(dá)60%，其中與征地問(wèn)題有關(guān)的占到30%。由此可見(jiàn)，失地農(nóng)民問(wèn)題關(guān)乎著社會(huì)的穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。

一、當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

近年來(lái)，各地積極進(jìn)行有益探索為失地農(nóng)民的工作生活提供安全有效的制度保障，取得了眾多令人矚目的改革成果，為健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。但是失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作尚處于起步階段，各地還存在不同程度的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）保護(hù)失地農(nóng)民利益的政策法規(guī)尚不健全

一是失地農(nóng)民社會(huì)保障政策法規(guī)設(shè)計(jì)不全面。社會(huì)保障制度、政策、法規(guī)的不健全，實(shí)施措施的不配套，使得失地農(nóng)民的身份比較尷尬，變成非城鎮(zhèn)居民亦非農(nóng)村村民的邊緣群體；二是失地農(nóng)民社會(huì)保障政策和法規(guī)短視現(xiàn)象突出。比如，有些地方為了能使征地順利進(jìn)行，地方政府不加甄別地將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，加大了低保工作的管理難度，同時(shí)也帶來(lái)了巨大的資金壓力。這種短視行為危害到社會(huì)保障政策的長(zhǎng)期發(fā)展。

（二）社會(huì)保障體系建構(gòu)不合理

一是就業(yè)保障作用甚微。受文化水平、年齡以及勞動(dòng)技能等條件的限制，失地農(nóng)民極少能夠成功地找到工作，造成農(nóng)民“失地”即“失業(yè)”，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)安定；二是醫(yī)療保險(xiǎn)缺乏。失地農(nóng)民既不能參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，又不在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇，醫(yī)療保險(xiǎn)方面完全沒(méi)有保障；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低。因?yàn)檗r(nóng)民被征地以后身份轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，而城市的消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，所以單純依靠養(yǎng)老金不可能在城市里達(dá)到“養(yǎng)老無(wú)憂”的目標(biāo)。

（三）失地農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)不高

失地農(nóng)民由于受傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)的限制，很多失地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償款后，無(wú)法正確合理的利用這筆錢(qián)，補(bǔ)償款用完后又引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。而且農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，很多情況下不會(huì)用正確的手段使自身的合法權(quán)益得到保護(hù)。因此，為失地農(nóng)民提供各種指導(dǎo)，加強(qiáng)他們的社會(huì)保障意識(shí)也是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

二、建立完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的必要性

“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”威廉·配第曾說(shuō)過(guò)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”?？梢哉f(shuō)，土地是農(nóng)民的命根子，土地被征用后，農(nóng)民不僅失去了最根本的就業(yè)崗位，也失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活保障。因此，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度是必要的且刻不容緩。

（一）是推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

失地農(nóng)民是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的產(chǎn)物，但當(dāng)前的農(nóng)民社會(huì)保障制度仍不健全，一旦農(nóng)民失去了土地，就意味著農(nóng)民失去了最基本的生活來(lái)源。如果失地農(nóng)民的生活和就業(yè)無(wú)法得到保障，農(nóng)民勢(shì)必會(huì)對(duì)征占土地行為產(chǎn)生抵制情緒，這反過(guò)來(lái)會(huì)延緩工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，徹底消除他們的后顧之憂，才能使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康有序的發(fā)展。

（二）是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求

失地農(nóng)民，是一個(gè)非農(nóng)民亦非城市居民的特殊群體，但從根本上他們還是代表農(nóng)民的利益。從財(cái)務(wù)的角度來(lái)看，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度也不乏可行性。土地征用的過(guò)程中，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已收到一定的補(bǔ)償，并且國(guó)家也獲得高額利潤(rùn)，也就是說(shuō)國(guó)家，集體和個(gè)人可以各自提供一定的資金，把失地農(nóng)民納入到城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障，保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保證

在土地被征用以后，失地農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牟蛔?，生活比較艱辛，加之就業(yè)困難以及社會(huì)保障制度的不健全，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活的憂慮，甚至完全失去信心，如果這一情形得不到舒緩，必定有礙于和諧社會(huì)的構(gòu)建。只有政府給予了失地農(nóng)民強(qiáng)有力地社會(huì)保障，才能保障失地農(nóng)民的基本生活需要和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，只有失地農(nóng)民得到有效的實(shí)惠，才可以解決矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的對(duì)策與路徑

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力和人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提出要求并提供載體，但人口的流動(dòng)則涉及必要的社會(huì)保障和管理體制。根據(jù)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題及成因，結(jié)合宜都的“三個(gè)三”模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示，我們認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)如下幾個(gè)方面的努力來(lái)化解失地農(nóng)民社會(huì)保障難題。

（一）完善現(xiàn)有的土地征用制度

首先，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)有的土地法規(guī)雖然規(guī)定的是土地所有權(quán)的形式，但農(nóng)民集體土地所有權(quán)規(guī)定只是法律的虛置形式，根據(jù)現(xiàn)有的土地管理制度，農(nóng)民沒(méi)有主宰和控制自己的土地使用權(quán)。其次，改革征用補(bǔ)償制度。將不同類型的土地征用區(qū)分開(kāi)來(lái)，在符合國(guó)家土地總體利用規(guī)劃的情況下， 允許農(nóng)民集體土地平等進(jìn)入市場(chǎng)流通，提高農(nóng)民土地補(bǔ)償范圍和幅度。最后，科學(xué)確定征地補(bǔ)償形式與金額。目前，我國(guó)現(xiàn)行的失地農(nóng)民征地安置補(bǔ)償方式單一，費(fèi)用也普遍較低，而且補(bǔ)償費(fèi)用往往分配不合理。僅貨幣補(bǔ)償根本難以解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和發(fā)展問(wèn)題。所以，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)考慮到對(duì)生產(chǎn)資料和生活保障的雙重補(bǔ)償，適當(dāng)增加征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，提高補(bǔ)償幅度，將補(bǔ)償款合理分配，落到實(shí)處，建立起妥善安置失地農(nóng)民的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系

首先，創(chuàng)建失地農(nóng)民基本生活保障專項(xiàng)資金。建立失地農(nóng)民基本生活保障專項(xiàng)基金，關(guān)鍵在于資金的籌措制度和籌措渠道。明確專項(xiàng)基金來(lái)源渠道，確保渠道通暢，規(guī)范專項(xiàng)基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，逐步完善失地農(nóng)民社會(huì)保障工作體制和運(yùn)行機(jī)制，保障失地農(nóng)民可持續(xù)生活和發(fā)展。其次， 推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)明確要求相關(guān)單位承擔(dān)起失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌措任務(wù)。強(qiáng)化各單位籌集資金的責(zé)任，一是政府承擔(dān)部分，二是村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)部分，三是個(gè)人承擔(dān)部分。再次， 健全新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。作為我國(guó)醫(yī)療改革歷程中農(nóng)民醫(yī)療保障的有效形式，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，明確籌資渠道，提高統(tǒng)籌層次和管理體系，加強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，突出大病統(tǒng)籌為主，此外，為適齡老人提供免費(fèi)的健康體檢。最后，完善失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度。被征地以后，農(nóng)民失去土地亦失去就業(yè)崗位，沒(méi)有了基本的生活來(lái)源，應(yīng)納入失業(yè)保障范疇，實(shí)現(xiàn)村民到市民的轉(zhuǎn)變。只有使失地農(nóng)民的權(quán)益得到有力的保護(hù)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才能順利進(jìn)行。

（三）建立失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制

首先，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度。加強(qiáng)失地農(nóng)民尤其是青年失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)，轉(zhuǎn)變其就業(yè)觀念，增強(qiáng)其勞動(dòng)技能和法律意識(shí)，通過(guò)培訓(xùn)，為失地農(nóng)民在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，鼓勵(lì)有條件有能力的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民過(guò)于依賴用地單位和政府就業(yè)安置的觀念，鼓勵(lì)失地農(nóng)民“走出去”，根據(jù)市場(chǎng)的需求，找到適合自身發(fā)展的工作崗位，建立和完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度。再次，引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)。積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)渠道，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以及能大量吸收失地農(nóng)民就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)，為他們提供更多的合適崗位。最后，建立失地農(nóng)民就業(yè)信息指導(dǎo)中心。通過(guò)就業(yè)指導(dǎo)中心，不定期免費(fèi)地向失地農(nóng)民提供準(zhǔn)確多樣的就業(yè)務(wù)工信息，架起勞動(dòng)力市場(chǎng)和失地農(nóng)民之間的雙向橋梁，為失地農(nóng)民在城市就業(yè)提供良好的渠道和環(huán)境。

（四）建立全方位的社會(huì)救助系統(tǒng)

社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)公民提供的最基本物質(zhì)保障以維持公民最低生活水平，是調(diào)整緩和不同社會(huì)階層利益矛盾的制度安排，被西方國(guó)家稱為社會(huì)保障網(wǎng)的漏洞守門(mén)人。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，是消除失地農(nóng)民因城鄉(xiāng)隔閡而產(chǎn)生對(duì)立情緒的重要步驟，是從制度上保障失地農(nóng)民基本生活的必要途徑。首先，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。最低生活保障制度體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)人的尊重，體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)生活在貧困情況下的失地農(nóng)民的責(zé)任。而資金問(wèn)題是失地農(nóng)民最低生活保障工作開(kāi)展的關(guān)鍵。資金應(yīng)由個(gè)人，集體和政府三方共同承擔(dān)。其次，給予失地農(nóng)民法律援助服務(wù)。作為“社會(huì)的弱勢(shì)群體”，在失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，他們常常因缺乏保護(hù)權(quán)益所必需的各種成本（經(jīng)濟(jì)狀況、法律知識(shí)等）而無(wú)奈放棄啟動(dòng)法律救濟(jì)。為保證失地農(nóng)民維權(quán)道理的暢通無(wú)阻，應(yīng)為他們提供法律援助。

四、結(jié)語(yǔ)

失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的產(chǎn)物，必須認(rèn)真對(duì)待。對(duì)于這樣一個(gè)群體，如果得不到妥善地安置，那對(duì)城鎮(zhèn)化本身的發(fā)展將會(huì)是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，甚至?xí){到社會(huì)的穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。而解決失地農(nóng)民的關(guān)鍵就在于如何保障他們的權(quán)益，只有完善土地征收制度以及建立健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，才能確實(shí)保障這一群體的利益。從根本上解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕