國(guó)企改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其改革歷程備受關(guān)注，國(guó)企改革整體方案出臺(tái)也是漸行漸近。

十八屆三中全會(huì)指出，“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資產(chǎn)為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司?！?/p>

根據(jù)這一路線，國(guó)有企業(yè)改革的方向十分明確。相比較于上世紀(jì)90年代國(guó)企改革第一波以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，此次第二波改革的重點(diǎn)顯然放在了國(guó)有資本體制改革上，以提高國(guó)有資本配置效率為目標(biāo)。

在這個(gè)過程中，發(fā)揮各方合力尤為關(guān)鍵。目前，有消息顯示，國(guó)企改革總體方案由發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委、人社部分別牽頭，各部委分工也已明確，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)三個(gè)文件的起草，包括國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方案、成立和改組國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司的方案，以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革方案的制定。本文將重點(diǎn)從這三個(gè)方面來剖析國(guó)企改革的財(cái)政推手。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

國(guó)企改革怎么改？先摸清家底十分必要。

財(cái)政部公布了2013年全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)是財(cái)政部首次對(duì)外公布我國(guó)國(guó)有企業(yè)家底，在國(guó)企改革整體方案出臺(tái)的背景下顯得很及時(shí)。數(shù)據(jù)包括94個(gè)中央部門所屬企業(yè)、113家國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)、5家財(cái)政部監(jiān)管企業(yè)和36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市的地方國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額104.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)16.3%。這一數(shù)字與2000年的17.3萬(wàn)億元相比，增長(zhǎng)數(shù)倍。這說明國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增加，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的主導(dǎo)地位越發(fā)重要。

巨大的成績(jī)背后，特別是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一些問題也在凸顯。比如，用行政手段推動(dòng)大國(guó)企之間的合并而組建超大規(guī)模的國(guó)有集團(tuán)。依賴行政力量推進(jìn)國(guó)企的央地對(duì)接與國(guó)企無邊界擴(kuò)張。追求國(guó)資及國(guó)有經(jīng)濟(jì)更大范圍的控制而極大壓縮民企發(fā)展空間。強(qiáng)調(diào)國(guó)資規(guī)模的快速增長(zhǎng)而忽略國(guó)有經(jīng)濟(jì)的效率和質(zhì)量等等。

財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜經(jīng)過研究認(rèn)為，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，不僅要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)調(diào)整及完善，實(shí)行行政主體與產(chǎn)權(quán)主體的分離，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及專業(yè)化;還要制定國(guó)資規(guī)模、國(guó)資變現(xiàn)及國(guó)有股權(quán)減持的中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)期預(yù)算;更要著手解決國(guó)企監(jiān)督成本與國(guó)資控股成本過高的問題，推進(jìn)央企產(chǎn)權(quán)多元化改革而弱化其已經(jīng)形成的特殊利益集團(tuán)效應(yīng)，加大國(guó)資變現(xiàn)與國(guó)有股權(quán)減持力度而籌集社會(huì)改革成本。

根據(jù)這一設(shè)想，一個(gè)重要的抓手就是產(chǎn)權(quán)制度改革，另外，有幾個(gè)操作路徑尤其值得注意。首先，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的行政主體與產(chǎn)權(quán)主體分離，要求由具備資格的國(guó)有資產(chǎn)出資人代表履行產(chǎn)權(quán)管理職能。在產(chǎn)權(quán)主體選擇及授權(quán)上應(yīng)該按照經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)出資人代表多元化的思路來

進(jìn)行改革。針對(duì)不同形態(tài)或處于不同行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)來設(shè)置不同的產(chǎn)權(quán)主體，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)管理專業(yè)化。

其次，要盡快啟動(dòng)并編制未來5-10年國(guó)資規(guī)模及國(guó)有資本進(jìn)退的中長(zhǎng)期規(guī)劃，通過規(guī)劃的編制和實(shí)現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)出售和國(guó)有股權(quán)減持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的有效調(diào)整及優(yōu)化。

第三，在國(guó)有資產(chǎn)對(duì)社會(huì)體制改革支持上，應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)改革，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“人的城鄉(xiāng)一體化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考慮通過變現(xiàn)一小部分國(guó)有資產(chǎn)及減持部分國(guó)有股權(quán)的方式來彌補(bǔ)，使國(guó)有資產(chǎn)成為消除社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)有多種方式：一是國(guó)有資產(chǎn)的直接出售;二是國(guó)有股權(quán)的減持;三是國(guó)有資產(chǎn)證券化后的變現(xiàn)。在多種形式的國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)中，要盡可能通過證券市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行操作。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司

根據(jù)十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)企改革的總體布局，建立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司是其重要方向，這就意味著國(guó)資管理從管人管事管資產(chǎn)向以管資本為主轉(zhuǎn)變。

因此，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司什么時(shí)候組建，以何種方式組建和運(yùn)營(yíng)，成為關(guān)注焦點(diǎn)。財(cái)政部企業(yè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2015年啟動(dòng)幾家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建試點(diǎn)，同時(shí)印發(fā)混合所有制等實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見。2016年到2020年分批完成國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建等，積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)本次國(guó)企改革。

據(jù)透露，改組建立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，履行出資人代表職責(zé)，是本次國(guó)企改革的關(guān)鍵。其中多種組建方案遭到否定，比如現(xiàn)有央企集團(tuán)直接轉(zhuǎn)為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，或者在現(xiàn)有央企集團(tuán)之上組建資本投資運(yùn)營(yíng)公司。比較可行的辦法是，將現(xiàn)有央企集團(tuán)分類合并改組為不同功能的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。

按照這一辦法，對(duì)現(xiàn)有央企集團(tuán)按功能定位進(jìn)行科學(xué)分類，以同行業(yè)中規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)、業(yè)內(nèi)公認(rèn)的企業(yè)集團(tuán)作為發(fā)起人，改組建立綜合性國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司如按不低于萬(wàn)億元資本規(guī)模設(shè)計(jì)，可能會(huì)有大量小規(guī)模集團(tuán)母公司被改組合并。

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)由中央任免，可從現(xiàn)有企業(yè)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子成員中產(chǎn)生，實(shí)行董事會(huì)決策機(jī)制，通過董事會(huì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志和戰(zhàn)略。董事長(zhǎng)及董事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)熟悉國(guó)家戰(zhàn)略、行業(yè)政策和資本投資運(yùn)營(yíng)等。完善健全的法人治理結(jié)構(gòu)是成功關(guān)鍵。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司標(biāo)志著國(guó)企改革指導(dǎo)思想從“國(guó)資監(jiān)管部門——國(guó)有企業(yè)”兩層次架構(gòu)向“國(guó)資監(jiān)管部門——國(guó)資運(yùn)營(yíng)/投資公司——國(guó)有企業(yè)”三層次架構(gòu)重大轉(zhuǎn)變。

在組建過程中，上述專家認(rèn)為，各大部委的利益博弈是國(guó)企改革方案推遲出臺(tái)的重要原因，特別是國(guó)資委和財(cái)政部之間將來扮演的角色尤其讓人關(guān)注。比較可行的辦法是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)與投資公司組建后，財(cái)政部將側(cè)重于管理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)與投資公司作為國(guó)資預(yù)算單位，通過編制和執(zhí)行國(guó)資預(yù)算實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。國(guó)資委從管人、管事、管資產(chǎn)、管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，側(cè)重于監(jiān)督，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，依法通過公司章程，通過公司治理，來圍繞“管好資本”這四個(gè)字落實(shí)出資人的職責(zé)，不干預(yù)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但履行國(guó)家所有權(quán)的政策執(zhí)行職能。

另外，值得關(guān)注的是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司的功能區(qū)分。文宗瑜認(rèn)為，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在功能上可定位于純資本運(yùn)營(yíng)，是專業(yè)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，可以跨所有制、跨區(qū)域甚至跨國(guó)界從事國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，不僅追求國(guó)有資本保值增值，而且追求國(guó)有資本收益最大化。

國(guó)有資本投資公司在功能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國(guó)有股權(quán)經(jīng)營(yíng)，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升;不同的國(guó)有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)布局上會(huì)各有側(cè)重，就某一家國(guó)有資本投資公司而言，要在其國(guó)有股權(quán)分布的領(lǐng)域通過國(guó)有股權(quán)經(jīng)營(yíng)支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí);大型或特大型國(guó)有資本投資公司可以跨1個(gè)以上或2個(gè)以上有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國(guó)有資本控制力、影響力及帶動(dòng)力的作用。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司的功能區(qū)分，決定了其運(yùn)營(yíng)模式的差異。可以以新設(shè)方式組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、以重組方式組建國(guó)有資本投資公司。所謂新設(shè)是指各級(jí)政府通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的出資設(shè)立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。所謂重組是指依托現(xiàn)有條件成熟的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，通過資產(chǎn)重組和少量國(guó)有資本增量注入而組建國(guó)有資本投資公司，國(guó)有資本投資公司在設(shè)立上要重視產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)向。當(dāng)然，通過新設(shè)方式組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、重組方式組建國(guó)有資本投資公司，是相對(duì)而言的，不具有絕對(duì)性。

成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司，在國(guó)內(nèi)和國(guó)外都能找到參照系，比如國(guó)內(nèi)的中央?yún)R金公司，新加坡的淡馬錫模式。

中央?yún)R金公司成立于2003年，是根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)的國(guó)有獨(dú)資公司，匯金公司直接控股參股的金融機(jī)構(gòu)，包括6家商業(yè)銀行、4家證券公司、兩家保險(xiǎn)公司和四家其他機(jī)構(gòu)。匯金此前一直是問題金融機(jī)構(gòu)的拯救者，但此后隨著國(guó)有銀行的陸續(xù)上市，其演變成了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的大股東，代表國(guó)家行使國(guó)有金融資產(chǎn)的監(jiān)管者角色，從而成為準(zhǔn)政策性機(jī)構(gòu)。

淡馬錫控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱淡馬錫）成立于1974年，由新加坡財(cái)政部全資擁有并負(fù)責(zé)監(jiān)管，專門經(jīng)營(yíng)和管理原國(guó)家投入到各類國(guó)有企業(yè)的資本。目前，淡馬錫直接控制20多家大型企業(yè)，基本占據(jù)新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域;間接控制2000 余家各種類型的其他企業(yè)，其控股的上市公司市值占新加坡證券市場(chǎng)總值近50%。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。這是當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)改革、改善國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重要舉措。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，反映了國(guó)有資本所有者與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配關(guān)系。國(guó)家作為國(guó)有資本投資者依法取得國(guó)有資本收益，是應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，也是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的基礎(chǔ)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正是政府立足于宏觀層面對(duì)國(guó)有資本及國(guó)有經(jīng)濟(jì)調(diào)控的衍生手段。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要著眼于國(guó)有企業(yè)改革的深化。面對(duì)國(guó)有企業(yè)改革尤其是國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革一度陷入停滯的現(xiàn)狀，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為國(guó)企改革尤其國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革的重要推手。

相關(guān)研究認(rèn)為，通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中中長(zhǎng)期預(yù)算和廣義的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，就是要對(duì)未來5-10年國(guó)有企業(yè)尤其是央企產(chǎn)權(quán)多元化改革完成的程度、國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司的比例等做出規(guī)劃性的定量預(yù)算并給出年度的量化標(biāo)準(zhǔn)。在推動(dòng)國(guó)企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要充分評(píng)估國(guó)有資本的控股成本。國(guó)有資本的控股在重要領(lǐng)域如石油、石化、電力、電信等可按35%—51%比例控股，一般領(lǐng)域如鐵路、公路、鋼鐵、煤炭可按15%—35%比例控股;充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域可按1%—15%比例參股。

只有實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模與國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額相適應(yīng)時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的政策效應(yīng)才能凸現(xiàn)。因此，要從提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入入手，為改革創(chuàng)造條件。一是擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算征收范圍與提高紅利征收比例。二是以巨額國(guó)資存量盤活提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模。

有了收入保障，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出方向與支出方式上，同樣需要調(diào)整。首先應(yīng)改變“取之國(guó)企用之國(guó)企”的做法。其次，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本性支出可以引入間接支出。引入以市場(chǎng)和需求為導(dǎo)向的間接支出方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算直接支出和間接支出的有機(jī)結(jié)合，使其在更大、更廣范圍內(nèi)發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。