近年來(lái)，為多渠道籌集資金支撐城市建設(shè)和事業(yè)發(fā)展，很多地方政府在多個(gè)領(lǐng)域探索建立了一系列投融資平臺(tái)公司。在新的形勢(shì)下，特別是受金融和房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境影響，政府性投融資平臺(tái)公司的投融資運(yùn)營(yíng)能力、可持續(xù)發(fā)展能力面臨很大挑戰(zhàn)，亟需轉(zhuǎn)換機(jī)制體制，探尋適應(yīng)新常態(tài)的健康發(fā)展模式。

四大類(lèi)型

從全國(guó)看，地方政府組建的投融資平臺(tái)公司都具有鮮明的功能特征，既是融資主體，也是政府與社會(huì)資本合作、引入戰(zhàn)略投資者的公共平臺(tái)，主要有4種類(lèi)型：

一是融資平臺(tái)類(lèi)。這類(lèi)平臺(tái)公司大多是城市建設(shè)前期成立的，主要職責(zé)是依托政府注入的各類(lèi)資源，面向各類(lèi)金融主體融資，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集和管理職能，為各類(lèi)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“輸血”，但是不參與具體項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)。

二是片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)。對(duì)政府規(guī)劃的一個(gè)或多個(gè)片區(qū)內(nèi)進(jìn)行整體經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，按照自我平衡的初始涉及，以片區(qū)內(nèi)可運(yùn)作的政府資源、公共資源為依托，全面負(fù)責(zé)該區(qū)域的融資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)，在加快片區(qū)開(kāi)發(fā)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公共資源效益最大化。

三是功能開(kāi)發(fā)類(lèi)。主要是為實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定目標(biāo)而設(shè)立的平臺(tái)公司，如保障性住房建設(shè)、大型文化或體育公共設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)、土地儲(chǔ)備整治與開(kāi)發(fā)、城市地下空間及相關(guān)地面的投資建設(shè)平臺(tái)公司，以及水利建設(shè)、教育設(shè)施或?qū)W校改造建設(shè)等支持相關(guān)事業(yè)發(fā)展的各類(lèi)平臺(tái)公司。

四是綜合發(fā)展類(lèi)。此類(lèi)公司既承擔(dān)政府安排的重大項(xiàng)目、公共設(shè)施的建設(shè)開(kāi)發(fā)任務(wù)，又在多個(gè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，如房地產(chǎn)等，或代表市政府持有大型企業(yè)、上市公司股份，既有實(shí)業(yè)項(xiàng)目，也有資本管理、投融資等金融業(yè)務(wù)，自我發(fā)展能力較強(qiáng)，很多已發(fā)展成為大型的資產(chǎn)管理公司，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

面臨困難

上述4類(lèi)平臺(tái)公司，綜合發(fā)展類(lèi)由于經(jīng)營(yíng)多元化、市場(chǎng)化運(yùn)作程度高或資產(chǎn)實(shí)力雄厚，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較高。其他3類(lèi)公司均不同程度地面臨一些困難和障礙。

一是資源分散。很多公司由于隸屬不同主管部門(mén)，資源難以統(tǒng)籌。有的平臺(tái)公司投資主體與融資主體不一致，花錢(qián)的不負(fù)責(zé)融資，管理上不好協(xié)調(diào)，資源、資金等難以統(tǒng)籌考慮，在一定程度上增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)融資平臺(tái)公司在項(xiàng)目立項(xiàng)、融資及資金使用等方面造成了障礙。

二是資產(chǎn)限制。按照當(dāng)前信貸政策要求，如果平臺(tái)公司沒(méi)有土地等有效資產(chǎn)，不能滿足銀行貸款條件，公司無(wú)法融資。隨著土地儲(chǔ)備成本越來(lái)越高，土地交易管理不斷規(guī)范，新成立平臺(tái)公司受到注入土地等資源制約。同時(shí)，受?chē)?guó)家宏觀調(diào)控政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，各級(jí)市場(chǎng)土地變現(xiàn)能力減弱，公司償債壓力不斷增大。

三是項(xiàng)目制約。很多政府投資建設(shè)類(lèi)平臺(tái)公司主要承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該類(lèi)項(xiàng)目由于自身不能產(chǎn)生收益和現(xiàn)金流，不能滿足銀行融資、還本付息的需要，持續(xù)運(yùn)營(yíng)需要政府注入有效資產(chǎn)或財(cái)政給予輸血，運(yùn)營(yíng)的難度不斷加大。

四是債務(wù)負(fù)擔(dān)重。各類(lèi)政府投融資平臺(tái)在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，通過(guò)近年的建設(shè)投入，城市基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬已基本彌補(bǔ)，而由于城市建設(shè)投入產(chǎn)生的大量債務(wù)又到了還賬的高峰，投資建成的城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目自身無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金收益用于還款，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

可行性發(fā)展

以建立融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理“四位一體”的投融資體制為目標(biāo)，按照“政企分開(kāi)、管辦分離、依法規(guī)范、嚴(yán)格監(jiān)管”的要求，著力打造責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的市場(chǎng)化運(yùn)作主體，促進(jìn)投融資工作持續(xù)健康發(fā)展。

一是整合歸并相關(guān)資源，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化投融資主體。整合歸并現(xiàn)有的政府投融資和建設(shè)開(kāi)發(fā)類(lèi)公司，統(tǒng)籌相關(guān)資源，按照城市發(fā)展需求，搭建功能定位清晰的專(zhuān)業(yè)化投融資主體?，F(xiàn)階段，可參照重慶等地按職能整合公司的做法，歸并職能相同或相近的公司，進(jìn)一步梳理明確各公司承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)，并賦予片區(qū)開(kāi)發(fā)任務(wù)，更好地統(tǒng)籌資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)，嚴(yán)格限制新公司設(shè)立，今后項(xiàng)目或片區(qū)開(kāi)發(fā)，原則上依托現(xiàn)有平臺(tái)公司或設(shè)立分公司運(yùn)作。對(duì)受條件所限未開(kāi)展業(yè)務(wù)的公司，及時(shí)進(jìn)行清理，根據(jù)工作需要適時(shí)轉(zhuǎn)型或注銷(xiāo)。

二是完善公司治理結(jié)構(gòu)，打造市場(chǎng)化運(yùn)作主體。改革現(xiàn)有投融資運(yùn)作模式，依法建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，打造獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，在確保凈資產(chǎn)與負(fù)債、現(xiàn)金流、投入與產(chǎn)出“三個(gè)平衡”基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展壯大。在運(yùn)作模式上，根據(jù)各公司職能，實(shí)行分類(lèi)管理運(yùn)作。

對(duì)承擔(dān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資平臺(tái)類(lèi)公司，按照融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化的模式，健全完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、契約經(jīng)營(yíng)、持續(xù)發(fā)展”的原則，平臺(tái)公司按照地方政府確定的建設(shè)計(jì)劃，接受政府委托，承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌集、資金管理使用、委托建設(shè)等工作，接受政府及相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理。

平臺(tái)公司承擔(dān)政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，政府與平臺(tái)公司通過(guò)契約方式，明確企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利，通過(guò)平臺(tái)公司與政府簽訂回購(gòu)協(xié)議、租賃協(xié)議、補(bǔ)償?shù)确绞?，以市?chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政資金流入平臺(tái)公司，保障平臺(tái)公司自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，自求平衡、持續(xù)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、還款一體化。

對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)類(lèi)、功能性和發(fā)展類(lèi)公司，前期政府注入一定資金或資源，公司通過(guò)招商、運(yùn)營(yíng)、管理、開(kāi)發(fā)、建設(shè)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、自求平衡、自我發(fā)展。

三是強(qiáng)化資源支撐，建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。地方政府可通過(guò)契約化方式，匹配必要的資源和優(yōu)惠政策，保障承擔(dān)公共項(xiàng)目的投融資主體可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，土地仍然是城市建設(shè)資金和投融資平臺(tái)公司還款的基本來(lái)源，政府要采取措施，不斷提升儲(chǔ)備土地價(jià)值，加快儲(chǔ)備土地變現(xiàn)，通過(guò)出讓儲(chǔ)備土地實(shí)現(xiàn)的收益全部用于回購(gòu)平臺(tái)公司項(xiàng)目投入或占用公司資源的補(bǔ)償，以滿足繼續(xù)融資、建設(shè)和償還債務(wù)的需要，為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，地方政府需要積極拓展資源運(yùn)營(yíng)的視野。目前，城市中有大量公共資源沒(méi)有得到充分利用，比如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、城市公共空間、城市無(wú)形資產(chǎn)，包括公共停車(chē)場(chǎng)、公共設(shè)施冠名權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等。各級(jí)應(yīng)認(rèn)真研究利益分配機(jī)制，積極探索運(yùn)作方式，用好資產(chǎn)組合、資源整合、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、置換收購(gòu)、租賃拍賣(mài)、融資貸款、投資參股等現(xiàn)代手段，以資源換收入，放大聚財(cái)?shù)摹俺藬?shù)效應(yīng)”，加快資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化。

四是強(qiáng)化考核激勵(lì)，全面激發(fā)運(yùn)營(yíng)發(fā)展活力。針對(duì)各平臺(tái)公司不同情況，分類(lèi)制定公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，以及詳細(xì)的績(jī)效考核方案，分別設(shè)置一般性考核指標(biāo)與特殊性考核指標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目完成與預(yù)算控制情況、公司運(yùn)營(yíng)和現(xiàn)金流情況、自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目盈利能力等進(jìn)行考核。實(shí)施激勵(lì)性薪酬制度，考核結(jié)果與薪酬、獎(jiǎng)懲和職務(wù)任免掛鉤，充分調(diào)動(dòng)發(fā)展活力。同時(shí)，根據(jù)《公司法》等法律、法規(guī)規(guī)定，按照法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)管部門(mén)可通過(guò)實(shí)施外派董事、監(jiān)事的方式，履行董事、監(jiān)事職責(zé)，確保“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制衡。

五是積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)社會(huì)資本投入。公共需求具有多樣性、多層次和不斷變化的特點(diǎn)，形式不是單一的，運(yùn)行機(jī)制也各異，政府不應(yīng)當(dāng)也不可能包辦一切。在這個(gè)問(wèn)題上，既要強(qiáng)化政府的投入責(zé)任，也要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。對(duì)能夠通過(guò)市場(chǎng)滿足的社會(huì)需求，首先要?jiǎng)?chuàng)造條件，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)入，市場(chǎng)不愿或不能提供的由政府承擔(dān);對(duì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)項(xiàng)目，要完全推向市場(chǎng)，建立多元化的投入渠道。當(dāng)前，應(yīng)積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），政府通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)社會(huì)資本共同投入，可以提高建設(shè)效率、降低工程造價(jià)、合理分配風(fēng)險(xiǎn)，是一種現(xiàn)代融資建設(shè)模式。地方各級(jí)政府可以道路交通、供水供氣、垃圾處理、保障房建設(shè)等公益性項(xiàng)目為重點(diǎn)，遴選一批適合PPP的項(xiàng)目，統(tǒng)一推出去招標(biāo)招商，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

（作者供職于濰坊市投資公司）