PPP不僅是一種融資、籌資機(jī)制的創(chuàng)新，更是一種管理機(jī)制的創(chuàng)新。如今，隨著社會(huì)各界對(duì)于PPP探索的持續(xù)深入，PPP在全面深化改革中漸漸發(fā)揮出更多作用。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康表示，在當(dāng)前我們討論P(yáng)PP機(jī)制創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)公共事業(yè)發(fā)展中的資金壓力，應(yīng)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化等等這些重大挑戰(zhàn)的同時(shí)，我們還應(yīng)該充分注意到PPP直接呼應(yīng)了十八屆三中全會(huì)在現(xiàn)代市場(chǎng)體系運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)基石方面的制度創(chuàng)新，即PPP為我們打開(kāi)了如何在法治的取向下，進(jìn)一步發(fā)展混合所有制的重要渠道。

PPP與混合所有制有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？甘肅省銀川市自來(lái)水總公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目案例或許能給我們一定的啟示。

PPP搭臺(tái)混合所有制

在12月1日舉辦的中國(guó)PPP沙龍上，記者了解到銀川自來(lái)水總公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目是銀川市“兩水”改革項(xiàng)目之一。2008年11月，銀川市委、市政府提出對(duì)銀川市自來(lái)水總公司和污水處理有限公司進(jìn)行旨在盤活國(guó)有存量資產(chǎn)，提高市政公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率、引入先進(jìn)的現(xiàn)代化管理經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)化改革。

以當(dāng)時(shí)的銀川市自來(lái)水總公司為例。在2008年底總資產(chǎn)約為5.5億元，負(fù)債3.3億元，資產(chǎn)負(fù)債率接近62%，確實(shí)已到了必須要做出改革的地步。最終，經(jīng)評(píng)估審計(jì)確認(rèn)，改制后的銀川市自來(lái)水有限公司總資產(chǎn)為12.1億元，凈資產(chǎn)為8.8億元。

其中，按照銀川自來(lái)水總公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目計(jì)劃安排，銀川市自來(lái)水公司出讓43.21%股權(quán)，另要求投資人增資1個(gè)億，公司凈資產(chǎn)由8.8億元增加到9.8億元，投資人的股權(quán)由43.21%增加到49%，對(duì)應(yīng)的所有者權(quán)益額為4.8億元。

另外，該項(xiàng)目經(jīng)由銀川市國(guó)資委和投資人按照《合資經(jīng)營(yíng)合同》設(shè)立合資公司，銀川市政府授權(quán)建設(shè)局授予合資公司市內(nèi)三區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由銀川市下轄的永寧、賀蘭和靈武市政府授予“兩縣一市”特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，合資經(jīng)營(yíng)銀川市所轄的“三區(qū)、兩縣、一市”供水業(yè)務(wù)。

2009年底和2010年初“兩水”項(xiàng)目同時(shí)面向國(guó)內(nèi)外企業(yè)招標(biāo)。但是當(dāng)時(shí)受到全球性金融危機(jī)的影響，水務(wù)業(yè)內(nèi)的企業(yè)資金鏈緊繃，參與度不高。加之受當(dāng)時(shí)“外資收購(gòu)風(fēng)波”的影響，此前一些城市的水務(wù)項(xiàng)目高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓在業(yè)內(nèi)引起了熱議和爭(zhēng)論，政府對(duì)水務(wù)項(xiàng)目尤其是供水項(xiàng)目引進(jìn)外資心存疑慮，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓堅(jiān)持由政府控股。

最后，中鐵一局集團(tuán)和天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合體中標(biāo)了銀川的自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目?！斑@是一個(gè)典型的政府與社會(huì)投資人合作經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，同時(shí)也是典型的混合所有制改革。”大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥稱，因?yàn)橹袊?guó)的情況是只要投資方不是當(dāng)?shù)卣钠髽I(yè)，那么對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞?lái)講就是外資，所以這個(gè)項(xiàng)目從銀川市政府的角度來(lái)看，就是典型的PPP項(xiàng)目。而從項(xiàng)目的持股結(jié)構(gòu)來(lái)看，最終銀川市政府持股51%，中鐵一局持股49%，所以又是一次混合所有制改革。

“混合”始末

如今，銀川自來(lái)水總公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)營(yíng)四年。投資方中鐵一局集團(tuán)水務(wù)事業(yè)部副總經(jīng)理蓋蕓在總結(jié)該項(xiàng)目取得的成果時(shí)稱，一方面政府累計(jì)盤活了10億元的國(guó)有存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了14%的增值，其中當(dāng)?shù)卣@得的4億現(xiàn)金，有效地保證了其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的穩(wěn)定推進(jìn)。另一方面，投資人中鐵一局向合資公司注入資本金1億元、公積金2億元，有效改善了合資公司的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低了財(cái)務(wù)成本。

蓋蕓稱，初期接觸此項(xiàng)目時(shí)，投資方中鐵一局認(rèn)為該項(xiàng)目投資回報(bào)的不確定因素很多。主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)成本高、效率低、人員安置難度大、投資人不控股難以有效控制合資公司經(jīng)營(yíng)管理等企業(yè)改制重組合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的一些常見(jiàn)困難。

畢竟地方國(guó)企進(jìn)行體制機(jī)制轉(zhuǎn)換，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)型中風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇是并存的。這些困難最后在合同商簽中，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)反復(fù)溝通權(quán)衡利弊，對(duì)于相關(guān)細(xì)節(jié)都做了合理的處理。據(jù)了解，因?yàn)樯婕暗募s定事項(xiàng)比較多，既有公司的并購(gòu)重組、合資經(jīng)營(yíng)交易的內(nèi)容，又有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)約定投資人排他性的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)等內(nèi)容。整個(gè)協(xié)議談判從2010年3月份開(kāi)始，前后歷時(shí)6個(gè)月才完全敲定。

根據(jù)蓋蕓的分析，記者總結(jié)了國(guó)企改制重組合資經(jīng)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和難點(diǎn)主要體現(xiàn)在，第一，政企關(guān)系的界定。該項(xiàng)目代表政府主要責(zé)任部門的合同方分別是國(guó)資委和建設(shè)局。前者負(fù)責(zé)屬于資產(chǎn)管理范疇、有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、合資經(jīng)營(yíng)、合資公司治理以及員工安置等內(nèi)容的合同簽訂，例如《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與增資協(xié)議》、《合資經(jīng)營(yíng)合同》及《合資公司章程》等。后者負(fù)責(zé)屬于行業(yè)管理的范疇，有關(guān)供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和監(jiān)管協(xié)議的簽訂。

多方的利益群體直接觸及到合資公司的法人治理結(jié)構(gòu)。最終雙方約定合資公司的董事會(huì)由7名董事組成，雙方各委派3名，職工董事1名，其中，董事長(zhǎng)由國(guó)資委委派的董事?lián)?。監(jiān)事會(huì)是由三名監(jiān)事組成，也是甲乙雙方各委派1名監(jiān)事，職工監(jiān)事1名。

第二，原國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)的處理。蓋蕓稱，由于所轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)公司的凈資產(chǎn)額的評(píng)估審計(jì)時(shí)點(diǎn)是2008年12月底，而實(shí)際移交給合資公司的時(shí)間則是兩年多以后。這期間自來(lái)水總公司經(jīng)營(yíng)發(fā)生的盈虧，均應(yīng)該屬于它的出資人國(guó)資委承擔(dān)。

然而當(dāng)?shù)刎?cái)政提出現(xiàn)金補(bǔ)繳上存在困難。蓋蕓稱，考慮到政府還有一些在建的投資項(xiàng)目，建成竣工以后要轉(zhuǎn)讓給合資公司;此外，每年中央或自治區(qū)財(cái)政可能還會(huì)有專項(xiàng)補(bǔ)貼資金等。最終雙方約定，因自來(lái)水公司虧損而減少的凈資產(chǎn)，由甲方已獲得的國(guó)家各類政策性資金或其他資產(chǎn)，在合資公司成立后五年內(nèi)給予補(bǔ)足。如果5年后仍不能補(bǔ)足的話，通過(guò)調(diào)整權(quán)益比例等其他形式解決?！斑@相當(dāng)于合資公司貸款替甲方補(bǔ)交了出資，由甲方按同期基準(zhǔn)利率承擔(dān)利息。此約定是投資人對(duì)于地方財(cái)政的體諒和讓步?！?/p>

第三，雙方利益的劃分。雙方約定，前五年合資公司的分紅歸投資方中鐵一局所有。

第四，風(fēng)險(xiǎn)控制。蓋蕓稱，雖然特許經(jīng)營(yíng)協(xié)定對(duì)于水價(jià)的調(diào)整做出了約定，在一定程度上控制了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，鑒于國(guó)家層面的水價(jià)形成機(jī)制還沒(méi)有建立，落實(shí)起來(lái)尚存一定的不確定性。

問(wèn)題猶存

從全國(guó)來(lái)看，以PPP模式進(jìn)行污水治理的項(xiàng)目比較多，但是關(guān)于城市供水的市場(chǎng)化改革卻少之又少。在金永祥看來(lái)，問(wèn)題集中在自來(lái)水項(xiàng)目的兩個(gè)不確定性，即價(jià)格和政府與市場(chǎng)的邊界，因此國(guó)家為自來(lái)水項(xiàng)目的PPP創(chuàng)造一定條件，要使價(jià)格回歸到與成本相對(duì)應(yīng)的位置上。此外，合資公司內(nèi)部要建立一個(gè)高效順暢的體制機(jī)制。

金永祥稱，對(duì)于銀川的自來(lái)水公司市場(chǎng)化改革案例來(lái)說(shuō)，它同時(shí)還是一個(gè)混合所有制的模型，必然會(huì)面臨混合所有制改革中不可避免的政府文化和國(guó)有企業(yè)商業(yè)文化兩者沖突的問(wèn)題。他認(rèn)為這是影響效率的關(guān)鍵所在。他認(rèn)為，解決低效的問(wèn)題還需要政府從轉(zhuǎn)變觀念入手，政府需要意識(shí)到引入商業(yè)資本，必須要履行契約精神，保護(hù)投資人權(quán)益。

蓋蕓也表示，合資公司董事和監(jiān)事在內(nèi)部管理層任職較多，所以內(nèi)部人控制的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，尤其是一些非經(jīng)濟(jì)因素的存在，也對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行造成了影響。

此外，建緯律師事務(wù)所合伙人譚敬慧認(rèn)為，PPP和混合所有制結(jié)合發(fā)展還要注意政策的靈活性，避免僵硬地做“一道杠”規(guī)劃。她以英法海峽隧道模式舉例稱，該大隧道的特許經(jīng)營(yíng)年限是55年，建成之后卻還是虧損，這時(shí)政策上特別放寬了特許經(jīng)營(yíng)年限，并給投資者一些其他承諾。

目前來(lái)看PPP連接混合所有制的制度創(chuàng)新案例并不多見(jiàn)，存在很多可探討空間，如缺乏完善的法律體系，缺乏專門管理機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移目標(biāo)模糊等。盡管如此，賈康認(rèn)為應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這樣的制度創(chuàng)新所帶來(lái)的包容性以及增長(zhǎng)潛力。他稱，從“狹義PPP”即特殊項(xiàng)目公司（SPV）角度來(lái)說(shuō)，因其具有非常清晰的標(biāo)準(zhǔn)化股份制框架，參與各方的股權(quán)合在一起風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，可見(jiàn)其本身就是混合所有制的具體形態(tài)。在此框架之下，政府能動(dòng)調(diào)節(jié)加上市場(chǎng)主體自發(fā)調(diào)節(jié)的空間，并結(jié)合“供給管理”方面的政府作為，能夠形成一個(gè)相對(duì)好的提升國(guó)家治理能力的方案。