相當長一個時期以來，結(jié)構(gòu)性減稅的呼聲很高，甚至一度成為稅收改革的主流話題。當前，中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增長速度由高速變?yōu)橹懈咚?，通過減稅激發(fā)全社會的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，促進小微企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)，更是社會各方面的共同期待。

但對照今年以來的財政收支情況，無論中央還是地方，稅收增長速度明顯下滑。加之“營改增”正在向縱深推進，減稅效果將進一步釋放，這對于地方財政影響很大，繼續(xù)減稅基本上看不到可能性。

更重要的是，今年以來財稅部門主推“六稅一費”改革，這些如果全部做到位，其加稅的效應(yīng)要顯著強于減稅效應(yīng)。具體地說，“六稅”中除了“營改增”之外，其它幾種都有明顯的加稅效應(yīng)。一是房地產(chǎn)稅，作為一個新增稅種，其增加稅收的效果十分顯著，有估計說，一旦房地產(chǎn)稅全部運行到位，將會產(chǎn)生上萬億元的收入。二是資源稅，改革方向是從“從量計征”改為“從價計征”，設(shè)計上就是要增加資源型產(chǎn)品的稅負。三是消費稅，現(xiàn)在改革的思路是調(diào)整征收范圍、變更征收環(huán)節(jié)以及改為地方稅。從近期汽油消費稅上調(diào)的趨勢以及消費稅本身“寓禁于征”的特性看，今后消費稅也只有增加、斷無降低的可能性。四是個稅，如果真的做到全面歸集個人收入、以家庭為征收單位，毫無疑問也將帶來稅收的增加。五是環(huán)境稅，其改革思路是將排污費改造為稅，理論上不加稅，但考慮稅的征收剛性遠遠強于費，因此實際上也會增加稅收。至于清理稅收優(yōu)惠，其增加稅收的實質(zhì)性效應(yīng)更不待言。

必須說明，從我國稅制結(jié)構(gòu)上看，上述改革都十分必要而且急切。特別是房地產(chǎn)稅、個人所得稅等直接稅種，長期而言關(guān)系到調(diào)節(jié)居民收入分配差距、促進社會公平以及形成符合現(xiàn)代治理框架下政府與人民之間新型關(guān)系的重任，對中國社會完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有非同尋常的意義，從現(xiàn)狀與發(fā)展方向上看，絕對是需要加強而不是削弱。

那么，在此情形下，如何回應(yīng)減稅的社會關(guān)切？減稅的空間從何而來？

通過分析我國宏觀稅負的結(jié)構(gòu)可能有助于發(fā)現(xiàn)解決問題的思路。數(shù)據(jù)分析表明，近年來我國以稅收計算的小口徑宏觀稅負約為20%左右。無論是與發(fā)達經(jīng)濟體27.7%的平均水平相比，還是與發(fā)展中經(jīng)濟體的22.7%的平均水平相比，這個數(shù)字都是很低的。這說明，不論是現(xiàn)在，還是未來，從稅收的角度探討為社會減負的空間都極其狹窄，特別是考慮到轉(zhuǎn)軌時期我國政府職能還將在一個較長的時期內(nèi)保持較大規(guī)模和范圍、社會保障和公共服務(wù)水平還需進一步提高時，就更是如此。

但是，如果是以財政收入計算，我國宏觀稅負就將上升到22.7%（2013年），如果以政府收入計算，我國宏觀稅負（大口徑）一下子上升36%左右。以此而論，社會負擔的水平就不低，就確有下調(diào)和減負的空間。

造成不同口徑宏觀稅負水平巨大差異的，主要源于三類因素：社會保障費、非稅收入、政府性基金。鑒于社會保障費的特殊性質(zhì)和我國現(xiàn)行社保體系的實際狀況，不太可能降低社保的收費水平，但仔細觀察非稅收入和政府性基金，就可以從中發(fā)現(xiàn)下調(diào)的空間。

按現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，非稅收入包括專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、其它收入四項。近年來，非稅收入增長速度都高于同期稅收增長速度，2013年全國非稅收入共計18646億元，其中專項收入3462億元、行政事業(yè)性收費4883億元、罰沒收入1643、其它收入7467億元。政府性基金收入方面。2013年全國政府性基金共45項，共計取得收入52239億元，即使扣除國有土地出讓金48007億元，也為政府獲得了4232億元的收入。數(shù)據(jù)還顯示，近年來我國政府性基金年年都有大額結(jié)余，如2011年結(jié)余了781.02億元，2012年834.73億元。因此僅從數(shù)字上來看，從非稅收入和政府性基金下調(diào)社會負擔的空間是存在的。

更具有下調(diào)必要性的是，從收取非稅和政府性基金的法理上看，很難說全部項目都站得住腳。如行政事業(yè)收費，盡管財政部門每年都發(fā)布收費清單，但有些地方、有的部門在目錄之外另立名目收費絕不是個別現(xiàn)象上，另外還存在著像社會撫養(yǎng)費這類合理性存疑、停車費這類去向不明的各類收費項目。所有這些合法的、不合法的收費加起來，在很大程度是加重社會負擔，引發(fā)社會怨言的主要因素。政府性基金方面，情形也一樣。很多基金在設(shè)立之初可能確有必要收取，但不設(shè)定收取年限，項目已建成、收費仍在繼續(xù)的情形大有所在，有些一收已經(jīng)幾十年，即使有些基金設(shè)定的收取年限，但到期后改頭換面后仍然能繼續(xù)收取;有些基金年年出現(xiàn)巨額結(jié)余的情況下，仍然照收不誤。對此，企業(yè)和百姓早已不堪重負、不勝其煩。

必須指出，部分收費和政府性基金在實際運行中已淪為部門財力，其公共價值相當有限。形式上，所有收費和政府性基金均納入了“收支兩條線”管理，但在實際分配使用上，往往通過這樣那樣的形式和征收部門掛鉤，形成事實上的部門財力，“每個基金后面，都站著一個部門”。財力部門化的后果相當嚴重，如歷來在收費和基金項目都存在所謂的“剪韮菜”現(xiàn)象，割掉一茬、再長一茬，成為財政管理的頑疾。由于管理不透明、監(jiān)管不到位，部門在收取這些費與基金的過程，難免出現(xiàn)人為因素導(dǎo)致的設(shè)租尋租，傷及社會公平。財力部門化還拉大了各部門間財力差距，影響了財政分配秩序。

看來，要回應(yīng)社會關(guān)于減稅的關(guān)切，一方面要虛心接受社會各屆的置疑，避免回應(yīng)上的簡單化和武斷，如僅以稅收計算的稅負水平來回應(yīng)社會上關(guān)于“稅負重”的意見，另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面，這樣才能在當前經(jīng)濟下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應(yīng)社會關(guān)切、為社會減負、釋放經(jīng)濟社會活力的可行之路。

一是以“正稅清費（基金）”的思路對各類收費項目進行全面清理。綜觀而言，現(xiàn)行收費項目約可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費附加;二是依附于價格加收，屬于價外收費，如各類電價加收;三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務(wù)的定向收費，屬于使用者付費;四是基于公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中;對于價外加收的“費”和具有使用者付費性質(zhì)的“費”，應(yīng)歸并到價格之中，通過價格來體現(xiàn)，屬于一般性收費的，則應(yīng)經(jīng)過嚴格審批的程序;對于部門間重復(fù)收取、搭車收取的，則應(yīng)堅決取締。

二是要明確政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機制。一方面，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進行整理，其中相當大一部分應(yīng)進入價格。對于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應(yīng)當明確征收金額與時限，凡是那些已達到預(yù)定征收金額、年限的基金，到期就應(yīng)當進行停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動設(shè)立程序。對于連續(xù)多年結(jié)余的基金，應(yīng)全部重新評估，以切實減輕企業(yè)的非稅負擔。

三是加大政府收費與基金使用管理的透明度。在公開的部門預(yù)算中，要對收費與基金的情況以附表的方式詳細說明收費依據(jù)、收費金額、使用情況，基金項目更要有整個項目建設(shè)、管理、營運的相關(guān)信息，以利各方面加強監(jiān)督、規(guī)范運行。

總之，“賦稅是政府的奶娘”，宏觀稅負要維持在社會所能承受的范圍之內(nèi)。與此同時，要對社會強烈反映的“稅負重”的訴求進行細致分析，找出問題的真正成因，以重點清理整頓那些設(shè)立不合理、管理不到位、使用不透明的費與基金，來回應(yīng)社會關(guān)切、收斂廣義宏觀稅負與狹義宏觀稅負之間的缺口，以收到減輕社會負擔和規(guī)模政府收入秩序的雙重功效。

（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授、博導(dǎo)）