十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》與十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》作為“姊妹篇”存在著緊密的內(nèi)在邏輯，即“全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革”。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財(cái)稅體制改革是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，“姊妹篇”反映在深化財(cái)稅體制改革工作中，則在“現(xiàn)代財(cái)政制度”、“國(guó)家治理”與“法治”之間又存在著怎樣的內(nèi)在邏輯？就這些問(wèn)題，日前，記者專訪了北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事王雍君。

財(cái)稅法治與國(guó)家治理

十八屆三中全會(huì)之后，財(cái)政的地位和作用被提到了一個(gè)新高度。如今的財(cái)稅體制改革和以往的相比又有哪些不同？劉劍文認(rèn)為，在十八屆三中全會(huì)以前的改革特別是財(cái)稅改革往往是被放在經(jīng)濟(jì)體制改革范圍之內(nèi)的單一性改革。

1994年的分稅制改革應(yīng)該說(shuō)怎么評(píng)價(jià)都不為過(guò)。當(dāng)時(shí)改革的特點(diǎn)是解決中央集權(quán)的問(wèn)題，加大了中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政里的比例，提高了中央的權(quán)威性。20年來(lái)，這項(xiàng)改革取得很大的成就，不過(guò)由于我們始終是在以行政主導(dǎo)而不是立法主導(dǎo)的主線之下，一些問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。比如這項(xiàng)改革更多的是通過(guò)分稅解決中央和地方的關(guān)系，而沒(méi)有涉及到其他的財(cái)政收入劃分的問(wèn)題，更重要的是沒(méi)有在中央和地方事權(quán)劃分上體現(xiàn)更多著力點(diǎn)。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，財(cái)稅改革和財(cái)稅法治的功能就不能局限于經(jīng)濟(jì)體制改革之內(nèi)，它實(shí)際上更應(yīng)該是多元的、綜合性的改革，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、黨的建設(shè)以及生態(tài)文明制度建設(shè)這6大改革里面，財(cái)稅改革始終是一個(gè)著力點(diǎn)和突破口。

財(cái)稅問(wèn)題表面上看是錢的問(wèn)題，實(shí)際上其背后是權(quán)力的配置問(wèn)題，這種權(quán)力配置涉及到幾個(gè)方面。

一是國(guó)家跟納稅人的關(guān)系，這是整個(gè)社會(huì)根本性的關(guān)系。如何通過(guò)財(cái)稅改革使國(guó)家和納稅人的關(guān)系實(shí)現(xiàn)和諧的良性互動(dòng)，才是國(guó)家治理的一種考量。過(guò)去我們把財(cái)稅看做國(guó)家管理的工具，依靠行政命令發(fā)揮其作用，今后要更多的考慮法治的思維和方式。

二是中央和地方的關(guān)系，這是國(guó)家大廈的支柱。中央和地方的關(guān)系不是單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，首先是政治關(guān)系，在社會(huì)發(fā)展、國(guó)家穩(wěn)定中，地方是很重要的支柱，分稅制后中央和地方的財(cái)權(quán)劃分越來(lái)越向中央集中，所以今后我們要調(diào)動(dòng)和發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在中央和地方的關(guān)系劃分中，涉及民眾詬病較多的司法不公問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)司法公正很重要的前提是解決地方司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立性，由于現(xiàn)在的經(jīng)費(fèi)是由同級(jí)政府撥付，那么法院、檢察院的行為難免受地方政府的影響。

三是立法與行政的關(guān)系。在財(cái)稅領(lǐng)域，長(zhǎng)期由行政主導(dǎo)部門利益占據(jù)重要地位，從而導(dǎo)致財(cái)稅法難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

四是政府與市場(chǎng)的關(guān)系?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力，法無(wú)明文授權(quán)則不可為，對(duì)私權(quán)力，法無(wú)明文禁止則可為，就是解決公權(quán)力和私權(quán)力邊界劃分的問(wèn)題。處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，如何解決政府的缺位、錯(cuò)位、越位，也關(guān)系到政府職能的轉(zhuǎn)變。

財(cái)稅問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，是整個(gè)改革的“牛鼻子”，通過(guò)財(cái)稅制度改革，這幾大關(guān)系逐漸梳理清楚，相應(yīng)的問(wèn)題也可以得到解決。對(duì)財(cái)稅改革的重視，既是中國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要也是社會(huì)發(fā)展的需要。

當(dāng)被問(wèn)及財(cái)稅法治的難點(diǎn)時(shí)，劉劍文表示，首先是觀念問(wèn)題，無(wú)論立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該回到法治的框架內(nèi)。改革開放30多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，以及人類社會(huì)經(jīng)驗(yàn)智慧的總結(jié)，最終都提醒我國(guó)必須要走法治之路。所以我們要強(qiáng)調(diào)稅收法定，財(cái)政法定，這是最重要的，難點(diǎn)也主要體現(xiàn)在這里。

要完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，核心問(wèn)題是提高立法質(zhì)量。實(shí)際上很重要的一點(diǎn)就是要解決部門立法問(wèn)題。財(cái)稅改革牽涉到很多方面的利益，當(dāng)政府部門間利益博弈的時(shí)候，要尋求更多解決機(jī)制，比如，對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。而且要加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定的含義和適用法的依據(jù)。四中全會(huì)的《決定》經(jīng)過(guò)下一步的落實(shí)，能夠解決財(cái)稅立法方面過(guò)去的一些慣性問(wèn)題。而當(dāng)部門立法的問(wèn)題解決之后，相應(yīng)的就是執(zhí)法的問(wèn)題。

劉劍文表示，現(xiàn)代財(cái)政制度的核心是法治，實(shí)現(xiàn)法治就是要通過(guò)最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高立法機(jī)關(guān)來(lái)制定規(guī)則，形成共識(shí)，使現(xiàn)代財(cái)政實(shí)現(xiàn)真正的良法善治。

經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的新預(yù)算法，將從2015年1月1日起正式施行。如何讓法律真正發(fā)揮效用，執(zhí)行是關(guān)鍵。對(duì)于十八屆三中全會(huì)中提出的改革目標(biāo)，作為“姊妹篇”，十八屆四中全會(huì)《決定》通過(guò)立法、執(zhí)法、司法、守法、人才強(qiáng)法多個(gè)維度為改革提供了保障。

現(xiàn)代財(cái)政與國(guó)家治理

深化財(cái)稅體制改革要“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！蓖跤壕治觯F(xiàn)代財(cái)政制度包括多個(gè)維度，最高一個(gè)維度是政治維度，也就是民主治理，民主治理的核心是責(zé)任政府。其次是法治維度，公款的管理必須依據(jù)明確的法律，這一點(diǎn)目前我國(guó)相對(duì)欠缺。

對(duì)于政府而言，最關(guān)鍵的是如何花好錢，也就是公款的管理。公款管理涉及到所有納稅人的核心利益，事關(guān)政府的執(zhí)政能力，與國(guó)家的治理能力也密切相關(guān)。因?yàn)閲?guó)家治理涉及到的所有問(wèn)題都離不開花錢，公款管理才具備了特殊的重要性，可以說(shuō)一個(gè)國(guó)家的治理能力，首先體現(xiàn)在是否能夠管好公款。

但是公款管理又不僅是管理的問(wèn)題，更是民主治理，與執(zhí)政合法性密切相關(guān)。但是由于其復(fù)雜性，實(shí)事求是地講，在公款管理上，納稅人的利益和政府的利益并不必然一致，而且往往不一致。“三公經(jīng)費(fèi)”膨脹、腐敗浪費(fèi)背后深層次的原因是公款能夠?yàn)椴块T謀取利益。

所以要把民主治理和法治的理念明確的融入到財(cái)政制度的建構(gòu)中，這樣的財(cái)政制度不是政府用來(lái)統(tǒng)治和駕馭人民，而是納稅人用來(lái)控制政府權(quán)力的。我們所要建立的現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要功能是約束和引導(dǎo)政府花好納稅人的錢。

按照今年的預(yù)算報(bào)告，我們的五級(jí)政府現(xiàn)在一年支出超過(guò)20萬(wàn)億，大約占到GDP的40%，這意味著人民每天都在為政府埋單，而且數(shù)額已經(jīng)相當(dāng)大。也正因?yàn)檫@樣，財(cái)政制度應(yīng)該嵌入民主治理的元素，即政府得自人民的資源必須按照人民的意愿使用并產(chǎn)生人民期望的結(jié)果，其中最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要遵循責(zé)任治理，使人民的意愿通過(guò)立法機(jī)關(guān)，通過(guò)人大制定稅法加以表達(dá)。所以新一輪財(cái)稅體制改革里面強(qiáng)調(diào)了稅收法定原則，新預(yù)算法本質(zhì)上就是代表人民對(duì)政府開支公款的一種事前的贊同和授權(quán)。

在全面深化改革過(guò)程中，要特別注意處理好中央和地方以及各級(jí)地方政府間的關(guān)系，財(cái)政上政府間權(quán)力和責(zé)任的劃分主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是收入劃分，包括立法權(quán)、稅收征管權(quán)和司法權(quán);二是支出劃分，本質(zhì)上就是事權(quán)和支出責(zé)任的劃分;三是政府間的轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大并不是主要問(wèn)題，而是在于地方對(duì)中央的高度依賴，導(dǎo)致在不少地方的觀念里這些錢如同免費(fèi)午餐，使用起來(lái)缺乏自我約束意識(shí)，債務(wù)問(wèn)題同樣也是缺乏自我約束。

原則上講，凡是可能的話，每級(jí)政府應(yīng)該最大限度的擁有自主的收入來(lái)源以滿足本級(jí)的支出需求，在此情況下，中央再輔助以一般性轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮補(bǔ)充性作用。不過(guò)現(xiàn)狀卻是地方政府一方面不斷稅收上解，一方面中央又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付下?lián)苜Y金。從宏觀上看，中國(guó)的財(cái)政體制是大循環(huán)體制，從基層向上層層集中財(cái)力，到達(dá)金字塔頂端后再通過(guò)大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付逐層回到金字塔底端。這個(gè)大循環(huán)造成的結(jié)果是地方財(cái)政資金的粗放式管理，“跑冒滴漏”，跑“部”錢進(jìn)，以及資金使用缺乏責(zé)任。

這些問(wèn)題僅靠一部預(yù)算法并不能徹底解決。如今我國(guó)絕大部分稅種沒(méi)有立法，國(guó)庫(kù)、政府間財(cái)政關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、財(cái)政透明度都沒(méi)有正式的法律。這在不少人看來(lái)，是立法的時(shí)機(jī)尚不成熟，但是在王雍君看來(lái)，真正欠缺的是明確的法治、透明和問(wèn)責(zé)理念，以及執(zhí)行的決心;如果人大不能充分發(fā)揮作用，那么改革就應(yīng)該是把人大建立成能夠充分發(fā)揮作用的人大，大方向應(yīng)該是致力于人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，以及支持人大立法、授權(quán)（審查與批準(zhǔn)預(yù)算）和監(jiān)督職能所必須的代表性、專業(yè)化和職業(yè)化。

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、法治國(guó)家，如何將法治的理念貫徹于現(xiàn)代財(cái)政之中？王雍君總結(jié)了要點(diǎn)，第一在于授權(quán)，公款的來(lái)源分配和使用必須依據(jù)明確的法律，并且必須得到人大的全面審查和批準(zhǔn)，這是國(guó)家治理的首要原則，至高無(wú)上。第二是問(wèn)責(zé)，主要是通過(guò)預(yù)算制度的問(wèn)責(zé)，包括合規(guī)和績(jī)效兩個(gè)方面。如何約束政府官員承擔(dān)起公款管理的合規(guī)性和績(jī)效責(zé)任？最好的制度就是預(yù)算制度。為此預(yù)算報(bào)告要標(biāo)準(zhǔn)化，包括政府政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施以及節(jié)約支出的措施等，否則預(yù)算報(bào)告就不能成為有效問(wèn)責(zé)的文件。第三是透明度。透明度的第一步是把分類做好。新預(yù)算法里規(guī)定一般公共預(yù)算按功能編制到項(xiàng)級(jí)科目，確實(shí)是一項(xiàng)進(jìn)步，但是項(xiàng)級(jí)科目依然不能完全表達(dá)出實(shí)際內(nèi)容，今后的分類改革應(yīng)致力于讓人民群眾看懂預(yù)決算，為此必須發(fā)展引入規(guī)劃分類技術(shù)。

《新理財(cái)》：按照中央規(guī)定，財(cái)稅體制改革中的三大改革按照先后順序應(yīng)該是預(yù)算管理制度、稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度的排序，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，為什么最先改的不是事權(quán)和支出責(zé)任的劃分？

王雍君：原則上應(yīng)該先理順政府的權(quán)力和責(zé)任劃分框架，但考慮到政治敏感性和難度，我認(rèn)為還是以預(yù)算改革作為切入點(diǎn)，以預(yù)算改革、稅制改革與政府間財(cái)政改革聯(lián)動(dòng)比較好。預(yù)算改革和稅制改革一定會(huì)觸及中央和地方關(guān)系調(diào)整。所以，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從預(yù)算改革和稅制改革切入，再對(duì)政府間事權(quán)與責(zé)任責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的改革思路，難度比較低，比較容易操作。預(yù)算改革到了一定程度，事權(quán)和支出責(zé)任改革若沒(méi)有跟進(jìn)，預(yù)算改革的效果會(huì)受影響。

我國(guó)的中央和地方以及地方各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系涉及四個(gè)主要方面：收入、支出、轉(zhuǎn)移支付和地方債務(wù)。這些方面錯(cuò)綜復(fù)雜。比如?？?，決策在中央，使用在地方，這就出現(xiàn)了矛盾，中央各個(gè)部門有那么多專款，再讓地方配套，那為什么不直接給地方去統(tǒng)籌安排呢？中央各個(gè)部門可以進(jìn)行監(jiān)管，評(píng)估。為什么不放權(quán)到地方呢？這項(xiàng)改革的難點(diǎn)在于有兩樣?xùn)|西是部門最在乎的，一是權(quán)力，二是錢，專款把這兩樣結(jié)合在了一起，體現(xiàn)了部門利益，卻損害了地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃地方公共事務(wù)的能力，也妨礙地方民眾對(duì)公共事物的參與。

以每年的惠農(nóng)?？顬槔?，數(shù)目龐大并且分散在多個(gè)部門，當(dāng)每個(gè)部門的方案不配套、不銜接時(shí)，地方就喪失了統(tǒng)籌規(guī)劃的能力。其實(shí)地方直接面對(duì)老百姓是最了解情況的，并且地方也有能力進(jìn)行全程監(jiān)督。部門決策機(jī)制的最大軟肋在于幾乎不能獲得當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的環(huán)境信息，招致決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)極高，而決策制定者很少會(huì)擔(dān)責(zé)，決策失敗的后果全部轉(zhuǎn)嫁給地方民眾。部門決策取代地方?jīng)Q策的機(jī)制必須改革，這一點(diǎn)特別重要。

所以我們的預(yù)算管理體制改革要使預(yù)算編制更加科學(xué)合理，就一定要涉及到事權(quán)和支出責(zé)任的分配，分配格局的焦點(diǎn)就是轉(zhuǎn)移支付支出決策權(quán)由誰(shuí)來(lái)定，僅是把政府的財(cái)政關(guān)系和預(yù)算關(guān)聯(lián)在一起，沒(méi)有理順?？?，那地方政府還是很難的。

劉劍文：三大改革既有先后的邏輯關(guān)系，也有制度安排的邏輯關(guān)系。改革現(xiàn)在進(jìn)入了深水區(qū)，難度比過(guò)去難很多，為什么預(yù)算制度要先改？因?yàn)樗紫纫鉀Q收支的公開透明、規(guī)范全面的問(wèn)題。要首先約束政府的行為，控制政府的權(quán)力。十八屆四中全《決定》里提出法治的核心內(nèi)容是在限制規(guī)范公權(quán)力，那是因?yàn)楣珯?quán)力太強(qiáng)大了。

我們推行稅制改革有很大的阻力在于納稅人不知道錢花到哪里去了。通過(guò)預(yù)算制度改革，新預(yù)算法成為管理政府之法，約束政府依法用錢，納稅人看得很清楚之后，再進(jìn)行稅制改革的阻力就會(huì)小很多。

當(dāng)稅收制度改革之后，國(guó)家的總盤子定下來(lái)了，再進(jìn)行第三步讓事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，中央和地方各自該做什么就都清晰了。

《新理財(cái)》：從如今推行的各項(xiàng)改革舉措來(lái)看，傾向于更加集權(quán)還是更加分權(quán)？

王雍君：從1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，我們改革的主基調(diào)明顯是加強(qiáng)集權(quán)，但這個(gè)集權(quán)應(yīng)該講是體制內(nèi)的集權(quán)，體制外我們又發(fā)展出一套分權(quán)的安排。體制內(nèi)的權(quán)力是逐步上移，高度集中于中央，而中央的集權(quán)又高度分散于各個(gè)部門，本質(zhì)上是部門分權(quán)，也就是說(shuō)中央政府集中在體制內(nèi)的財(cái)政權(quán)力基本上都是集中在中央政府的直屬部委，而中央政府的直屬部委又很多，所以中央的集權(quán)實(shí)際上分散在各個(gè)部門，這就形成了條條管理塊塊，導(dǎo)致體制內(nèi)的地方對(duì)中央財(cái)政的依賴度前所未有的加大，集中體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模上。

另一方面，在這種集權(quán)體制下，地方政府為了尋求靈活機(jī)動(dòng)的財(cái)源，就去開辟體制外的分權(quán)渠道，這就是土地財(cái)政、地方債務(wù)和擔(dān)保的背景。所以我們現(xiàn)在的體制是非常矛盾的混合物，體制內(nèi)的高度集權(quán)和體制外的高度分權(quán)粘合在一起，這種體制模式的代價(jià)非常大，未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該是在一個(gè)正式的體制內(nèi)設(shè)計(jì)集權(quán)和分權(quán)。這個(gè)方向已經(jīng)出現(xiàn)了，體制外分權(quán)的余地已經(jīng)越來(lái)越小，土地財(cái)政未來(lái)可能沒(méi)有發(fā)展前途，地方政府的舉債現(xiàn)在也受到很多限制，除了法律以外擔(dān)?；旧鲜墙沟?。那么這些發(fā)展表明我們現(xiàn)在的財(cái)政制度正處在一個(gè)關(guān)鍵性的歷史轉(zhuǎn)型期，就是把它整合到統(tǒng)一的框架內(nèi)去考慮分權(quán)和集權(quán)安排。

劉劍文：討論這個(gè)問(wèn)題要看在現(xiàn)在的中國(guó)，哪一種更好?，F(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)完整的判斷標(biāo)準(zhǔn)，要看集權(quán)和分權(quán)的制度對(duì)一個(gè)國(guó)家怎么樣做是最有效的，世界上很多國(guó)家也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模式，有的國(guó)家是高度的集權(quán)，有的是高度的分權(quán)，有的是集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合，但是我們始終可以看到，一頭是集權(quán)，一頭是分權(quán)，兩頭最終是向著一個(gè)中心目標(biāo)發(fā)展。在一些特殊時(shí)期里面，有些集權(quán)是必要的，但是在任何時(shí)候也還要考慮分權(quán)的問(wèn)題。

從現(xiàn)在的財(cái)政改革方面來(lái)看，還是適當(dāng)?shù)脑诩瘷?quán)，未來(lái)實(shí)施過(guò)程中如果效果好，可能會(huì)堅(jiān)持，如果效果不好，還可以適當(dāng)再分，在調(diào)試的過(guò)程中，所以我們現(xiàn)在不好去判斷，是集權(quán)多一些好，還是分權(quán)多一些好。判斷的標(biāo)準(zhǔn)是它對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展能否發(fā)揮更大的作用。

《新理財(cái)》：各界對(duì)新預(yù)算法的評(píng)價(jià)不一，它究竟是改良還是改革？

王雍君：改良不是革命性的變化。它的進(jìn)步不可否認(rèn)，有些進(jìn)步比較明顯，比如財(cái)政專戶，政府不能下達(dá)指標(biāo)等等，這些還是很有進(jìn)步的，但是新的預(yù)算法關(guān)于透明度的改進(jìn)依然有限，因?yàn)橹皇且蠊差A(yù)算按功能編制到“項(xiàng)級(jí)”科目，而項(xiàng)級(jí)科目的信息對(duì)于透明度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。另外，行政部門準(zhǔn)備預(yù)算、人大審查預(yù)算的時(shí)間依然太短，比國(guó)際通行的行政部門10個(gè)月的準(zhǔn)備、立法機(jī)關(guān)4個(gè)月以上的審查短得太多了。而且中國(guó)是個(gè)大國(guó)，全國(guó)人大要審查所有各級(jí)地方的預(yù)算。美國(guó)國(guó)會(huì)有7個(gè)月的時(shí)間審查預(yù)算，而且只管聯(lián)邦一級(jí)的。另外，審查預(yù)算的程序、人員、機(jī)構(gòu)依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化。人大代表的代表性、專業(yè)化和職業(yè)化差得很遠(yuǎn)，在這種情況下，人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查、授權(quán)、監(jiān)控的能力依然相當(dāng)有限。預(yù)算法的本質(zhì)是約束和引導(dǎo)政府財(cái)政權(quán)力。如果人大在預(yù)算審查程序、機(jī)制和時(shí)間方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化，那么，靠什么、靠誰(shuí)來(lái)約束和引導(dǎo)財(cái)政權(quán)力運(yùn)作？問(wèn)題不在于幾步到位，而在于表達(dá)—可惜這些關(guān)鍵方面沒(méi)能表達(dá)出來(lái)。

劉劍文：在我看來(lái)它是改革，甚至某種意義上是革命性的變革。原因在于，對(duì)它的評(píng)價(jià)不能脫離中國(guó)的國(guó)情，在理想化和現(xiàn)實(shí)中有個(gè)選擇的問(wèn)題。改革是有階段性的，如果急于求成，反而可能會(huì)為此付出更大的代價(jià)。

這次預(yù)算法改革的內(nèi)容很多，立法宗旨從過(guò)去的治民到現(xiàn)在的治官或者叫治權(quán);預(yù)算公開規(guī)定了四本預(yù)算都要公開，以及公開的時(shí)間、方式、程序;對(duì)地方債的規(guī)范要依法適度;預(yù)決算審批以及人大對(duì)重大決策項(xiàng)目的審查;預(yù)算法里還規(guī)定了法定責(zé)任的問(wèn)題，等等，這些過(guò)去都沒(méi)有。所以說(shuō)這次新預(yù)算法是改革甚至是革命性的變革并沒(méi)有言過(guò)其實(shí)。中國(guó)的改革應(yīng)該是漸進(jìn)式的，如果改革無(wú)法一步到位，就要分輕重緩急抓主要矛盾。等新預(yù)算法實(shí)施5到10年之后如果再做一次大修，就又會(huì)前進(jìn)一大步。應(yīng)該這樣看待這個(gè)問(wèn)題。