摘 要 我國的計(jì)劃生育基本國策走過了三十多個(gè)春秋，在其貫徹過程中，形成了征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和利益導(dǎo)向機(jī)制兩條可選路徑。當(dāng)前社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的作用已到了極致，要想繼續(xù)做好人口和計(jì)劃生育工作，利益導(dǎo)向機(jī)制成了應(yīng)著重建設(shè)的路徑。知其然應(yīng)知其所以然，對(duì)利益導(dǎo)向機(jī)制應(yīng)從其歷史演進(jìn)出發(fā)，以我國利益導(dǎo)向機(jī)制法律規(guī)范體系為基礎(chǔ)，闡述我國利益導(dǎo)向機(jī)制的現(xiàn)狀，分析產(chǎn)生該現(xiàn)狀的原因。

關(guān)鍵詞 計(jì)劃生育 利益導(dǎo)向機(jī)制 法律規(guī)范

一、計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的概念及其歷史演進(jìn)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展?！惫贾?，絕大多數(shù)的視線都集中到具有較強(qiáng)操作性強(qiáng)的“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”上，但是詳讀本句話，一個(gè)尖銳的現(xiàn)實(shí)問題就會(huì)產(chǎn)生——如何在堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策的前提下，逐步調(diào)整完善生育政策？長(zhǎng)期以來，我們計(jì)劃生育政策的主要執(zhí)行模式是對(duì)于違反計(jì)劃生育義務(wù)的公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，同時(shí)國家給予一定的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)。目前，計(jì)劃生育政策僅靠征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)不能完全適應(yīng)國情，要想“逐步調(diào)整完善生育政策”除了在一定范圍內(nèi)放開生育數(shù)量外，對(duì)履行計(jì)劃生育政策的公民給予可觀的獎(jiǎng)勵(lì)是一個(gè)長(zhǎng)期有效的生育政策改革方向。

所謂計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，又稱計(jì)劃生育利益導(dǎo)向措施，是指在我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、社會(huì)保障制度尚不完善、群眾實(shí)行計(jì)劃生育尚存在后顧之憂的情況下，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的要求，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)群眾自覺實(shí)行計(jì)劃生育，統(tǒng)籌解決人口問題，促進(jìn)人的全面發(fā)展的一項(xiàng)重要公共政策。豍 “利益導(dǎo)向機(jī)制”概念正式登上生育政策的舞臺(tái)，是在20世紀(jì)90年代初。1990年，彭佩云（時(shí)任國家計(jì)劃生育委員會(huì)主任、黨組書記）在第五次人口科學(xué)討論會(huì)上的發(fā)言中指出：“近年來，在綜合治理方面的一個(gè)重大進(jìn)展，表現(xiàn)在一些貧困地區(qū)把計(jì)劃生育工作同扶貧工作結(jié)合起來……使群眾從中得到實(shí)際利益，樹立起不靠多生孩子也能致富的觀念，因而計(jì)劃生育得以順利推行……有些專家把這種做法稱之為利益導(dǎo)向機(jī)制?！必Q隨后在1990年《 福建省人民政府關(guān)于有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈福建省計(jì)劃生育條例〉若干職責(zé)的規(guī)定》中首次使用了“利益導(dǎo)向”一詞，“利益導(dǎo)向”正式進(jìn)入政府規(guī)范性文件，但此時(shí)“利益導(dǎo)向”一詞仍存在于位階較低的規(guī)范性文件。直到2003年《遼寧省人口與計(jì)劃生育條例》首次在地方性法規(guī)中引入“利益導(dǎo)向機(jī)制”的說法。豏隨后，山西、陜西等省《人口與計(jì)劃生育條例》也均使用了“利益導(dǎo)向”一詞。由此可見，雖然當(dāng)前相關(guān)法律、行政法規(guī)中尚未出現(xiàn)相關(guān)字眼，但“利益導(dǎo)向機(jī)制”已經(jīng)完成了從無到有的蛻變，逐漸被立法者所接受。

二、我國計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的法律規(guī)范體系

（一）《人口與計(jì)劃生育法》

在法律層面上，我國計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制主要體現(xiàn)于《人口與計(jì)劃生育法》第四章“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”中，該章以七個(gè)條文規(guī)定了我國的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制。分析相關(guān)法條，立法者先通過第二十三條：“國家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)”，從原則上確立了利益導(dǎo)向機(jī)制。隨后在第二十四條到第二十八條具體規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障、晚婚晚育的婚嫁獎(jiǎng)勵(lì)、婦女的特別勞動(dòng)保護(hù)、計(jì)生手術(shù)休假、獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)、獨(dú)生子女意外傷殘幫助、計(jì)生家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)幫助等七項(xiàng)對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻給予的獎(jiǎng)勵(lì)扶助措施。應(yīng)該注意的是，《人口與計(jì)劃生育法》對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)措施的具體標(biāo)準(zhǔn)沒有作出具體規(guī)定，而是通過該法第二十九條將其授權(quán)于各地自行決定。

通觀整章的規(guī)定，對(duì)于計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的規(guī)定原則性較強(qiáng)，過于空泛，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)在中央政府和地方政府的分工上，立法者規(guī)定中央政府主要負(fù)責(zé)給予假期鼓勵(lì)、頒發(fā)《獨(dú)生子女父母光榮證》等非物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，而把給予獨(dú)生子女父母物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、幫助計(jì)生家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)等具體工作都交給了地方政府。之所以有這樣規(guī)定，是考慮了各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情況的不同，同時(shí)給中央政府留了一個(gè)靈活進(jìn)退的空間。但與此同時(shí)，也給了中央政府一個(gè)逃避責(zé)任的借口，計(jì)劃生育的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)無法動(dòng)用中央財(cái)政，使得地方政府在具體利益導(dǎo)向機(jī)制的構(gòu)建過程中若想實(shí)行有效的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)變得舉步維艱。

（二）地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章

當(dāng)前我國已經(jīng)形成了一套從中央到地方，從法律、法規(guī)、規(guī)章到規(guī)范性文件的關(guān)于計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的法律規(guī)范體系。相對(duì)于《人口與計(jì)劃生育法》對(duì)利益導(dǎo)向機(jī)制原則又抽象的規(guī)定，各地人口和計(jì)劃生育條例及其實(shí)施辦法更具可操作性、更為豐富明晰。綜觀各地地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，利益導(dǎo)向機(jī)制大致可以分為三類：社會(huì)福利方面的優(yōu)待、行政方面的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)待、經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)。如果對(duì)每一類利益導(dǎo)向機(jī)制進(jìn)行仔細(xì)分析，我們都能或多或少地發(fā)現(xiàn)一些問題，要么形式大于實(shí)質(zhì)、已喪失導(dǎo)向功能，要么合法性有待商榷、有悖于現(xiàn)行法制。由于地方規(guī)定的利益導(dǎo)向機(jī)制過于繁多，不便一一分析，筆者就以部分地區(qū)給予農(nóng)村獨(dú)女戶、二女戶中考或高考加分獎(jiǎng)勵(lì)政策為例。國家對(duì)遵守計(jì)劃生育的義務(wù)的公民給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象應(yīng)該是獨(dú)生子女或二女的父母，即實(shí)行計(jì)劃生育的父母，而不應(yīng)是其所生子女。再者，給予他們的子女在中考或高考中加分，還侵害了其他非獨(dú)生子女平等的受教育權(quán)利，這樣做有違法律上的公平原則豐，有待對(duì)其進(jìn)行修改。

三、計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制現(xiàn)狀的原因分析

（一）管制型政府傳統(tǒng)，依靠限制性、懲罰性行政手段

由于數(shù)千年封建專制統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)和長(zhǎng)期受制于蘇聯(lián)的政治體制，建國后我國形成了一套龐大的管制型政府體系，強(qiáng)調(diào)采取強(qiáng)制性的措施使公民依法履行義務(wù)。雖然近年來“服務(wù)型政府”理念開始樹立，中央也不斷強(qiáng)調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，但歷史造成的思維慣性積重難返。管制型的指導(dǎo)思想影響了計(jì)劃生育工作的開展，為了使公民遵守計(jì)劃生育的義務(wù)，相關(guān)計(jì)生部門考慮更多的是強(qiáng)制節(jié)育和實(shí)行經(jīng)濟(jì)限制，而不是通過積極地建構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)等計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制鼓勵(lì)公民遵守計(jì)劃生育義務(wù)。

相較于獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)待的利益導(dǎo)向機(jī)制，以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為核心計(jì)劃生育懲罰性，已經(jīng)形成了較為完整的規(guī)范體系，從法律、法規(guī)到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，都有了一套詳盡的征繳規(guī)定。與需要政府財(cái)政撥付資金建立的利益導(dǎo)向機(jī)制不同，征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)基僅需政府財(cái)政保障必要經(jīng)費(fèi)，不再需要額外的財(cái)政支持；而且部分省份還規(guī)定了一定比例的代征總額返還代征機(jī)關(guān)豑。在這樣的大背景之下，依靠國家財(cái)政的計(jì)劃生育導(dǎo)向機(jī)制難以構(gòu)建就顯得再正常不過了。

（二）長(zhǎng)期受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，利益導(dǎo)向機(jī)制重精神獎(jiǎng)勵(lì)、輕物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)

十一屆三中全會(huì)后至今，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一直是黨和國家積極推動(dòng)的事業(yè)。1992年小平同志南巡講話后，加快了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立步伐，改革至今，已經(jīng)基本建成了具有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。然而，由于長(zhǎng)期受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，仍然有許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘留影響著制度建設(shè)，表現(xiàn)在利益導(dǎo)向機(jī)制上就是重精神獎(jiǎng)勵(lì)、輕物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)人都被賦予了理性人的角色，都是趨利而行的人，“天下熙熙皆為利來，天下嚷嚷皆為利往”，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下理性人最恰當(dāng)?shù)拿枋?。因此在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)大前提下的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制想要獲得成功，應(yīng)當(dāng)有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的色彩。長(zhǎng)期以來形成重精神輕物質(zhì)的傳統(tǒng)，在某種程度上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)存在著脫節(jié)。幾天生育假獎(jiǎng)勵(lì)、一本《獨(dú)生子女父母光榮證書》、小額的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)等的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下已經(jīng)逐漸喪失了其吸引力，要想使該機(jī)制被公民所接受，應(yīng)當(dāng)逐漸增加物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況。

（三）未形成計(jì)劃生育全局觀，地方財(cái)政無力單獨(dú)構(gòu)建利益導(dǎo)向機(jī)制

正如前文所述，《人口與計(jì)劃生育法》第四章“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”將獎(jiǎng)勵(lì)扶助措施分為中央和地方兩個(gè)層次，中央政府更多的是高屋建瓴的指導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持，而將具體工作的開展完全交給地方政府，這樣容易傳達(dá)一種錯(cuò)誤的觀念，仿佛開展計(jì)劃生育工作僅僅是地方政府的事，出生率下降了、人口素質(zhì)提高了受益的也僅僅是地方政府。事實(shí)上，人口與計(jì)劃生育事業(yè)關(guān)乎全局，中央政府理應(yīng)分擔(dān)一部分財(cái)政開支。

資金制約是目前利益導(dǎo)向機(jī)制最重要“瓶頸”。1994年開展的分稅制改革將大量稅收收歸中央已經(jīng)對(duì)地方財(cái)政造成了巨大的壓力，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和專門撥款的有效機(jī)制又尚未得到良好的建立，進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政的困難，地方財(cái)政的困難可以在一定程度上解釋了幾十年來獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)金額為何基本不變。地方政府每年的財(cái)政收入是有限的，需要用錢的地方又不計(jì)其數(shù)，中央財(cái)政在計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的問題上若不給予扶持，僅依靠地方財(cái)政去構(gòu)建一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、行之有效的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制談何容易。

（四）普惠性社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策與利益導(dǎo)向機(jī)制不兼容，抵消了正向效應(yīng)

《人口與計(jì)劃生育法》第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項(xiàng)目和社會(huì)救濟(jì)等方面給予優(yōu)先照顧?！备鶕?jù)法律的精神，對(duì)遵守計(jì)劃生育的公民應(yīng)創(chuàng)造一個(gè)“人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我特”的待遇。然而近年來國家出臺(tái)的大量惠民政策，建立惠及全民的社會(huì)保障措施，然而這些政策都是按“人頭”計(jì)算，客觀上造成多生孩子占便宜，少生孩子吃虧，在不分具體情況地給予公民優(yōu)惠的同時(shí)，與計(jì)劃生育的基本國策的基本精神相矛盾。

現(xiàn)行的普惠性社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策在制定的過程中很少考慮給予遵守計(jì)劃生育的公民一些“特權(quán)”，就算對(duì)計(jì)劃生育家庭優(yōu)待優(yōu)惠作出了規(guī)定，也大都是“給予照顧”、“適當(dāng)考慮”等模糊政策條款，缺乏明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，可操作性差。這不僅影響了群眾實(shí)行計(jì)劃生育的積極性，影響了計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的建構(gòu)，而且也影響了政府的誠信乃至社會(huì)的和諧穩(wěn)定，在很大程度上削弱了計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策的作用豒。同時(shí)利益導(dǎo)向制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施完全是計(jì)劃生育部門獨(dú)立操作，這也存在體制上的不合理豓。

注釋：

于學(xué)軍.我國人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的理論與實(shí)踐[J].人口與計(jì)劃生育，2006（2）.

彭佩云.彭佩云同志在‘在第五次全國人口科學(xué)討論會(huì)’上的發(fā)言[J].中國人口科學(xué)，1990（2）.

《遼寧省人口與計(jì)劃生育條例》第28條：“建立、健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)福利社會(huì)保障制度，實(shí)行計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，滿足公民實(shí)行計(jì)劃生育的基本需求，促進(jìn)計(jì)劃生育?！?/p>

段昕彤.關(guān)于人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的法律思考》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。

《山西省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第三條第3款：“代征的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)按照收支兩條線規(guī)定上繳財(cái)政后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將代征總額的5%返還代征機(jī)關(guān)，用于征收工作?！?/p>

王海東等.我國計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與政策建議[J].人口與計(jì)劃生育，2012（10）.

王存同.我國計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)查與思考[J].西北人口，2011（3）.

（作者單位：華東政法大學(xué)）