摘要：近年來，隨著天津市經(jīng)濟的飛速發(fā)展，在取得驚人的成就的同時，城市發(fā)展進程中也存在著一系列的問題，“棚戶區(qū)”就是其中之一，棚戶區(qū)”的改造是重要的民生工程、民心工程。但是在“棚戶區(qū)”改造中我們應該怎么樣改，如何最大限度的保障人民群眾的利益，是值得深思的社會問題。

關鍵詞：保障房；棚戶區(qū)；民生

棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質(zhì)的區(qū)域。從面積上講，棚戶區(qū)一般拆遷面積在3萬平方米以上，占地面積一般至少在5萬平方米左右。初步統(tǒng)計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區(qū)超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區(qū)超過300萬戶。棚戶區(qū)的存在是一個歷史遺留的欠賬問題，當前已成為城市中“二元結(jié)構(gòu)”的一大表現(xiàn)，有必要加快改造的步伐。

黨中央、國務院高度重視城市、工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)居民住房困難、居住環(huán)境差的問題，這幾年加大了對各類棚戶區(qū)改造的工作力度。在2013年12月27日，元旦前夕，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在天津市委書記孫春蘭、市長黃興國陪同下，來到天津西于莊棚戶區(qū)考察，調(diào)研民生改善與改革發(fā)展情況，看望慰問群眾。

一、天津西于莊棚戶區(qū)里的問題及改造的意義

天津西于莊棚戶區(qū)，房屋絕大部分建于上世紀五十年代，居住著很多低保特困家庭。沿著坑坑洼洼的狹窄過道，往往外面大雨屋里小雨、冬天無法正常取暖。群眾住房困難，改善居住環(huán)境意愿強烈。天津市保障住房建設投資有限公司擬投資84.17億元人民幣對紅橋區(qū)西于莊地區(qū)進行舊城區(qū)改建工程，所在區(qū)域四至范圍為：東至紅橋北大街、南至子牙河、西至西于莊后大道、北至銀杏公寓、第五中學。本項目建設用地面積67.32公頃，包括項目區(qū)內(nèi)房屋征收和補償、配套道路及綠化工程。

隨著天津的發(fā)展，人口的自然增長以及外來人口的大量進入，西于莊棚戶區(qū)的人口密度逐年增加，且人口結(jié)構(gòu)非常的復雜，加之城市管理對于棚戶區(qū)的約束相對不足，以及環(huán)境衛(wèi)生、生活服務等公共配套設施的不完善，使得這片棚戶區(qū)的臟亂差現(xiàn)象很嚴重。棚戶區(qū)里人口密度大，土地利用率低，違章建筑和違法用地是司空見慣。并且棚戶區(qū)里道路狹窄，消防車和救護車是難以到達的，居民的生命財產(chǎn)安全是難以得到保障的。并且隨著近年來棚戶區(qū)的增長，出現(xiàn)了一系列的社會問題，“碰瓷”現(xiàn)象時有發(fā)生，“黃賭毒”現(xiàn)象的滋生蔓延等問題，使不少人對這望而卻步。

因此棚戶區(qū)的改造對一個城市形象的改造和促進其發(fā)展具有重要的積極意義：改善城市形象，通過棚戶區(qū)的改造實施城市規(guī)劃，疏松中心城區(qū)密度，美化建筑和城市景觀，使一個城市更具有活力；盤活存量土地，挖掘開發(fā)潛力，建設節(jié)約型社會，建設節(jié)能型住宅，就要充分利用城市現(xiàn)有存量土地，少占城市空間。改造棚戶區(qū)是挖掘房地產(chǎn)開發(fā)潛力的重要形式；改善人居環(huán)境，惠顧弱勢群體，棚戶區(qū)的改造是改善人居環(huán)境的重點和難點，是增加社區(qū)經(jīng)濟活力的新機遇。從以往經(jīng)驗來看，扎實推進各類棚戶區(qū)改造，既能改善民生，又是擴大內(nèi)需的一項重要舉措。

實施棚戶區(qū)改造的根本目的是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。天津市對西于莊棚戶區(qū)改造實行了“保底”安置，安置標準普遍達到了戶均45平方米以上，保證了實施改造后群眾居住水平都能明顯提高，改善了民生民計。

二、棚戶區(qū)改造遇到的問題

客觀上講，西于莊棚戶區(qū)改造的難度很大，主要原因是商業(yè)價值高（在天津市市區(qū)內(nèi)），容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。從以往情況看，西于莊棚戶區(qū)改造存在的突出問題包括：主要是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區(qū)改造項目無法按期實施。不少地方改造建設資金籌措壓力較大，尤其配套設施建設資金難以落實；其次是各個體溝通出現(xiàn)問題，造成了相關信息的不對稱；最后是監(jiān)督法制不健全，無法保質(zhì)保量、公平分配，給百姓造成了傷害。

（1） 征地拆遷工作難度大

重要原因就是人們有不同的利益訴求，不同的利益訴求，造成拆遷工作無法順利完成。在這片棚戶區(qū)中，有希望加緊拆遷的，有希望不拆的，有希望拆遷但是有條件耗下去，打持久戰(zhàn)爭取更多補償款項的等等。就會出現(xiàn)有人私搭亂蓋的現(xiàn)象，也是希望在拆遷中能得到更多的賠償。有的人家把這次拆遷看著是自己住房升級換代的機會，能夠滿足自己住房要求就行。但也有一些居民反對，因為面對時移世易，原來的的小房子可以滿足一家的租住，而隨著一代人的成長，家里的成員勢必比原來多，就提出了換取大房的要求。這樣不同的住房需求、不同的拆遷補償要求，造成了征地拆遷工作難。

（2） 溝通環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題

在棚戶區(qū)的拆遷中，溝通主體主要包括政府部門、被拆遷戶、開發(fā)商。在實際中政府部門做為信息的傳播者主要出于以下原因使得政府部門的溝通缺乏主動性：第一，政府部門的行政人員出于善意或者非善意的心里動機不愿與被拆遷戶進行溝通。善意的動機是理所當然認為上級的政策是科學合理的，沒有錯誤的，是為人民群眾服務的，認為溝通缺乏必要性；而非善意的動機就是居住在棚戶區(qū)的居民大多都是沒有能力改善自己居住條件的弱勢群體，主觀的認為他們文化水平低，不具備溝通的條件，理所當然的認為跟他們是難以溝通和沒有必要溝通的。第二，做為棚戶區(qū)居民來說，如果不是這次拆遷涉及自身利益，是不會與政府有什么交集的。在棚戶區(qū)的拆遷的，居民認為自己的利益受到了嚴重侵犯這才想到與政府進行溝通，而在平時，認為沒有溝通的必要。從棚戶區(qū)居民的角度這是由于社會的政治文化發(fā)展不足造成的溝通缺陷，還沒有形成這種與政府部門進行積極有效溝通積極性和長期性，認為除非涉及自己切身利益，政府部門的作為只要不損害自己的利益，是與自己無關的，公民意識不強烈。同時，由于平時與政府部門缺乏溝通，所以與政府部門進行溝通技巧和方法是比較缺乏，當需要進行溝通是，溝通技巧和方法的缺失造成利益訴求表達不到位或者訴求不能被表達直至溝通無效，溝通無效造成矛盾加深，增加了棚戶區(qū)改造的困難。

（3）缺乏有力的監(jiān)督

在棚戶區(qū)中，里面的居民做為非政府溝通主體、拆遷客體，在信息的掌握量和財力以及公權(quán)力上所占有的資源很少，所以弱勢群體。而身為強勢群體，如開發(fā)商在缺少有效監(jiān)督情況下，就會容易損害老百姓的合法利益。當民眾認為自己的權(quán)益得不到保障，訴求找不到合理的表達方式后，就會通過非正常的途徑來表達，比如：聚眾鬧事、集體上訪、越級上訪等。給社會造成了一定的不穩(wěn)定影響，但這是群眾合法權(quán)益得不到保障后無奈的選擇。

三、順利完成棚戶區(qū)改造的對策

（1）政府部門加強力度對棚戶區(qū)的改造

天津市紅橋區(qū)政府在這次的改造中為了協(xié)調(diào)各方矛盾，抽調(diào)各相關部門的優(yōu)秀領導及干部，成立了西于莊改造指揮領導小組，組長及組員都是由市級領導、區(qū)級領導及各部門局長組成。說明了天津市政府對西于莊棚戶區(qū)改造的重視。領導小組成員來自各個部門，有城建司法部門、教育宣傳部門，還有環(huán)保執(zhí)法等部門。相關部門各司其職，職能清晰，聽從領導指揮，共同努力，推進西于莊棚戶區(qū)的改造。

在西于莊開展房屋征收工作中：一、政府完善首次征詢工作實施方案和宣傳提綱，全面征詢百姓意見，明確征詢政策法規(guī)，規(guī)范征詢流程條件，確定科學合理的補償依據(jù)和方式。嚴格執(zhí)行征收程序和條件，采用“公開、公正、公平”的原則，開展房屋征收工作。二、做好宣傳監(jiān)督工作，通過各大媒體廣泛宣傳西于莊地區(qū)危陋房屋改造的重大意義和目的，主動熱情耐心地做好群眾工作，大力宣傳此次征收的依據(jù)政策法規(guī)、拆遷流程條件和安置房源情況，接受廣大人民群眾的監(jiān)督和查詢，形成有序、和諧、穩(wěn)定的征收氛圍。三、強化人員培訓工作，抓好房屋征收工作人員對征收程序、補償條件方式、安置房源信息、法律法規(guī)和廉政準則等方面的培訓，打造一批專業(yè)化的征收人員隊伍。四、加快推進安置房建設，西于莊居民安置房（和苑西區(qū)）項目完成前期各項準備工作，實現(xiàn)開工建設。

（2）繼續(xù)研究拓寬保障性安居工程資金渠道，積極創(chuàng)新融資方式

李克強總理在走訪西于莊棚戶區(qū)說道：“政府要有硬措施。不僅要增加各級財政投入，還要創(chuàng)新方式，加大金融支持力度，鼓勵民間資本參與，持續(xù)打好一場場“攻堅戰(zhàn)”，保證質(zhì)量、分配、管理等環(huán)節(jié)都靠得住，使更多困難群眾早日圓上安居夢。”。也說明了在棚戶區(qū)改造中資金的重要性。

面對困擾政府多年的棚戶區(qū)改造項目，想要快速、有效地啟動并實施，必須突破傳統(tǒng)的先拆遷后建設的融資模式。包頭市政府就提出“購買、建設相結(jié)合，優(yōu)先支持購買安置房，快速啟動棚改工作”的融資支持模式，該模式為開發(fā)銀行系統(tǒng)內(nèi)首創(chuàng)、金融業(yè)首例，相比較“先拆遷、后建設”的傳統(tǒng)模式，先行支持購買安置房可更加快速地實現(xiàn)部分居民率先搬遷，騰出空地建設安置房，推動項目滾動發(fā)展、良性循環(huán)，一舉破解了困擾北梁棚戶區(qū)改造多年的拆遷實施難度大、啟動困難的問題。

破解民生難題，需要找準問題關鍵，突破舊有模式，創(chuàng)造性地提出解決思路。通過機制設計，在防范信貸風險的前提下，國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古分行提出“購買、建設相結(jié)合，優(yōu)先支持購買安置房，快速啟動棚改工作”的融資方案，為新形勢下解決保障性安居工程建設融資問題做出了有益嘗試。值得各城市借鑒。

（3）加強監(jiān)督力度，確保公平

棚戶區(qū)工程涉及面廣，社會影響大，所以政府要發(fā)揮好監(jiān)督者的作用。政府除了為棚戶區(qū)的居民在利益訴求的表達構(gòu)建合理的渠道外，另外的角色就是監(jiān)督棚戶區(qū)拆遷中出現(xiàn)的不合理不合法現(xiàn)象，維護居民利益。特別是當棚戶區(qū)居民在與開發(fā)商進行補償款項的談判博弈時，更是要發(fā)揮好監(jiān)督的作用。雖然開發(fā)商對棚戶區(qū)的開發(fā)能給公共部門帶來各種物質(zhì)和非物質(zhì)上的利益，開發(fā)商在這個過程中就像是一個顧客，政府在其中為其提供服務。但是，“公共部門為公民服務，而不是為顧客服務?！彼?，政府部門必須更關注公民的需要和利益，監(jiān)督在棚戶區(qū)拆遷中的諸如“暗箱”一類的行為，更加關注居民的呼聲，使居民的利益訴求得到表達。

加強對棚戶區(qū)改造工作上的監(jiān)督力度，從源頭減少改造過程中的違法亂紀行為，減少項目存在質(zhì)量問題，包括參建單位質(zhì)量責任不落實，部分構(gòu)件的尺寸偏差較大，存在一些質(zhì)量通病等。保證棚戶區(qū)改造的公開、公正、公平，保質(zhì)保量的使更多困難群眾早日圓上安居夢。

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（作者通訊地址：天津商業(yè)大學公共管理學院，天津 300134）