摘要：居家養(yǎng)老是目前國內(nèi)外主流的養(yǎng)老模式，在對杭州市下城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，本文以“援通”居家養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)的組織運行體系、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)驗介紹及未來展望等方面對下城區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺進行了總結(jié)與歸納，并為完善服務(wù)平臺建設(shè)及其他地區(qū)的借鑒提出在信息安全建設(shè)、完善支付方式、法律政策保障等方面的建議。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；服務(wù)平臺；下城區(qū)

一、提出問題

公共服務(wù)的供給從單一的政府走向政府、企業(yè)、社會組織及其各種居民自治體等多元供給機制是公共服務(wù)改革的潮流，也是全能型政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府的一個重要內(nèi)容。由此，各方參與者才能明確各自在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位與角色，這是一個重新確權(quán)和定位的過程。居家養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容，亦在朝著多元供給機制的方向在努力。有研究者認(rèn)為，當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾和日益復(fù)雜與多元化的養(yǎng)老服務(wù)中，以往由一個地方政府進行單邊公共服務(wù)供給必然力不從心，必須依賴政府、企業(yè)、社區(qū)組織、社會團體、居民利益相關(guān)者之間的合作與治理①。在這些諸多的參與主體中，從主體的獨立性與運行邏輯來劃分，實際上可分為三類，即政府、企業(yè)和社會組織，它們分別遵循著權(quán)力、市場（利益）和非營利三種運行邏輯。

在以往的研究中，政府、甚至各類社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中的定位和角色已有相當(dāng)多的研究（政府的定位與其在一般公共服務(wù)的定位和角色是一致的），如奧斯本與蓋布勒認(rèn)為政府在公共服務(wù)中的定位是掌舵者而非劃槳者，掌舵的職責(zé)主要為制定政策，而劃槳則為具體的服務(wù)與執(zhí)行，兩者應(yīng)該有所切割②。薩瓦斯更是指出，要區(qū)分公共服務(wù)的提供或安排（Provision）與生產(chǎn)（Production）之間的區(qū)別，安排某種公共服務(wù)的往往是政府，即明確哪些屬于政府公共服務(wù)的，決定應(yīng)該通過誰去做、做到什么程度及其怎樣付費和制定標(biāo)準(zhǔn)等，而生產(chǎn)者則可以是政府、企業(yè)、社會組織等③。國內(nèi)對居家養(yǎng)老服務(wù)中政府的角色定位往往以此為依據(jù)，然后基于市場參與不足和社會發(fā)育緩慢，把政府角色確立為政策制定、監(jiān)督管理與資金供給④。而在社會組織或社區(qū)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給方面，主導(dǎo)的方式主要是政府購買服務(wù)，因為這既培育了社會組織進而孕育著社會發(fā)展，又使得居家養(yǎng)老服務(wù)能朝著專業(yè)化、精細(xì)化的方向發(fā)展。而且相關(guān)的研究和實踐都表明，無論中外，政府與社會組織應(yīng)采取相互合作的方式來推進居家養(yǎng)老服務(wù)⑤。

然而對于企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù)，相關(guān)的研究并不多見⑥。盡管在西方公共服務(wù)領(lǐng)域中有相關(guān)的公共服務(wù)民營化、市場化的諸多討論與實踐⑦，但主要側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等領(lǐng)域（如BOT模式 ，即建設(shè)—運營—移交，和TOT模式，即轉(zhuǎn)讓—運營—移交）。與此同時，其在國內(nèi)的適用性一直受到質(zhì)疑，如在公共服務(wù)領(lǐng)域市場化力量的參與是否會異化公益性目標(biāo)、具體的操作程序及其如何規(guī)范化運行等⑧，尤其是針對居家養(yǎng)老服務(wù)這種制度性、體系性的服務(wù)模式，政府也一直有些疑慮，推進的力度不是很大。然后，現(xiàn)實的情境則是，居家養(yǎng)老服務(wù)如果僅以政府、社會組織（包括社區(qū)社會組織、居民自組織等）來參與，顯然可以利用的資源和服務(wù)的專業(yè)化與品質(zhì)性將會受到很大限制。同時，一些地方的市場參與居家養(yǎng)老服務(wù)實踐和做法，則可以為我們窺探這一方式提供相關(guān)路徑。

為此，本文將以浙江援通科技有限公司參與、運營居家養(yǎng)老服務(wù)平臺為案例，深入分析其組織運行、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等對下城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的影響和問題，進而提出在信息安全建設(shè)、完善支付方式、法律政策保障等方面的建議。

二、下城區(qū)居家養(yǎng)老的背景

2012年底，下城區(qū)共有60歲以上的老人86882人，占常住人口總數(shù)的21.45%，比浙江省老齡化程度17.87%還高出近四個百分點；其中80歲及以上老人15000余人，占老年人總數(shù)的17.99%，比浙江省80歲以上老年人口高出近三個百分點（表1）；同時，老齡化、高齡化過程中還伴隨著失能多、家庭養(yǎng)老功能弱等特征（表2）。⑨

另一方面，下城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體要求是到2015年底，全區(qū)要基本實現(xiàn)“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局，即90%的老年人享受以社區(qū)為依托、社會化服務(wù)為協(xié)助的自主居家養(yǎng)老服務(wù)；6%的老年人享受政府購買服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)；4%的老年人享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。也就是說，將有96%的老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)，以去年年底的86882位老年人計算，共有約83406位老人需享受居家養(yǎng)老服務(wù)，享受自主居家養(yǎng)老及政府購買的居家養(yǎng)老的老年人分別達到78193人與5212人，且隨著人口老齡化的發(fā)展，這一數(shù)據(jù)還將上升。由此可見，加強居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)工作具有十分重要的戰(zhàn)略意義。而居家養(yǎng)老服務(wù)平臺起著銜接政府與服務(wù)供應(yīng)商及服務(wù)享受著的作用，在居家養(yǎng)老服務(wù)中處于樞紐地位，可以說它是居家養(yǎng)老服務(wù)的承接點和主要抓手。對這一抓手，下城區(qū)創(chuàng)新社會管理，采用企業(yè)參與建設(shè)和運營的方式來進行具體運作，取得了一些成效，但也有一些不足。

三、“援通”智能化服務(wù)平臺運作案例

“援通”智能化服務(wù)平臺以浙江援通科技有限公司開發(fā)的援通社區(qū)職能化管理服務(wù)系統(tǒng)為技術(shù)支持，于2005年7月在下城區(qū)天水街道試行，至今已有近8個年頭。在居家養(yǎng)老服務(wù)中主要起為政府購買服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)老人提供服務(wù)平臺的作用，同時也為老年人自費購買提供窗口。

在服務(wù)平臺的運行中，目前主要有個人服務(wù)終端固定型呼叫器與遙控型呼叫器兩種，上門的綠鍵用于日常服務(wù)，紅鍵用于緊急服務(wù)。在服務(wù)系統(tǒng)中，老年人只需按下服務(wù)按鈕，信息員就會以電話回?fù)艿姆绞皆儐柗?wù)內(nèi)容，之后會把需求信息傳遞給家政服務(wù)公司、老人子女、社區(qū)、醫(yī)院等相關(guān)服務(wù)人員，讓其為老人提供服務(wù)。社區(qū)信息服務(wù)中心擁有自己的應(yīng)急小分隊，用于24小時的應(yīng)急服務(wù)。

在費用支付上，政府部門統(tǒng)一向援通公司購買服務(wù)券，服務(wù)系統(tǒng)為每位老年人開設(shè)一個資金賬戶并將服務(wù)券充值到該賬戶中，服務(wù)結(jié)束時，服務(wù)提供者向服務(wù)平臺匯報工作完成情況及收費情況，系統(tǒng)在用戶賬戶扣費，再利用結(jié)算系統(tǒng)定期與服務(wù)商進行結(jié)算。自費的老年人則用現(xiàn)金購買服務(wù)。在公司層面，援通公司作為高新技術(shù)企業(yè)，在享受科技方面優(yōu)惠措施的基礎(chǔ)上，政府部門支付購買服務(wù)經(jīng)費的8%作為援通公司的管理費用。

在相關(guān)機制上，援通公司建立了信息記錄機制與反饋監(jiān)督機制，在細(xì)化所有老人個人信息的同時，所有上門服務(wù)商的服務(wù)人員都需要在系統(tǒng)進行姓名、性別、身份證、聯(lián)系方式、健康證等信息的備案，以確保服務(wù)提供的規(guī)范性與安全性。在反饋監(jiān)督機制上，對服務(wù)費大于50元的都要進行電話回訪，且每周對服務(wù)過的老人進行抽樣回訪，受到批評或投訴三次的服務(wù)商將會取消其資格。

截至目前，下城區(qū)使用援通呼叫器的老人共有10315人，其中政府購買服務(wù)用戶占85%，自費用戶約占15%，總呼叫數(shù)量164068次，每人平均呼叫次數(shù)16次/年，每人平均使用服務(wù)券 100元/月。呼叫器的安裝數(shù)從2005年至今呈現(xiàn)出先下降再上升的趨勢，尤其是2011-2012年的增速最為明顯，增加了261%（圖1）。

在調(diào)查中，援通公司的祝先生表示，武林街道委托援通公司開發(fā)出了名為“幸福一指通”的服務(wù)終端，其同樣依托于社區(qū)職能化管理服務(wù)系統(tǒng)，但采取觸屏的方式由老年人自行選擇服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)提供商，適合為老年人提供群體服務(wù)。祝先生還表示，在服務(wù)終端的研發(fā)上，未來公司的發(fā)展趨勢是為使用智能手機的“年輕”老年人開發(fā)手機軟件，以智能手機作為服務(wù)終端。目前，“幸福一指通”終端已在武林街道環(huán)西社區(qū)的老年活動中心進行試點，受到了老年活動中心諸多老年人的歡迎。

三、結(jié)論與討論

（一）下城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)經(jīng)驗

1.明確政府職責(zé)，有效銜接市場。居家養(yǎng)老服務(wù)具有公共服務(wù)的特質(zhì)，作為公共治理的主體，政府理應(yīng)在居家養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)政策制定和購買服務(wù)的職責(zé)，且隨著服務(wù)型政府的推進及社會化管理職能的強化，如何把握好政府參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給的“度”，是政府在服務(wù)提供之前需謹(jǐn)慎考慮的重要問題。在杭州市下城區(qū)的實踐中，政府部門明確了政策制定、服務(wù)監(jiān)督、財政兜底的居家養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)，將服務(wù)的具體供給轉(zhuǎn)交給企業(yè)，以政府購買的形式實現(xiàn)了政府與企業(yè)的有效鏈接，節(jié)約了社會資源，提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效率。

2.充分發(fā)揮市場機制的主體作用。援通構(gòu)建的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，從建立、運行和服務(wù)內(nèi)容完全以社區(qū)服務(wù)的需求為前提，遵循市場運行的規(guī)律，自我制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，收到了良好的效果。也就是說，政府完全授予了“援通”服務(wù)平臺充分的自行驅(qū)動權(quán)，使得平臺服務(wù)的提供以多元化的市場需求為基礎(chǔ)，節(jié)約了運行成本與人力資源的投入，提高了專業(yè)化水平，也使服務(wù)的方式更為靈活有效。與此同時，這一居家養(yǎng)老服務(wù)平臺還去轄區(qū)內(nèi)公益性社會組織“小棉襖”惠老服務(wù)中心形成了競爭關(guān)系，如在挑選服務(wù)提供商、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、服務(wù)態(tài)度等方面，這有利于市場機制和社會機制共同參與居家養(yǎng)老服務(wù)，從而更好的提高服務(wù)質(zhì)量和深化服務(wù)機制。

3.建立了企業(yè)自查、政府監(jiān)督和第三方評估相結(jié)合的反饋監(jiān)督機制。一方面，“援通”對每一項服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)與被服務(wù)人員信息、服務(wù)評價、服務(wù)付費等服務(wù)全程都進行了信息化的監(jiān)督與管理，并定期對前期工作進行總結(jié)思考，以便發(fā)現(xiàn)工作中的不足之處。另一方面，下城區(qū)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督人員也擁有登陸信息平臺的賬號，能查看本區(qū)使用“援通”呼叫器老人的服務(wù)狀況，既便于政府部門監(jiān)督服務(wù)平臺的運行，又使得服務(wù)信息能成為政府下一步工作提供決策范圍。同時，該平臺還引進社會第三方評估機構(gòu)的力量，對服務(wù)全程進行專業(yè)化和獨立性的評估，以此作為績效的準(zhǔn)則。

（二）下城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)中存在的不足與展望

首先，老年人的信息安全建設(shè)有待加強。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有出現(xiàn)不法分子以“援通”呼叫器欠費為由，要求老人進行轉(zhuǎn)賬或匯款充值的現(xiàn)象，也有騙子利用改號軟件，改成親情號或親朋好友的號碼進行行騙，偽裝上門維修進行偷竊等案列。老年人樂于助人，易于相信他人的特點易成為犯罪分子的犯罪點。居家養(yǎng)老服務(wù)平臺采取信息化的管理，為提供快速、便捷、個性化的服務(wù)，平臺對每一位老人自身、子女、所在社區(qū)等信息都進行了細(xì)化。因此，保護老年人信息的安全是保護老年人權(quán)益的重要保障，在未來平臺的建設(shè)中，應(yīng)更加重視信息安全的建設(shè)工作。

其次，服務(wù)提供人員的專業(yè)性水平有待提高。從援通公司了解到，下城區(qū)從05年開通到去年12月，共受到表揚/感謝26次，表揚率接近0.00%，服務(wù)投訴達到303人次，投訴率為0.18%，雖比例不高，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于表揚率。公司相關(guān)人員表示，目前大部分的服務(wù)提供人員是沒有或經(jīng)過少量專業(yè)性服務(wù)培訓(xùn)的非本地戶籍人口是產(chǎn)生此種現(xiàn)象的重要原因之一。因此，建議服務(wù)平臺與相關(guān)服務(wù)人員培訓(xùn)機構(gòu)建立合作關(guān)系，為服務(wù)提供商提供培訓(xùn)優(yōu)惠措施，也可鼓勵并激勵專業(yè)化服務(wù)水平高的人員在平臺范圍內(nèi)為其他服務(wù)人員做經(jīng)驗介紹及實踐培訓(xùn)。

再者，相應(yīng)的法律法規(guī)支持力度有待加強。為考慮到長期上門服務(wù)的安全性問題，居家養(yǎng)老服務(wù)一般都以短期服務(wù)為主，這對于生活不能自理又不愿進養(yǎng)老機構(gòu)的老人是極為不利的。同時，在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域 ，目前相關(guān)制度都以政府政策意見及實施細(xì)則為主，為推進居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化，相應(yīng)的法律法規(guī)支持必不可少，服務(wù)平臺在服務(wù)提供中起著樞紐作用，對政府政策與服務(wù)提供情況都有較為深刻的理解，因此，服務(wù)平臺應(yīng)在日常運行過程中，及時發(fā)現(xiàn)服務(wù)中的問題，為相關(guān)法律法規(guī)的的建立提供意見與依據(jù)。

最后，服務(wù)支付方式有待完善。目前，居家養(yǎng)老服務(wù)的支付方式主要有現(xiàn)金支付與服務(wù)券支付兩種。杭州的市民卡具有社?？ǖ墓δ埽卺t(yī)療系統(tǒng)能支付醫(yī)療費用，定點超市也開通了市民卡刷卡付費的的支付方式。隨著市民卡支付范圍的擴大，將居家養(yǎng)老服務(wù)的支付納入市民卡的支付范疇將方便老年人的費用支付。與此同時，為激勵提高服務(wù)提供商的服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)的支付建議采取“支付寶”的付費方式，由服務(wù)平臺充當(dāng)“支付寶”的功能，由服務(wù)接受者接受完服務(wù)，打分認(rèn)可服務(wù)提供商的服務(wù)后再確認(rèn)付款。

注釋：

①鄧廣良，《需要、互惠與責(zé)任分擔(dān)—中國城市老年人照顧的政策與實踐》，上海人民出版社2008年版。

②戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海譯文出版社2006年版。

③E.S.薩瓦斯，《民營化與公私合作伙伴關(guān)系》，中國人民出版社2002年版。

④韓俊魁，《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第6期；王萍、倪娜，《政府主導(dǎo)下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行困境》，《浙江學(xué)科》2011年第6期；劉紅芹、包國憲，《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的管理機制研究——以蘭州市城關(guān)區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”為例》，《理論與改革》2012年第1期。

⑤羅觀翠、王軍芳，《政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗和內(nèi)地發(fā)展套套》，《學(xué)習(xí)與實踐》2008年第9期；郁建興、翟志遠(yuǎn)，《公私合作伙伴中的主體間關(guān)系—基于兩個居家養(yǎng)老服務(wù)案例的研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第4期。

⑥趙樂，《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與市場角色定位分析》，《社會工作》2010年第5期；劉柏霞等，《論現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與居家養(yǎng)老服務(wù)平臺的融合》，《開發(fā)研究》2010年第1期。

⑦在西方發(fā)達國家，公共服務(wù)市場化理論是由弗里德曼奠定的，在1970-1980年代經(jīng)德魯克、普爾、斯潘、羅斯巴德、菲斯克、彼得斯、薩瓦斯等人的發(fā)展，逐漸成為一種公共服務(wù)新理論流派。

⑧王樂夫、陳干全，《我國政府公共服務(wù)民營化存在問題分析—以公共性為研究視角》，《學(xué)術(shù)研究》2004年第3期。

⑨下城區(qū)老齡工辦：《關(guān)于下城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機制建設(shè)情況的匯報》，2013年4月8日。

⑩純老年人家庭：實際共同生活的家庭成員均為老年人。

基金：本文為國家社科青年基金“社區(qū)文化中心建設(shè)模式與運行機制研究（12CSH029）”階段性成果。

（作者通訊地址：浙江財經(jīng)大學(xué)社會保障系，浙江 杭州 310018）