摘要：中國的經(jīng)濟體制改革與發(fā)展，極大地促進了社會財富的積累和人民生活水平的提高，但同時也引發(fā)了嚴重的空氣污染和水污染以及整體生態(tài)環(huán)境的惡化。鑒于中國嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，海外學(xué)者研究認為這種狀況如不改變，將會嚴重阻礙中國的經(jīng)濟發(fā)展和危害人民的健康。對此提出，中國政府應(yīng)進一步在生態(tài)環(huán)境保護方面制定一系列政策并采取相應(yīng)的措施；同時，還應(yīng)在稅收、法律等方面加以配套整治，以取得成效。

關(guān)鍵詞：中國生態(tài)環(huán)境；主要問題；環(huán)保政策；應(yīng)采取的措施

轉(zhuǎn)型期中國生態(tài)環(huán)境的主要問題及影響

轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境的主要問題，首先是水資源短缺和水資源污染。英國學(xué)者阿拉斯戴爾·麥克比恩認為，水資源短缺對中國來說可能是最棘手的難題。在過去，中國南方一直有洪水問題，但在最近，即使在南方也發(fā)生過干旱。尤其在中國北方地區(qū)，不論水源，還是土地，情況嚴重。中國北方許多地區(qū)的地下水位正在以每年1米多的速度下降。河流水流量減少和湖泊水位下降加劇了污染物的濃度。七大流域的70%都受到了嚴重的污染。水資源的污染主要有三個來源：傾瀉到河流和湖泊中的工業(yè)污染物、農(nóng)田流失的化學(xué)殺蟲劑與河流中的人類廢棄物和垃圾。污染對中國的地下水供應(yīng)產(chǎn)生了越來越嚴重的影響。一份最新的報告發(fā)現(xiàn)，中國城市90%的地下水遭到了某種程度的污染。

其次，空氣污染也是一個大問題。阿拉斯戴爾·麥克比恩指出：中國超過60%的能源來自煤炭。低效率、高污染、使用煤炭的小電站一直在增加，它們被匆忙建設(shè)以滿足當?shù)氐哪茉葱枨?。中國大約26%的能源來自石油。更清潔的能源來源，天然氣和水電站提供的能源不到10%。中國的產(chǎn)品單位能耗高出美國6倍。這是因為中國在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)上的產(chǎn)出比很高以及鋼鐵和化學(xué)等能源密集型產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)結(jié)構(gòu)。不過，這也應(yīng)歸咎于煤炭和石油價格過低導(dǎo)致大部分產(chǎn)業(yè)能源利用率低下。能源密集型的生產(chǎn)加上高污染的能源來源使中國成為世界上最大的二氧化硫排放國和僅次于美國的第二大二氧化碳排放國。按照目前的趨勢來推斷，到2030年，中國的溫室氣體排放量可能會超過美國或歐盟。另外，由于收入快速增長，轎車價格下降，進口和進入世貿(mào)組織的刺激，2003年中國的轎車需求增加了75%。在未來的幾年里，汽車的銷售量有望增加10%-20%。法規(guī)執(zhí)行不力、交通擁堵、燃料質(zhì)量低劣、發(fā)動機保養(yǎng)不當和大量不可能報廢的舊轎車將增加一氧化碳、一氧化氮和其他污染物的排放。另外， 新家具、新材料所釋放出的甲醛、苯等有毒物質(zhì)會加劇新住房的室內(nèi)空氣污染。

導(dǎo)致中國生態(tài)環(huán)境惡化的還有其他因素，主要包括森林濫伐、草場退化、土壤侵蝕、沙漠化以及湖泊、河流和海洋中的化肥污染。阿拉斯戴爾·麥克比恩研究發(fā)現(xiàn)，從1970年代末開始改革開放起，中國加速砍伐木材，以滿足工廠的原材料需求和建筑業(yè)的需求。到1990年代中期，中國有140個林業(yè)局已經(jīng)砍光了它們的儲備林場，并且其中的61個林業(yè)局說它們正在以無法承受的速度砍伐樹木。外國木材公司加入了對木材的爭奪。由于幾百年來遭到火災(zāi)、戰(zhàn)爭和開荒的破壞，中國的森林承受不住這樣的砍伐，森林覆蓋率遠低于世界平均水平。盡管采取了對森林進行可持續(xù)管理和大量植樹造林等措施，以阻止森林進一步被毀壞，但非法砍伐仍在快速增長，植被恢復(fù)變得緩慢，其惡果導(dǎo)致生物多樣性喪失、土壤侵蝕和洪水。

中國嚴重的空氣污染和水污染以及整體生態(tài)環(huán)境的惡化，對社會和經(jīng)濟發(fā)展，特別是對貧困人口和弱勢群體產(chǎn)生了嚴重影響，進一步加劇了貧富分化。在中國，污染對健康的長期影響非常顯著，污染導(dǎo)致更多的兒童夭折、先天缺陷以及更多癌癥高發(fā)地區(qū)的出現(xiàn)，特別是在農(nóng)村地區(qū)，某種癌癥的罹患率比其他地區(qū)明顯要高。污染直接導(dǎo)致許多地區(qū)的健康水平下降，正在日益成為不穩(wěn)定因素，引發(fā)受污染人群的自發(fā)性群體事件。在個別極端案例中，惡化的環(huán)境引發(fā)了社會動蕩，更寬泛地說，阻礙了經(jīng)濟增長。

蘭德公司最近發(fā)布的一份報告顯示，水污染對人們健康的危害使中國每年要花費4億美元，該報告還引了世界銀行發(fā)布的一份估算數(shù)據(jù)，水污染每年要花費中國3.9億美元，相當于1995年的國民生產(chǎn)總值的1%。

世界范圍內(nèi)大量研究發(fā)現(xiàn)，大氣污染能給已患有慢性心血管系統(tǒng)疾病和呼吸系統(tǒng)疾病的人群帶來不利影響，并可以在健康人群中加速這些慢性疾病的發(fā)生。因此，即使一些地區(qū)大氣質(zhì)量有所提高，大氣污染仍會對公共衛(wèi)生產(chǎn)生重要的不良影響，并且這種影響可能隨著人口老齡化加重、慢性病發(fā)病率升高和城市化進程加快而加大。

中國環(huán)保制度化過程及環(huán)保體系的發(fā)展

要理解中國在現(xiàn)代化道路上的環(huán)保制度化過程，就必須追蹤其目標的變化，把更多的注意力放在其生態(tài)現(xiàn)代化的趨勢和重大發(fā)展上。阿瑟·P.J.莫爾把這些趨勢和發(fā)展歸結(jié)為：政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟行為者和市場動力、政府和市場以外的機制等幾個方面。

約翰·蔡爾德通過研究認為，在中國環(huán)保體系的發(fā)展中，國家是主要的制度創(chuàng)新者。這一制度創(chuàng)新是一個自上而下的進程，可以被分為四個階段：一、教育啟蒙階段；二、法規(guī)支持階段；三、專業(yè)化階段；四、建立社會責任的階段。這可能是制度創(chuàng)新的獨有特征。在中國最初的“教育啟蒙”階段，國務(wù)院和各部委是組織領(lǐng)域的創(chuàng)建者，支持新的領(lǐng)域?qū)嵺`者的產(chǎn)生。在第二階段，即法規(guī)支持階段，國家環(huán)保部門成為主要的組織領(lǐng)域創(chuàng)建者，管理部門和專業(yè)機構(gòu)共同制定出新的制度法規(guī)的細節(jié)。到第三階段，行業(yè)協(xié)會和一些跨國公司加入到國家環(huán)保部門的組織領(lǐng)域建設(shè)中。到第四階段，一些政府認可的非政府組織和媒體機構(gòu)加入到組織領(lǐng)域創(chuàng)建者的行列。

正是經(jīng)過這四個發(fā)展階段，這個環(huán)保體系正在逐漸形成自己的三個制度支柱體系：法規(guī)體系、規(guī)范化體系和認知體系。隨著中國環(huán)保體系中制度三支柱體系的建立，組織領(lǐng)域創(chuàng)建者從最初只有政府，變?yōu)槎鄠€角色。中國政府及其法制部門完全掌控了法律、政策和法律框架的建立，因而主導(dǎo)了法規(guī)支柱體系的建立。然而，由于規(guī)范支柱體系的技術(shù)內(nèi)容更具專業(yè)性，所以它的建立需要有關(guān)專家的參與。因此組織領(lǐng)域創(chuàng)建者的范圍拓寬到政府部門之外的其他組織了。當環(huán)保政策的有效實施需要一般公眾達成廣泛的共識和作出響應(yīng)時，組織領(lǐng)域的邊界就進一步擴展到各傳媒機構(gòu)。

中國的經(jīng)驗表明，這種自上而下的過程能夠促進政策、法律和規(guī)章的迅速發(fā)布。另一方面，在這種體制內(nèi)，新制度的合法性（它能推動規(guī)范和認知支柱體系的變革）的傳播可能是比較緩慢的，因為獨立的非政府組織和壓力集團（pressure group）發(fā)揮作用的能力很可能受到限制。這些國家的制度安排可以被描述為一種與國家支配力緊密結(jié)合的體制，這使得法規(guī)最先出現(xiàn)的可能性更高。相比之下，一旦像環(huán)境污染之類的問題一開始就產(chǎn)生廣泛的社會影響，像美國這樣一種結(jié)構(gòu)松散的宏觀體制將更有益于形成如下一種情況，即法規(guī)是由形成規(guī)范和認知組織領(lǐng)域的活動所觸發(fā)的，因為它允許更廣范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新。后者允許一定程度的“自發(fā)秩序”（spontaneous order）的存在，可能會使合法性從法律體系到規(guī)范體系再到認知體系進行平穩(wěn)的過渡。因此，約翰·蔡爾德認為，參與制度創(chuàng)新過程的制度創(chuàng)新者的范圍越廣，法規(guī)支柱體系的發(fā)展可能就越慢，而規(guī)范和認知支柱體系的發(fā)展可能就越快。

目前，中國的環(huán)保體系還處于半制度化的階段，這因此會帶來某些機能障礙問題。首先，中國向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型在環(huán)保體系中留下了一些真空地帶，因為中央計劃體系內(nèi)使用的模糊性語言和概念不再適用于改革時期更具分權(quán)性質(zhì)的制度安排。很顯然，總體上看，在中國這樣一個大規(guī)模的，復(fù)雜的，多層次的治理體系中，把“國家”視為一個單一的或同質(zhì)的行為主體是易產(chǎn)生誤解的。甚至在發(fā)展法規(guī)體系時，中央支付的自主權(quán)已經(jīng)從共產(chǎn)黨和國務(wù)院轉(zhuǎn)移到專門的環(huán)境保護部門。由于權(quán)力下放與中國的改革進程同時展開，因此，日漸顯著的政府機構(gòu)的縱向差異以及對地方政府的依賴開始妨礙環(huán)保法律的執(zhí)行。這就意味著地方環(huán)保部門不得不維護它們與地方政府及地方領(lǐng)導(dǎo)的“友好”關(guān)系。如果環(huán)保法律法規(guī)的實施與地方經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生沖突，那么其實施就會受到阻礙。此外，由于地方法院服從于地方政府和地方黨委，法律體系在執(zhí)行環(huán)境法律方面效率低下。所以，雖然中國政府試圖引入建立在市場基礎(chǔ)上的環(huán)境保護方面的法律、政策和規(guī)則，即類似于發(fā)達國家的那套法則，但這些法律和政策的效力和效率顯然是較低的。由此，約翰·蔡爾德認為，除了理論和實際資源的因素，制度確立的程度也決定了新組織領(lǐng)域的運作。

中國環(huán)保政策的成效與進一步應(yīng)采取的措施

西班牙學(xué)者巴勃羅·布斯特洛總結(jié)過去幾年中中國政府頒布的環(huán)境政策指標，認為主要有如下幾個方面：

一、在“十一五”計劃（2006-2010）期間實現(xiàn)能源強度（單位國內(nèi)生產(chǎn)總值耗能量）20%的消減。

二、到2010年減少10%的空氣和水污染物排放，以化學(xué)需氧量（COD，換句話說有機污染物消耗的氧化劑數(shù)量，）和二氧化硫排放量來測量。

三、到2020年非化石來源占主要能源消耗的比例年增加15%。

四、到2020年可再生能源發(fā)電量增加20%。

五、以2005年為參照，到2020年碳濃度（單位GDP二氧化碳排放量）降低40%-45%。

為達到這些目標，北京政府采取了多項措施，包括實施了很多措施以增加能源效率，推動綠色科技在汽車和能源上的應(yīng)用，并發(fā)展智能電網(wǎng)。

具體來講，政府采取措施鼓勵制造和購買電動車，混合動力車和小排放汽車。為風能和太陽能提供商業(yè)、財政和稅收的扶持。開展三個清潔能源的研發(fā)項目。關(guān)閉高能耗工廠。出臺在建筑、汽車和家用電器方面的節(jié)能規(guī)范。目前也在嘗試引進煤炭資源稅以及建立排放權(quán)交易市場，這些可能在2014年推出。根據(jù)皮尤環(huán)境組織的一份報告，整體而言，中國在2009年投入到清潔能源（可再生能源，生物燃料，能源效率）方面的資金超過346億美元，是美國的兩倍，接近歐盟的總和（411億美元）。（巴勃羅·布斯特洛，2011）現(xiàn)在，中國已經(jīng)從一個比較大的受援方變成了知識輸出方，資金技術(shù)都達到了一個高峰點。

另外，面對中國的水資源和耕地等環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)，中國政府還制定了以下六種不同的政策：一、保護耕地政策；二、獨生子女政策；三、國家對水利系統(tǒng)的投資；四、南水北調(diào)工程；五、大規(guī)模造林運動；六、退耕還林和退耕還牧工程。這些政策都取得了一定的成效 。

與此同時，中國在清潔技術(shù)和減排領(lǐng)域的政策也取得了顯著的成效。根據(jù)清潔技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟（Alliance for Clean Technology Innovation）的統(tǒng)計，中國已成為世界最大的可再生能源生產(chǎn)國；它同時也是世界領(lǐng)先的風力渦輪機制造國，在太陽能光電技術(shù)運用方面僅次于日本。2009年，中國成為世界上最大的風力發(fā)電市場，主要太陽電池板制造者和核電廠建立者。中國被認為是世界最大的可再生能源裝機容量的國家（52.2千兆瓦），超過了美國（49.7千兆萬，全球總量為250千兆瓦），盡管還遠低于歐盟的總量（87.6千兆瓦）。不算水電，2008年底中國的裝機容量是美國的兩倍。美國彭博通訊社 （Bloomberg）與聯(lián)合國環(huán)境署合作的一項最新調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2009年中國已成為可再生能源融資的最大接受國。該年，全世界在風能、太陽能、生物質(zhì)能燃料、小型水利發(fā)電、生物燃料及海洋能源等方面投資了1620億美元，而中國吸引了超過20%的投資額。近年來，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度出乎所有人意料，中國新能源工業(yè)的快速發(fā)展，令大家刮目相看。

在分析中國今后可能需要采取的環(huán)保措施時，阿拉斯戴爾·麥克比恩認為，只有中國人才能解決中國的環(huán)境問題。中國可以通過中央政府的稅收、法律和規(guī)章等，采取許多眾所周知的有效措施。

只要政治上可行，就應(yīng)該停止通過低價對水和能源使用者的補貼。所有交通燃料的征稅水平應(yīng)當反應(yīng)包括環(huán)境的全部社會成本。含鉛的汽油應(yīng)當盡可能征收重稅和限地區(qū)使用。轎車應(yīng)當接受安全檢查，包括常規(guī)性的排放測試。某些城市取締自行車的政策應(yīng)當廢止，自行車道建設(shè)、自行車和公共交通應(yīng)該得到鼓勵。

同時，中國最主要的就是要減少火力發(fā)電廠的二氧化碳排放?，F(xiàn)有的技術(shù)對此有很大幫助。中國正在每周建設(shè)一座火力發(fā)電廠，并打算建500座火力發(fā)電廠以滿足不斷上升的能源需求。未改進的火力發(fā)電廠對中國自身和全球環(huán)境的影響將會非常嚴重。通過在火力發(fā)電廠的排氣裝置中安置過濾器，有害氣體的排放能夠被析取、溶解，再被抽取到廢棄的礦井和油田，安全地貯存在地下。國際社會應(yīng)當對這些措施提供技術(shù)和經(jīng)濟支持。這樣做既可以承認中國維持快速發(fā)展的權(quán)利，又可以減少中國的能源消費對其他地區(qū)的破壞。

另外，中國需要更好地協(xié)調(diào)環(huán)境政策和執(zhí)行之間的關(guān)系。負責鼓勵和執(zhí)行環(huán)境保護的機構(gòu)需要大量的人員，并且這些人員需要受過適當?shù)呐嘤?xùn)。他們必須獨立于企業(yè)和那些同環(huán)境保護有利益沖突的地方機構(gòu)。政府應(yīng)該讓非政府組織和媒體獲得更大的自由，批評那些違反環(huán)境法律的企業(yè)和機構(gòu)，從而給公民保護清潔環(huán)境的權(quán)力以更多的支持。對于那些不負責任地破壞他們健康和環(huán)境的企業(yè)和政府，公民要求賠償?shù)姆尚袆硬粦?yīng)當受到阻止。政府應(yīng)當鼓勵大學(xué)培養(yǎng)致力于環(huán)境保護的科學(xué)家、技術(shù)人員和律師，應(yīng)當制定培訓(xùn)職業(yè)律師和法官的項目。

最后，從治污效果的角度出發(fā)，以費治廢不如以“標”治本。香港引進了最嚴格的汽車燃料和廢氣排放標準，已實施歐盟五期汽車燃料標準，成為全球轉(zhuǎn)用超低硫柴油過渡最快的地區(qū)之一，這一做法，大可借鑒。還有，資源消耗型工業(yè)在增加值中的比例必須減低，因為它對環(huán)境造成過重負擔。同時，現(xiàn)在中國面臨最大的挑戰(zhàn)是如何從綠色建筑規(guī)模（Building Scale）上升至綠色城市規(guī)模（Urban Scale）。弄明白如何將綠色建筑發(fā)展融入到中國城市化過程中，這有助于中國更加了解什么是低碳議程（Low carbon agenda），比如中國應(yīng)該有步驟地將未來的建筑與公共交通、垃圾回收、污水處理等結(jié)合，而非單體建筑本身的建設(shè)。