索契冬奧會(huì)期間，防范恐怖襲擊是俄羅斯安全部門面臨的最大挑戰(zhàn)。冬奧會(huì)之前一系列恐怖活動(dòng)的背后似乎都有民族問題的影子，其中尤以高加索地區(qū)為最。

俄羅斯的恐怖主義可以說是民族問題結(jié)下的苦果。作為世界上領(lǐng)土最為遼闊、民族問題最為復(fù)雜的國家，俄羅斯的民族問題有很深的淵源。

首先，這是歷史造成的。俄羅斯帝國靠征服周邊異族形成，民族關(guān)系呈現(xiàn)的是馬賽克式的結(jié)構(gòu)，民族眾多，少數(shù)民族對(duì)大俄羅斯民族有諸多不滿。蘇聯(lián)時(shí)期曾宣布形成了新的歷史共同體“蘇維埃民族”或“蘇聯(lián)人”（Советский народ通常被譯為“蘇聯(lián)人民”，從國家民族的角度看，譯為“蘇維埃民族”或“蘇聯(lián)人”更貼切），但是這一努力以失敗告終。

延續(xù)至今，俄羅斯仍是世界上民族問題最為復(fù)雜的國家之一。根據(jù)俄羅斯最近一次于2010年10月進(jìn)行的人口普查，俄羅斯共有193個(gè)民族和族群，使用277種語言，在教育體系中使用的語言就有89種，其中30種在課堂上使用，59種作為研究工具使用。俄羅斯族是俄羅斯聯(lián)邦人口最多的民族，其人口數(shù)量占全國人口總數(shù)的80%，人口超過百萬的民族還有韃靼人、烏克蘭人、巴什基爾人、楚瓦什人、車臣人和亞美尼亞人。

為了促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，時(shí)任總統(tǒng)的普京在2004年簽署聯(lián)邦法律，宣布11月4日為民族團(tuán)結(jié)日，1612年的這一天莫斯科反抗波蘭、立陶宛干涉軍入侵并取得勝利。但多年過去，這個(gè)日子對(duì)許多俄羅斯人來說仍是陌生的。2013年11月4日俄羅斯社會(huì)輿論基金會(huì)發(fā)布的一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，只有31%的俄國人知道這一天是民族團(tuán)結(jié)日，其余則各持己見。2012年11月2日進(jìn)行的民調(diào)顯示，半數(shù)以上的俄羅斯人沒有感受到民族團(tuán)結(jié)。

俄羅斯當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)更加大了民族問題的嚴(yán)重性。俄羅斯處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，生活處于不穩(wěn)定狀態(tài)的人們很容易把一些社會(huì)問題，如生活貧困、移民增多、犯罪率高等歸咎于民族問題。

俄羅斯是僅次于美國的世界第二大移民國家，移民多數(shù)來自除波羅的海三國之外的原蘇聯(lián)加盟共和國。蘇聯(lián)解體時(shí)有2500萬俄羅斯族人生活在俄聯(lián)邦境外，解體后有大約1000萬人返回了俄羅斯。同時(shí)也有其他民族的人因戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突、生計(jì)等原因來到俄羅斯，如亞美尼亞人和阿塞拜疆人在納—卡地區(qū)的沖突，以及塔吉克、吉爾吉斯等地的沖突都導(dǎo)致了大批人員遷至俄羅斯。

隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，移民的性質(zhì)也在發(fā)生變化，回歸性移民正在被經(jīng)濟(jì)性移民所代替，與當(dāng)?shù)厝诵纬闪烁?jìng)爭(zhēng)。2013年11月在莫斯科發(fā)生的比留廖沃區(qū)居民反對(duì)外來者的示威游行，就是這種不滿長(zhǎng)期積累后的爆發(fā)。活躍于俄羅斯各地的極端民族主義者組織“光頭黨”，仇視所有非俄羅斯族人，他們打出的口號(hào)是“俄羅斯是俄羅斯族人的俄羅斯”。

俄羅斯的民族問題還受到了國際社會(huì)的影響。目前俄羅斯民族問題最集中的地區(qū)是北高加索。該地區(qū)與極端伊斯蘭主義活躍的中東、中亞、阿富汗相近，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、兩次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)都滋生了大量恐怖分子。俄羅斯是這些恐怖主義者襲擊的重要目標(biāo)，不少發(fā)動(dòng)恐怖襲擊者都接受過境外組織的培訓(xùn)。

除此之外，官員的腐敗與瀆職，相當(dāng)數(shù)量的穆斯林集中在交通不便的山區(qū)，安全機(jī)關(guān)的監(jiān)控手段相對(duì)落后，俄羅斯比蘇聯(lián)時(shí)期更自由的社會(huì)環(huán)境等等，也成了俄羅斯民族問題和恐怖主義的新背景因素。

面對(duì)由歷史和現(xiàn)實(shí)累積下來的嚴(yán)重的民族問題，前蘇聯(lián)解體后俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人采取了一系列有別于前蘇聯(lián)時(shí)期的政策和措施。

首先是把解決民族問題納入到法治的軌道。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》是根本的法律依據(jù)，保障了各民族的公民權(quán)利平等、各聯(lián)邦主體的權(quán)利平等和國家的完整統(tǒng)一。1996年葉利欽簽署了《俄羅斯聯(lián)邦民族政策構(gòu)想》和《俄羅斯聯(lián)邦民族文化自治法》，此后還通過了關(guān)于保護(hù)人數(shù)較少民族的協(xié)定，關(guān)于俄羅斯國家語言法等，為解決民族問題提供了綱領(lǐng)和原則。2012年12月19日普京簽署了《俄羅斯聯(lián)邦2025年前國家民族政策戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱為《戰(zhàn)略》），并于次年批準(zhǔn)了該戰(zhàn)略的實(shí)施計(jì)劃，為今后進(jìn)一步解決民族問題提供了依據(jù)。

在《戰(zhàn)略》中，“民族自決權(quán)”不再包含有政治獨(dú)立的意味，而被解釋為保證公民和民族文化同一體選擇自主文化發(fā)展的權(quán)力。

俄羅斯在行政機(jī)構(gòu)上也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。聯(lián)邦民族事務(wù)部曾是專事民族問題的機(jī)構(gòu)，2000年普京將其撤銷，職能移交給內(nèi)務(wù)部、外交部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易部。2004年普京又設(shè)立了俄聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展部，與民族有關(guān)的問題歸該部管轄，意在表明在促進(jìn)地區(qū)發(fā)展中解決民族問題。

但是，民族問題畢竟不只是地區(qū)問題，為了更好地協(xié)調(diào)民族政策，2012年6月7日新設(shè)隸屬于聯(lián)邦總統(tǒng)的協(xié)商和咨詢機(jī)構(gòu)——民族關(guān)系委員會(huì)，由普京親自領(lǐng)導(dǎo)，副主席是俄總統(tǒng)辦公廳第一副主任沃洛金，《戰(zhàn)略》就是由該委員會(huì)組織制定的。民族關(guān)系委員會(huì)大約兩個(gè)月開一次會(huì)，研究國家在民族關(guān)系方面存在的問題和應(yīng)對(duì)之策。

二是淡化民族意識(shí)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)公民意識(shí)。俄羅斯不再要求公民確定自己的民族歸屬，廢除了1934年開始的在身份證件上登記居民民族成分的做法，俄羅斯議會(huì)也不再像蘇聯(lián)時(shí)期那樣設(shè)有民族院。俄羅斯強(qiáng)調(diào)在法律面前公民權(quán)利的平等，而非實(shí)行絕對(duì)的民族平等。

普京曾經(jīng)表述，無論是信仰，還是民族性都不能分裂俄羅斯民族、俄羅斯公民，相反，我們應(yīng)該創(chuàng)造對(duì)每個(gè)公民都有平等機(jī)會(huì)的條件。任何人的權(quán)利都不會(huì)受到傷害，國家的每個(gè)公民權(quán)利都是絕對(duì)平等的。

這實(shí)際意味著對(duì)民族概念的重新界定。在俄羅斯的民族政策文件中，稱呼國內(nèi)各民族時(shí)使用的是以強(qiáng)調(diào)民族共同性和血統(tǒng)關(guān)系作為基礎(chǔ)的民族一詞。普京強(qiáng)調(diào)俄羅斯人作為國家的公民，不論是少數(shù)民族還是多數(shù)民族，都屬俄國民族（российская нация）。

三是加強(qiáng)對(duì)民眾的國家認(rèn)同教育，試圖把俄羅斯國民整合成統(tǒng)一的俄國國家民族。政府加強(qiáng)對(duì)國民的愛國教育、支持俄語作為官方語言以及為移民適應(yīng)社會(huì)和文化創(chuàng)造條件。普京強(qiáng)調(diào)俄羅斯歷史從一開始就是一個(gè)多民族國家的歷史，對(duì)世界而言，俄羅斯聯(lián)邦的國民都是統(tǒng)一的民族，即是俄國人；他也因此要求，沒有人有權(quán)把民族和宗教特征置于國家法律之上。

四是促進(jìn)俄羅斯的多樣性發(fā)展。為了鞏固多民族國家的統(tǒng)一，俄羅斯聯(lián)邦實(shí)行地方自治，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦主義和地方文化自治相結(jié)合。限制因民族歧視而導(dǎo)致的地方民族主義和違反人權(quán)的行為，各共和國自行決定其經(jīng)濟(jì)、政治和語言文化生活，但共和國的國家體制不屬于某個(gè)民族，而是相應(yīng)區(qū)域內(nèi)所有公民的共和國。

民族區(qū)域自治更大的意義在于為這些冠名民族提供一種心理和文化上，而非政治上的歸屬地。中央要求地方領(lǐng)導(dǎo)人保障轄區(qū)內(nèi)各個(gè)民族的合法權(quán)益，并于2013年通過立法規(guī)定對(duì)未能預(yù)防民族沖突的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人予以解職。

對(duì)于生活在西伯利亞、遠(yuǎn)東、歐洲北部地區(qū)，人數(shù)在5萬以下的少數(shù)民族和原住民，國家也會(huì)給予特殊的支持：為他們劃定固定的生計(jì)區(qū)域，從石油、天然氣等公司獲得補(bǔ)償，建立寄宿學(xué)校，上大學(xué)有專門的指標(biāo)等。

雖然對(duì)少數(shù)民族的文化和社會(huì)發(fā)展持寬松和支持的態(tài)度，但俄羅斯對(duì)極端主義和仇外心理堅(jiān)決反對(duì)。

普京堅(jiān)決禁止在俄羅斯出現(xiàn)擁有非正式司法管轄的單一民族聚居區(qū)，他認(rèn)為這會(huì)使他們生活在國家統(tǒng)一的法制和文化圈之外、藐視通行的標(biāo)準(zhǔn)、法律和規(guī)則；禁止建立地區(qū)性政黨，即使在民族共和國也是被禁止的，他認(rèn)為這會(huì)直接導(dǎo)致分裂主義；在地方長(zhǎng)官選舉中，要在民族和司法程序的框架下立刻將那些想要依靠分裂主義等力量的人和團(tuán)體清理出選舉進(jìn)程?！稇?zhàn)略》再次確立了普京的這一思想。

對(duì)于極端主義和恐怖主義，俄羅斯政府一直采取高壓政策。2013年10月21日伏爾加格勒發(fā)生黑寡婦恐怖襲擊后，普京的手段更進(jìn)一步，他在十幾天的時(shí)間內(nèi)就簽署了《關(guān)于與恐怖主義作斗爭(zhēng)新措施法》。該法規(guī)定，如果恐怖分子的親戚或朋友被證明擁有該恐怖分子來源于恐怖活動(dòng)的資金、貴重物品及其他財(cái)產(chǎn)，就需要為后者實(shí)施恐怖活動(dòng)所造成的物質(zhì)和精神損失進(jìn)行賠償。以實(shí)施恐怖活動(dòng)為目的接受訓(xùn)練者將被判刑5年至10年，并被處以高額罰款；組織恐怖團(tuán)體者將被判刑15年到20年，最高罰款100萬盧布（約合19萬元人民幣）；參加恐怖團(tuán)體活動(dòng)者將被判刑5年至10年，并被處以高額罰款；參加境內(nèi)外非法武裝團(tuán)體并以違背俄羅斯利益為目的者，將最高被判刑6年。

通過這一系列民族政策，俄羅斯基本解決了民族分離、國家分裂的問題，卡爾梅克、巴什科爾托斯坦共和國（巴什基爾）、韃靼斯坦共和國實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的和平交接。三分之二以上的居民認(rèn)同自己是俄國人，而不是本民族的民族屬性。民族問題雖仍然存在，但已經(jīng)不會(huì)影響到國家的統(tǒng)一和總體穩(wěn)定。

但是，俄羅斯要重塑俄羅斯國家民族，實(shí)現(xiàn)民族間和睦與和解，并不是短時(shí)間內(nèi)能夠做到的，仍然任重道遠(yuǎn)。

作者為中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所教授