1910年4月19日下午，浙江慈溪。千余名農(nóng)民沖入城中，攻擊“正始學(xué)堂”，“意圖將全校教員悉行燒斃。幸各教員及學(xué)生越墻而出，得未罹禍，而全校已焚毀無(wú)遺”。

隨后的幾天內(nèi)，農(nóng)民們“復(fù)焚毀謳浦、進(jìn)修、龍西三?！保址贇щu山、無(wú)擇兩校，又搗毀龍東、鳳山兩校，“教員及執(zhí)事人等，頗被毆傷”，全縣各學(xué)堂驚恐之下，全面停課。

很難相信，這樣的事情居然發(fā)生在有著重教傳統(tǒng)的江南。更難相信，晚清十年，搗毀學(xué)堂的事件，幾乎在全國(guó)各省都有發(fā)生，《東方雜志》甚至質(zhì)疑：“毀學(xué)果竟成風(fēng)氣耶？”

不幸的是，“毀學(xué)”的確“成風(fēng)氣”了。而其背后則是清帝國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不堪承受之重。

永不加賦

中國(guó)的農(nóng)民，曾經(jīng)以為自己遇上了史上最好的政權(quán)——1712年，康熙皇帝宣布史無(wú)前例的仁政，“永不加賦”——以當(dāng)時(shí)的人丁數(shù)為征收錢(qián)糧的上限，此后即便人口增加，國(guó)家也不再加收人頭稅，不只是五十年不動(dòng)搖、一百年不動(dòng)搖，而是永遠(yuǎn)不動(dòng)搖。

當(dāng)然，如同任何改革都有自利動(dòng)機(jī)一樣，“永不加賦”不僅僅是惠民，也是維穩(wěn)。

彼時(shí)最嚴(yán)重的盛世隱憂是大量人口為逃避繁重賦稅，選擇成為“黑人”，沒(méi)有申報(bào)戶口。而在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的時(shí)期，這些“黑人”卻只能打“黑工”，甚至都不敢去開(kāi)荒——開(kāi)荒就意味著要承擔(dān)苛捐雜稅。于是，一個(gè)吊詭的現(xiàn)象出現(xiàn)了：大量的土地乏人耕種，伴隨大量“失地”兼“失戶”農(nóng)民成為“黑人”。在土地兼并中形成的一小群既得利益集團(tuán)，卻同時(shí)享受著土地兼并和“黑工”廉價(jià)勞動(dòng)力的雙重優(yōu)勢(shì)，且因?yàn)槠渥陨砑彝ト藬?shù)普遍稀少，承擔(dān)著與資產(chǎn)規(guī)模并不相稱的較低稅賦，因此而拉低了整體的財(cái)政收入。

這對(duì)于一個(gè)政權(quán)而言，無(wú)論是財(cái)政角度還是政治角度，都是巨大風(fēng)險(xiǎn)。在部署“永不加賦”時(shí)，康熙明確提出，重要目的之一就是搞清人口確切數(shù)據(jù)——當(dāng)農(nóng)民不再擔(dān)心賦稅負(fù)擔(dān)時(shí)，就沒(méi)有必要隱瞞人口。

與大清官方的自我表?yè)P(yáng)及后世的廣泛稱頌不同，“永不加賦”這一千古仁政，在推行初期效果并不好，甚至成為苛政。造成異化的原因，是執(zhí)行層面的“技術(shù)”問(wèn)題。

“永不加賦”的定額稅，要層層分?jǐn)偅詈缶唧w落實(shí)到每家每戶。作為“分子”的稅賦固定，作為“分母”的人丁數(shù)卻是變動(dòng)的，地方政府要通過(guò)保甲制度調(diào)節(jié)人丁與稅賦之間的關(guān)系，每年需修訂編制“實(shí)征冊(cè)”及“盛世滋生冊(cè)”，計(jì)算確定每“甲”中的人均稅賦。這為地方胥吏們提供了巨大的尋租空間。

“永不加賦”的政策在執(zhí)行中被扭曲：其紅利被地方官吏和地主們獨(dú)享，而大多數(shù)農(nóng)民則只能啃到骨頭，最后造成了“富者田連阡陌，竟少丁差，貧者地?zé)o立錐，反多徭役”的局面。

雍正改革

如何讓“永不加賦”的紅利惠及農(nóng)民？體制內(nèi)的改革者將矛頭指向“以田為經(jīng)，以丁為緯”、同時(shí)征收田賦和丁稅的雙軌征收制，提出了“攤丁入畝”的思路。

“攤丁入畝”，又稱地丁合一，就是把人頭稅（丁稅）合并到土地稅（田賦）中，一并征收，以期推進(jìn)公平稅賦、優(yōu)化稅賦結(jié)構(gòu)、提升稅賦征收效率。

對(duì)于這一改革，無(wú)論康熙還是雍正，都有相當(dāng)顧慮。畢竟，這動(dòng)的是地主們的奶酪，他們田多丁少，本來(lái)承擔(dān)的丁稅就很低，而其中不少人又有“功名”在身，無(wú)需服任何徭役。一旦“攤丁入畝”，他們的稅賦比重將大大提高，等于他們將用貨幣化的方式承擔(dān)國(guó)家的徭役。

康熙晚期，在廣東和四川進(jìn)行了謹(jǐn)慎試點(diǎn)，“公私稱便”，但直到雍正二年（1724年）才開(kāi)始在全國(guó)陸續(xù)推開(kāi)。以康熙五十年為基數(shù)確定的全國(guó)人丁數(shù)（2460萬(wàn)）和全國(guó)丁銀數(shù)（335萬(wàn)余兩），都固定下來(lái)，基本被攤?cè)敫鞯氐奶镔x，“地丁合一”，一體“輸納征解”。

“攤丁入畝”最大的受益者是農(nóng)村的無(wú)田貧農(nóng)及城市平民，他們因此擺脫了徭役，得以安居樂(lè)業(yè)，其體現(xiàn)就是人口的井噴式增長(zhǎng)。城市平民則因?yàn)闆](méi)有田產(chǎn)負(fù)擔(dān)，開(kāi)始全力投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，此前征收難度相當(dāng)大的丁稅，被捆綁進(jìn)了不可移動(dòng)和隱匿的土地稅，大大提高了征收效率，各地財(cái)政收入有不同程度的“溢額”情況。政府不再下民間攤派徭役，轉(zhuǎn)而到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)勞動(dòng)力，推行“雇役制”，這在一定程度上為失地農(nóng)民提供了再就業(yè)機(jī)會(huì)，并推動(dòng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)興起。

與此同時(shí)，雍正還試圖割除另一個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的毒瘤——“耗羨”。

所謂“耗羨”，是“火耗羨余”的簡(jiǎn)稱?！盎鸷摹保傅氖菍⑺殂y鑄成銀錠時(shí)的損耗；“羨余”，是指糧食在搬運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)過(guò)程中被鳥(niǎo)吃、老鼠偷等造成的損耗。因此，政府在向農(nóng)民征收皇糧國(guó)稅時(shí)，往往在額定的標(biāo)準(zhǔn)之外，加收一定比例的“火耗”與“羨余”，用以彌補(bǔ)這些損耗。究竟按多大比例抽取，法無(wú)定文，完全由具體負(fù)責(zé)的官員自行決定。這種彈性成為尋租的最好工具。

清初曾嚴(yán)禁征收“耗羨”，但因?yàn)檠永m(xù)了明朝的中央財(cái)政大一統(tǒng)及官員低薪制度，地方政府缺少基本的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，官員靠正常收入無(wú)法保障基本生活，“耗羨”這一明朝苛政也被延續(xù)下來(lái)，成為體制內(nèi)心照不宣的潛規(guī)則。順治年間，“天下火耗之重，每銀一兩有加耗至五錢(qián)者，白糧每百擔(dān)，官耗至五十兩”（《順治朝實(shí)錄》）。到了康熙、雍正時(shí)期，越演越烈，成為農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。

體制內(nèi)一些改革者提出，既然難以禁絕、無(wú)法禁絕，那就退而求其次，不如擺到臺(tái)面上，實(shí)行“耗羨歸公”，統(tǒng)一收支，統(tǒng)一監(jiān)管，將其對(duì)政權(quán)的殺傷性減少到最低。不過(guò)，對(duì)于一個(gè)政權(quán)來(lái)說(shuō)，將桌面下的弊政堂皇地端上桌面，并非體面的事情，康熙曾經(jīng)相當(dāng)猶豫，不敢決斷。到了雍正接班后，結(jié)合整頓吏治，才下決心改革，并且在這盤(pán)上不了臺(tái)面的菜中，加入了絕對(duì)堂而皇之的“養(yǎng)廉銀”作料。

根據(jù)雍正的思路，“耗羨歸公”就是將耗羨的征收從暗變明，以省為單位統(tǒng)一管理，實(shí)行收支兩條線，嚴(yán)防坐支，因此可將其納入官方監(jiān)管體系，實(shí)行陽(yáng)光收費(fèi)和陽(yáng)光開(kāi)支；“耗羨”的用途，一半左右作為官員的養(yǎng)廉銀，堵上“逼官做賊”的體制漏洞，其余的則全部補(bǔ)充為各地的辦公經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，向官員發(fā)放“養(yǎng)廉銀”，十?dāng)?shù)倍、數(shù)十倍于年薪，有的崗位達(dá)到了驚人的130多倍。

“耗羨歸公”的確在一段時(shí)間內(nèi)大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)：統(tǒng)一了征收比率，造成實(shí)際征收比率大幅下降；官員個(gè)人橫征暴斂的積極性消褪；豐厚的“養(yǎng)廉銀”，再加上雍正對(duì)貪腐行為的嚴(yán)厲打擊，也在一定程度上降低了官員們斂財(cái)?shù)挠?。從某種角度來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)改革是一次對(duì)官員的“贖買(mǎi)”，通過(guò)對(duì)官員們“灰色收入”的體制性“漂白”，換取官員們對(duì)規(guī)則和體制的尊重，及對(duì)農(nóng)民的“放一馬”。

慣性強(qiáng)大

帝國(guó)的農(nóng)民沒(méi)能高興多久。

雍正批準(zhǔn)“耗羨歸公”前，最擔(dān)心的就是“耗羨歸公”之后，官員們?nèi)詴?huì)想出別的辦法和名目，征收更多民脂民膏。他的擔(dān)心不久變成現(xiàn)實(shí)。反腐風(fēng)頭過(guò)去后，“耗羨漸同正項(xiàng)”，“州縣貪員，重新征收，于耗羨之外又增耗羨，養(yǎng)廉之中又私取養(yǎng)廉”。乾隆年間，各地征收苛捐雜稅，或直接以“耗羨”名義征收等情況，日益嚴(yán)峻。高額的養(yǎng)廉銀已經(jīng)難以打動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部們的心，他們需要更多銀子。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已被“整合”到“耗羨”中的各種苛捐雜稅，紛紛重出江湖，“攤丁入畝”和“耗羨歸公”兩項(xiàng)改革，自此實(shí)際化為烏有。

到晚清改革、尤其是最后十年的新政改革時(shí)，百?gòu)U齊舉，財(cái)政卻難以提供支持。中央能做的，便只有給政策、開(kāi)口子、依賴各地自籌自支，允許地方“因地制宜”地將改革成本轉(zhuǎn)換為各種捐稅。地方政府和貪官污吏趁機(jī)搭車收費(fèi)，“朝廷責(zé)之酷吏，酷吏責(zé)之有司，有司不取之百姓，將于何取之”，“所有柴、米、紙張、雜糧、菜蔬等項(xiàng)，凡民間所用，幾乎無(wú)物不捐”，形成了改革越深入，苛捐雜稅越多的惡性循環(huán)。

粱啟超曾感慨：“教育之費(fèi)取諸民也，警察之費(fèi)取之民也，練兵之費(fèi)取之民也，地方自治之費(fèi)取之民也。甚至振興實(shí)業(yè)，所以為民闊維持生計(jì)者，而亦徒取之民也。民之所輸者十，而因之所得者二三，此十之七八者，其大半皆經(jīng)由官吏疆臣之手，輾轉(zhuǎn)銜接，捆戴而致諸輦下矣?！?/p>

1909年，御史趙炳麟列舉了各省開(kāi)辦新政所需費(fèi)用：“司法一項(xiàng)約費(fèi)百萬(wàn)，教育一項(xiàng)約費(fèi)百萬(wàn)， 巡警一項(xiàng)大省約費(fèi)三百萬(wàn)、小省尚需二百萬(wàn)。單此三項(xiàng)計(jì)之，各省每年平添四五百萬(wàn)的開(kāi)支?！?/p>

改革的成本，最終落到了農(nóng)民的頭上。美國(guó)學(xué)者周錫瑞指出，晚清的新政改革只是有利于上層社會(huì)，而擔(dān)負(fù)新政捐稅的是中國(guó)比較貧困的階級(jí)，“以前不辦新政，百姓尚可安身，今辦自治巡警學(xué)堂，無(wú)一不在百姓身上設(shè)法”，“簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)下人在其委屈不滿中，認(rèn)定新政就是邪惡的”?！敖Y(jié)果，人民站起來(lái)了，針對(duì)上流階層的西方化改良主義而進(jìn)行暴力反抗。”（《改良與革命》）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化昌盛的江浙地區(qū)，“毀學(xué)果竟成風(fēng)氣”。1910年被中央文件提及或者重要媒體報(bào)道的20起搗毀學(xué)堂事件，浙江9起，江蘇6起。

是什么令注重教育的江南農(nóng)民，將怒火噴向了新學(xué)堂，甚至還追打?qū)W生？發(fā)布于1904年的一道圣旨中尖銳地指出：“從來(lái)立國(guó)之道，惟在保民。近年以來(lái)民力已極凋敝，加以各省攤派賠款，益復(fù)不支。剜肉補(bǔ)瘡，生計(jì)日蹙。深宮 懷，常切疚心。

“茲特明白宣示，所有各省派捐等款，除有大宗收數(shù)者，姑準(zhǔn)照辦外，其余巧立名目及苛細(xì)私捐，即概行禁止。凡地方應(yīng)辦要政，仍當(dāng)次第推行，一切學(xué)堂工藝，有關(guān)教養(yǎng)之事，但當(dāng)官為剴切勸導(dǎo)，應(yīng)由紳民自行籌辦，不準(zhǔn)藉端抽派，致滋苛擾。

“各該督撫務(wù)當(dāng)督令屬員，深維邦本，共體時(shí)艱，毋負(fù)朝廷，不忍重累吾民之至意。”

只是，對(duì)于食髓知味的既得利益集團(tuán)而言，農(nóng)民負(fù)擔(dān)及政權(quán)安危早已算不得什么。

作者為文史學(xué)者