環(huán)境保護(hù)稅法方案遞交國務(wù)院已一年有余，目前正進(jìn)入全國人大的立法程序?！皟蓵鼻跋?，彌漫在首都上空的重重霧霾，或許可以加快這一進(jìn)程。

長期以來中國實行排污收費(fèi)制度，但由于稅收與收費(fèi)之間在強(qiáng)制性和征收管理等方面的差別，排污收費(fèi)制度環(huán)境保護(hù)效果不佳，在對環(huán)境保護(hù)的支持范圍和力度上與相關(guān)法律法規(guī)的要求存在一定差距。有鑒于此，不再實行排污收費(fèi)，改為單獨(dú)征收環(huán)境稅的呼聲漸起。然而由于現(xiàn)實中各種阻力的影響，環(huán)境稅開征一延再延。

然而，近年來環(huán)境問題越來越突出，特別是空氣污染已令公眾談“霾”色變，如此嚴(yán)峻的環(huán)境形勢使環(huán)境稅出臺的緊迫性越來越強(qiáng)烈，全社會更容易形成共識，環(huán)境稅出臺已箭在弦上。

從收費(fèi)到收稅

目前中國對企業(yè)排污實行收費(fèi)制度，排污收費(fèi)是中國籌集工業(yè)污染治理資金的主要渠道，費(fèi)用逐年增加。據(jù)環(huán)境保護(hù)部初步統(tǒng)計，2013年全國排污費(fèi)征收開單216.05億元，增幅5.2%；征收戶數(shù)43.11萬戶，增幅22.2%。但該制度已難以滿足污染治理的現(xiàn)實需要。

首先，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，違法成本低于守法成本。雖然排污收費(fèi)可以增加企業(yè)的排污成本，但受排污費(fèi)征收強(qiáng)制性較弱的影響，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)非常低，從實施情況看，中國排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)行成本的50%，某些項目的收費(fèi)甚至不到污染治理成本的10%。比如一家企業(yè)排放一個當(dāng)量的污染物需要交費(fèi)1元錢，而對這些廢水進(jìn)行治理需要投入3元到4元錢，企業(yè)當(dāng)然會選擇直接交排污費(fèi)，而不進(jìn)行治理。由此，企業(yè)寧愿交排污費(fèi)而不愿治理的現(xiàn)象比比皆是。

其次，排污費(fèi)征收缺乏強(qiáng)有力的法律保障，強(qiáng)制性較低。2003年7月國務(wù)院頒布的新《排污費(fèi)征收管理使用條例》出臺后，雖然在征管上設(shè)計了類似稅收征管的制度，但由于排污費(fèi)不可能完全具備稅收特有的強(qiáng)制性、無償性和固定性的性質(zhì)，尤其是強(qiáng)制性的性質(zhì)，故而缺乏強(qiáng)有力的征管法規(guī)保障。這也導(dǎo)致一些難以回避的問題，比如缺乏權(quán)威性、舉證責(zé)任倒置、征收率不足、協(xié)商收費(fèi)等，實施過程中難以達(dá)到以稅收手段實施所應(yīng)具有的環(huán)保效果。

加強(qiáng)中國環(huán)境稅收制度的建設(shè)，由此進(jìn)入有關(guān)部門的視野。2007年6月，國務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中提出，要“研究開征環(huán)境稅”。這是國務(wù)院首次明確提出開征環(huán)境稅的要求，而后又多次提出。2008年，財政部、國稅總局和環(huán)境保護(hù)部正式啟動中國環(huán)境稅的制度研究設(shè)計工作。2010年頒布的“十二五”規(guī)劃中，明確提出“十二五”期間開征環(huán)境保護(hù)稅。十八屆三中全會明確的稅改重點(diǎn)中，也包括“推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月5日在十二屆全國人大二次會議上作政府報告時說，今年要做好環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。

征收范圍和稅率高低

財政部財科所副所長蘇明長期研究中國環(huán)境稅收制度，此前也參與了相關(guān)部委環(huán)境稅方案的設(shè)計。蘇明對《財經(jīng)》記者表示，開征環(huán)境稅的難點(diǎn)一是征收范圍，窄一點(diǎn)還是寬一點(diǎn)要慎重；二是稅率，高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)要相宜。

首先看征稅范圍。環(huán)境稅是由排污費(fèi)轉(zhuǎn)化而來，由收費(fèi)改為收稅。排污費(fèi)的收費(fèi)對象有很多，包括廢氣、廢水、垃圾和噪音等，環(huán)境稅起步時征收范圍要有一個清晰的界定，不宜過于寬泛，不會把目前排污費(fèi)的收費(fèi)范圍照搬過來，而應(yīng)采取先易后難、循序漸進(jìn)的辦法，抓住重點(diǎn)，首先解決當(dāng)前最突出的污染問題，這樣才易于操作。

目前來看，要先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對象入手，把針對廢氣和廢水的收費(fèi)改成稅收。經(jīng)過一段時期，社會對環(huán)境稅普遍接受后，再逐步把范圍拓寬，進(jìn)一步完善環(huán)境稅制度。

2013年7月，中國財政部長樓繼偉表示，下一步中國將積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，先選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅，再逐步擴(kuò)大征收范圍。其中，二氧化碳是考慮適時征收的稅目之一。

再看稅率設(shè)計。目前的排污費(fèi)收費(fèi)水平比較低，導(dǎo)致企業(yè)的違法成本很低，全社會一起承擔(dān)污染的后果。作為一項重要的經(jīng)濟(jì)手段，環(huán)境稅就是要使企業(yè)的排放付出相應(yīng)成本，理論上排放成本應(yīng)該高于治理成本，至少也要相當(dāng)。

從現(xiàn)實考慮，蘇明認(rèn)為，稅收負(fù)擔(dān)水平至少要比現(xiàn)在的排污費(fèi)高，否則開征環(huán)境稅沒有任何意義。同時政府也要考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)情況，在現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和污染的實際治理成本之間找到一個標(biāo)準(zhǔn)。另外，還要對達(dá)標(biāo)排放的污染物實行基本稅率，對超標(biāo)排放的污染物實行特殊稅率，稅率水平還應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理及社會發(fā)展、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進(jìn)行定期測算調(diào)整。

關(guān)于環(huán)境稅稅率，目前有多種推薦值，有觀點(diǎn)認(rèn)為稅率過高可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。國家發(fā)改委能源研究所能源系統(tǒng)分析研究中心研究員姜克雋認(rèn)為，環(huán)境稅等相關(guān)環(huán)境政策久未推出，如今由全民來承擔(dān)污染后果，很大原因是過于考慮企業(yè)的感受，在當(dāng)前這種污染問題突出的情況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)不必過多考慮，而且企業(yè)付出的成本只有高到一定程度才能解決問題。環(huán)境污染治理總是要付出代價，中國需要付出這些代價。

在環(huán)境稅的征收管理方面，到底由環(huán)境保護(hù)部門主導(dǎo)，還是稅務(wù)部門主導(dǎo)，目前各方也存在一定爭議。對此蘇明認(rèn)為，排污費(fèi)目前由環(huán)保部門收取，既然費(fèi)改成稅，環(huán)境稅的征收就應(yīng)該由稅務(wù)部門主導(dǎo)。但稅務(wù)部門在確定環(huán)境稅稅基時必須得到環(huán)保部門技術(shù)上的支持和配合，即由企業(yè)自行測定污染量，環(huán)保部門定期監(jiān)測，或由企業(yè)請環(huán)保部門定期為其測定污染量。這是一種“環(huán)保部門代核，稅務(wù)部門征收”的模式。

2013年9月，財政部稅政司司長賈諶撰文表示，要積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，并將二氧化碳排放納入征收范圍，征收機(jī)關(guān)由環(huán)境保護(hù)部門改為地方稅務(wù)機(jī)關(guān)。

環(huán)境稅如何開征

一旦開征環(huán)境稅，其收入歸屬則成為地方政府關(guān)心的首要問題。蘇明表示，根據(jù)中央稅和地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方稅應(yīng)該是具有非流動性且分布較均勻、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。環(huán)境稅對整個宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生影響，從這個角度看它不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。然而，由于中國目前地方稅收入較低，且原有排污費(fèi)收入的90%都屬于地方收入，念及政策的延續(xù)性，至少在未來一段時期，環(huán)境稅應(yīng)該作為中央與地方共享稅。

如此，一方面可以由中央集中部分收入，解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染，資金統(tǒng)籌使用還可以向環(huán)境污染嚴(yán)重而財力不足的地區(qū)傾斜；另一方面，可以增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力，調(diào)動地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性。

環(huán)境稅收入的使用目前也有兩種思路，一種思路是?？顚Ｓ茫h(huán)境稅收上來要特定用于環(huán)境治理；第二種思路是收入納入公共財政統(tǒng)一使用，根據(jù)改善環(huán)境的需要，統(tǒng)一進(jìn)行安排。蘇明認(rèn)為應(yīng)該納入公共財政，這樣既遵循現(xiàn)代國家的治理模式，又符合現(xiàn)代公共財政的發(fā)展趨勢，而且收入納入公共財政并不等于是對環(huán)保投入的削弱，目前有種觀點(diǎn)說“環(huán)保是最大的民生”，中國對環(huán)保的投入只能加強(qiáng)，不會削弱。

十八屆三中全會論及財稅改革的時候提出“穩(wěn)定稅負(fù)”，這被很多人解讀為今后不會輕易增稅，或者增加新的稅種，而開征環(huán)境稅明顯屬于增稅，這與三中全會的要求是否相違背？

蘇明認(rèn)為這兩者并不矛盾。從目前的稅制改革來看，是包括減稅內(nèi)容的，比如進(jìn)程明顯加快的營改增，就是在為第三產(chǎn)業(yè)降低稅負(fù)，其他行業(yè)比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也都享有一定的稅收優(yōu)惠，這些減稅政策就為下一步表現(xiàn)為增稅的環(huán)境稅改革預(yù)留了空間。何況環(huán)境保護(hù)問題當(dāng)前已經(jīng)取得各方共識，推出環(huán)境稅是其中一項重要內(nèi)容，理應(yīng)得到支持。

根據(jù)多年以來的經(jīng)驗，稅制改革往往有賴于地方的先行試點(diǎn)，包括近年的個人住房房產(chǎn)稅改革和營改增改革莫不如此，這也讓很多人猜測環(huán)境稅改革也要走出這一步。

據(jù)《中國財經(jīng)報》報道，2010年，江西省就啟動了排污費(fèi)改環(huán)境稅試點(diǎn)模擬，對全省230戶高污染、高排放企業(yè)展開全面調(diào)查，掌握了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中使用的物料消耗和污染物排放情況，并模擬了環(huán)境稅稅目、稅率下的稅負(fù)情況。

而據(jù)《財經(jīng)》記者從江西省地稅局了解，當(dāng)?shù)刂皇沁M(jìn)行了部分調(diào)研，而后向國稅總局提出了進(jìn)行試點(diǎn)的申請，但由于始終未得批準(zhǔn)，所以多年來并未進(jìn)行實質(zhì)性的試點(diǎn)工作。像環(huán)境稅這樣的稅制體系，在蘇明看來，不必進(jìn)行試點(diǎn)，完全具備全國統(tǒng)一開征的條件。

為便于公眾理解和接受，使環(huán)境稅更容易推出，有關(guān)部門早期稱環(huán)境稅就是費(fèi)改稅，而碳稅此前并不存在所以不涉及費(fèi)改稅，如此才有單列碳稅之說。

碳稅是不是單獨(dú)征收，還是列入環(huán)境稅作為一個稅目，但目前也不是完全沒有異議。姜克雋認(rèn)為，碳稅是否放入環(huán)境稅對于污染治理區(qū)別不大，放入的好處是不單設(shè)稅種更容易立法。他表示，如果碳稅單獨(dú)征收的話，可以在地方選擇做試點(diǎn)，而環(huán)境稅本身沒有必要試點(diǎn)。

姜克雋也參與了環(huán)境稅法方案的起草，他對《財經(jīng)》記者表示，2013年初環(huán)境稅法方案提交到國務(wù)院之后，國務(wù)院征求意見時收集到一些問題，為此國稅總局又找到幾家機(jī)構(gòu)進(jìn)行針對性的調(diào)查研究，去年11月將改進(jìn)后的方案再提交到國務(wù)院法制辦，希望目前已進(jìn)入最后的立法程序。

決策層還是希望通過全國人大為環(huán)境稅立法，而非通過國務(wù)院出環(huán)境稅條例。姜克雋認(rèn)為，多年來環(huán)境稅已經(jīng)討論很長時間，如果能盡快提交到全國人大，一審即獲通過的希望很大。環(huán)境稅立法是好事情，但污染治理絕不僅僅依靠征收環(huán)境稅，還要通過立法，環(huán)境污染損失達(dá)到一定規(guī)模企業(yè)負(fù)責(zé)人要負(fù)刑事責(zé)任，對企業(yè)也要課以高額罰款?！碍h(huán)境治理，不能再晚了。”姜克雋說。