“BT是最符合市場經(jīng)濟要求的基礎設施建設方式。”太平洋建設集團創(chuàng)始人嚴介和告訴《財經(jīng)》記者。今年54歲的嚴介和被認為是國內(nèi)BT模式的開創(chuàng)者。

1996年，嚴介和籌資5000萬元，以BT的方式修建了江蘇宿遷市市府大道。這是一個頗具國際化融資特色的BT項目，即完全由企業(yè)籌資修建，之后政府回購。讓嚴介和十分得意的是，這條道路質(zhì)量至今良好。

1998年后的五年，是嚴介和BT項目瘋狂增長階段。2003年建設部發(fā)布文件支持BT，這一模式因此陽光化，成為國內(nèi)各地基礎設施建設的一種重要合作方式。

BT融資的新一波快速增長，是2011年后。

2008年下半年，為應對金融危機，國務院推出了4萬億經(jīng)濟刺激計劃，大量基礎設施項目上馬。2010年國內(nèi)外經(jīng)濟形勢驟變，央行多次出臺政策收緊銀根，地方續(xù)建和新建的工程面臨資金短缺問題，一些地方紛紛選擇BT模式。

高成本的BT模式大量進入地方基礎設施建設領(lǐng)域，其貢獻不容忽視，但這類融資不易監(jiān)管，隱藏的債務風險引起了中央部門的警惕。2012年末，中央四部委發(fā)文，對地方政府選擇BT模式建設的項目進行了限制。

在新一輪地方政府債務審計中，這種新的舉債方式被重點盯防。根據(jù)審計署的統(tǒng)計，BT成為地方政府負債的第二大資金來源，截至2013年6月，政府負有償還責任的債務中來自BT的達1.2萬億元（見附表）。

2013年7月31日，國務院總理李克強提出，要發(fā)揮市場機制作用，利用特許經(jīng)營、政府購買服務等方式吸引民間資本參與基礎設施建設、運營。這讓嚴介和看到了陽光，他認為，中國的BT模式大有可為。

地方萬億BT債

和2011年全國地方政府性債務審計相比，2013年國家審計署部署審計時，特別增加了對各省、市、自治區(qū)通過新的舉債主體、新的舉債方式負債情況進行摸底。

根據(jù)審計結(jié)果，從政府性債務資金來源看，截至2013年6月末，全國總體上仍以銀行貸款為主，一半債務來源于此。第二資金來源BT的債務規(guī)模也十分驚人。政府負有償還責任的債務1.2萬億元，政府負有擔保責任的債務465億元，政府可能承擔一定救助責任的債務2152億元。

從30個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和3個計劃單列市政府性債務審計結(jié)果可以看出，BT等高成本融資方式所占比重較高。貴州、四川等省來自BT模式的債務規(guī)模較大，均超過千億元，且在負有償還責任債務中占比高。廣東、上海的BT債務緊隨其后，規(guī)模超過800億元。

尤其引業(yè)界關(guān)注的是貴州省。截至2013年6月，該省4622.58億元政府負有償還責任的債務中，39.5%的債務（1827.41億元）來自BT，是債務的第一資金來源。緊隨其后的是銀行貸款1231.97億元，占26.7%。

貴州省審計廳副廳長游明進認為，由于歷史欠賬多，加上地表起伏度大、建設成本高等原因，該省基礎設施建設、民生事業(yè)發(fā)展等方面資金需求較大，須多方籌措。

從審計情況看，貴州省政府性債務資金主要用于基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域。在政府負有償還責任的債務中，用于市政建設、交通運輸、教科文衛(wèi)、保障性住房、土地收儲、農(nóng)林水利、生態(tài)建設和環(huán)境保護等基礎性、公益性項目的支出占85%。

據(jù)悉，目前國內(nèi)BT模式融資主要集中在市政道路和保障性住房兩個領(lǐng)域。

浙江省審計廳副廳長陳煥昌告訴《財經(jīng)》記者，浙江省引入BT、BOT項目建設模式較早，投資規(guī)模較大，據(jù)不完全統(tǒng)計，全省利用BT模式建設的資金規(guī)模已超過240億元，大部分市、縣政府均在利用BT建設模式。

2013年，浙江省審計廳對四個市、縣（區(qū)）人民政府在2010年1月1日至2013年9月31日期間，采用BT、BOT等融資模式的政府投資項目建設情況進行了專門調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四個縣（市、區(qū)）共33個項目，其中BT項目31個，BOT項目2個，總投資51.18億元。項目主要分布在保障性住房、拆遷安置小區(qū)、水利圍墾、學校幼兒園、貨運停車場、垃圾焚燒發(fā)電廠等建設領(lǐng)域，總體來看，保障性安居工程占大頭。

業(yè)界人士認為，全國的BT債務規(guī)模、風險尚未被全部揭示。

目前，通過BT方式變相舉債融資的既有政府部門（如交通、水利等），也有城投類的地方融資平臺，由于BT項目沒有納入統(tǒng)一的債務管理中，在回購前，財政部門也沒有制定回購資金預算安排計劃，在政府債務中難見身影，因而被稱為是隱形的負債。

一位不愿具名的知情人士認為，由于BT項目信息散落在各個部門手上，沒有統(tǒng)一的項目管理，存在統(tǒng)計難度，因而“BT實際規(guī)模要比統(tǒng)計數(shù)據(jù)大”。

緩解地方融資困局

位于錢塘江南岸的杭州奧體博覽城，是浙江省重點工程之一，建成后將成為杭州的新地標。根據(jù)規(guī)劃，核心區(qū)總建筑面積270萬平方米，12個項目包括主體育場、游泳館、國際博覽中心等。作為博覽城的啟動項目工程，杭州國際博覽中心正如火如荼地建設。

這是一個典型的BT項目，總投資80億元，承建方是中鐵八局。

如此龐大的工程采取BT模式并不稀奇。佛山市市政基礎設施BT建設項目工程、天津津濱輕軌項目、北京地鐵奧運支線、南京地鐵二號線一期工程等都是大型BT項目的代表。作為一種新型的融資模式，它受到廣泛歡迎，并被大量運用到非經(jīng)營性的基礎設施建設中。

BT模式指的是項目的運作由承包方獨攬，融資、建設均由其負責，待項目驗收合格后移交給發(fā)包方，發(fā)包方承擔建設成本和融資利息等。這一模式是從BOT（建設-運營-移交）演變而來，后者主要用于經(jīng)營性基礎設施項目，例如高速公路。這一模式的出現(xiàn)，解決了政府基礎設施投資資金不足的難題。

BOT在英美國家被廣泛應用，傳入中國后，在一些經(jīng)營性項目（如電廠）上運營。上世紀90年代開始，國內(nèi)出現(xiàn)了BT項目。但由于政府性投資項目必須公開招投標，BT模式一直不具備合法身份。

2003年后，新一屆政府上臺，大力推行基礎設施建設，但當時面臨資金短缺壓力。次年國務院出臺了投資體制改革的決定，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，BT被官方認可，并得到發(fā)展。

新一輪瘋狂成長是在2011年后，這緣于當時國家宏觀調(diào)控政策變向，2008年底以來寬松的貨幣政策被逐步收緊，已經(jīng)上馬和準備上馬的項目出現(xiàn)“錢荒”。對于基礎設施薄弱、建設壓力大等欠發(fā)達省份來說，這一問題尤為突出。

可以說，BT的消長，與國內(nèi)宏觀調(diào)控密切相關(guān)。

“因為各個融資平臺在銀根收緊以后沒法借款，只有通過BT方式來做。2008年以后這波投資上來，項目鋪開了，但銀根收縮，在建工程必須續(xù)建完工，不做也沒有辦法。”浙江省審計廳投資一處副處長邵挺認為，地方政府大量用BT模式也有自己的苦衷。

中國式BT困局

BT模式產(chǎn)生于國外，在引入中國后被改良為“中國式BT”。所謂中國式BT，是項目建設時政府出資一部分（一般為三分之一投資總規(guī)模），企業(yè)墊付一部分，進入回購期后政府逐年償還。而在國際通行多年的BT模式中，政府幾乎不承擔任何風險，完全由企業(yè)自行承擔。

“BT就是正派與腐敗，干凈與骯臟的分水嶺?！痹趪澜楹涂磥恚袊紹T是一種妥協(xié)，也是中國國情逼出來的一種模式。正派之人希望風險完全由企業(yè)承擔，腐敗之人希望政府承擔部分風險，這樣他才有權(quán)力。

讓渡一部分利益給既得利益群體，這是行業(yè)“潛規(guī)則”。在一些地方的政府工程中，承建方總承包之后，會分包一部分工程給既得利益群體。

嚴介和所在的太平洋集團在全國多個省市參與BT項目建設，從投資額度來看，是目前國內(nèi)最大的民營企業(yè)。據(jù)悉，該集團利潤主要來自BT，其中四分之三是中國式BT。

“我們在二三線城市、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)投資力度大，央企不愿意去，因為風險大，他們主要集中在江浙滬、珠三角地區(qū)?！眹澜楹徒榻B說，該公司在貴州、云南等省份的項目較多。

目前涉足BT項目建設的還有一支“國家隊”，即央企中從事建筑業(yè)務的公司，如中國中鐵股份有限公司、中國鐵建股份有限公司、中國交通建設集團有限公司、中國建筑股份有限公司、中國水利水電建設股份有限公司等。許多省的城建公司也涉獵其中。

由于融資能力強、融資成本低，這些國字頭的企業(yè)在承攬BT項目時十分“兇猛”，他們一般選擇投資額度10億元以上項目，有的項目投資甚至近百億元。

麥肯錫城市中國計劃研究團隊認為，BT模式高度依賴當?shù)卣呢斦С?，而我國大部分中小城市卻很難承擔這份重任。面對許多較為基礎性、中小規(guī)模的市政項目，政府難以下決心“勒緊褲帶”，將未來財政預算一部分預留給BT回購。

能否如期回購，成為BT項目最大的風險，保障房建設領(lǐng)域出現(xiàn)的苗頭值得深思。

中國冶金科工集團有限公司（以下簡稱“中冶”）是國家基本建設和海外工程承包的主力軍之一，是國資委確定的以房地產(chǎn)為主業(yè)的16家中央企業(yè)之一。在國務院提出三年9000億元保障房建設計劃后，國資委鼓勵央企投身保障房建設，中冶判斷這個市場潛力巨大，于是迅速調(diào)整方向，主攻保障房。到2011年，中冶已成為全國最大的保障房開發(fā)企業(yè)。

大量以BT方式建設的保障房，也給中冶帶來了麻煩。據(jù)悉，在有的地區(qū)，許多保障房建好后，地方政府不回購、不分配。由于前期墊資主要來自銀行貸款，延遲回購導致資金無法回籠，額外支出的利息攤薄了項目利潤。

這導致上市公司中國中冶（601618）財報中應收款凈額增加，在2013年上半年財報公布時，公司已經(jīng)對此提出預警。實際上，中冶從去年開始就已選擇逐步退出保障房建設。

2013年11月12日，中冶公告宣布，全資子公司中國三冶和其下屬鞍山中冶置業(yè)有限公司當日與中信信托等簽署《債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，擬將中國三冶持有的鞍山市勞動路保障性住房建設項目（BT項目）的債權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信信托，涉資13.2億元。

由于資金缺乏，許多地方選擇與有實力的企業(yè)以BT方式建設。因購房者需要支付一部分成本，理論上而言政府自己承擔的成本并不高。但因位置偏遠，交通不便，或者價格優(yōu)勢不明顯等因素，一些地方保障房出現(xiàn)無人申購局面。由此帶來的回購風險始料不及。

BT模式存在市場運作、政策變動、政府信用等風險，中冶尋求解套，正是BT項目建設中風險的直接顯現(xiàn)。

BT項目建設期一般為兩三年，進入2014年以后政府回購項目逐漸增多，償付壓力增大。加上2014年是企業(yè)債券償付高峰期，一旦出現(xiàn)集中兌付期疊加，地方政府無法如期回購的風險極高。

目前，唐山、溫州等地區(qū)個別的BT項目，尚未進入回購期便出現(xiàn)債務糾紛，有的項目甚至被叫停，發(fā)包方和承建方對簿公堂。

BT融資規(guī)范之途

在今年初召開的浙江省政協(xié)十一屆二次會議上，該省審計廳副廳長陳煥昌提交了一份提案，建議加強對政府性投資BT、BOT等融資模式項目的監(jiān)管。

陳煥昌告訴《財經(jīng)》記者，BT項目投資建設缺少相應的法律法規(guī)依據(jù)，一些地方在試點基礎上出臺的地方性法規(guī)在制度設計和執(zhí)行上存在許多需要完善的問題，例如在制度設計上沒有嚴格界定使用范圍和條件，沒有明確規(guī)范BT模式的項目審批、發(fā)包行為。

“BT項目基本上都沒有實行公開招標，誰來做都是和個別人談的，很不規(guī)范，隨意性大。”陳煥昌介紹說。

浙江省審計廳對四個縣（市、區(qū)）的33個項目調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，除了3個項目實行公開招標和1個項目在當?shù)卣型稑酥行墓孢^外，其余29個項目均未采取公開招標，其中直接發(fā)包的1個，通過談判形式確定的5個，以會議形式指定的6個，采取邀請招標確定的18個。

這種以邀請招標方式確定投資人，導致市場競爭不充分，往往導致熟人承包工程的局面。“不公開操作，可能有利益輸送?！币晃皇煜と谫Y運作的業(yè)內(nèi)人士說，這同時還會導致建設成本過高，增加了政府的債務負擔。

以浙江某縣9個BT項目為例，除了2個項目有一定下浮外，其余7個概算造價均無下浮，而該縣當?shù)赝?、同類采取市場公開招標的項目概算造價中標下浮比率在13.5%。

融資成本過高、項目管理費收入不規(guī)范等，也是BT項目遭到詬病的地方。

多位受訪人士擔憂，BT項目從建設到完成回購需要數(shù)年時間，在實際操作中，往往出現(xiàn)上屆政府為了政績，不顧財務狀況，進行大量基礎設施、保障房建設等。

浙江審計廳投資一處處長陳巖明擔心BT項目爛尾，由于債務償還是靠政府信用擔保的，如果違約，勢必會造成政府信用受損。為此他建議，哪些項目可以用BT方式建設，哪些不可以，要有清晰的界定，并和償債能力關(guān)聯(lián)。

在銀行貸款、發(fā)行債券等低成本融資渠道受阻情況下，高成本的BT等融資方式大量進入地方基礎設施建設領(lǐng)域，其貢獻不容忽視，但這類融資十分隱蔽，難以統(tǒng)計，難以監(jiān)管，隱藏的債務風險不容小覷，能否逐步有所化解，仍然存在諸多不確定性。

為此，業(yè)內(nèi)人士建議制定出臺BT項目建設管理的規(guī)章制度，明確項目建設范圍和相關(guān)部門（如發(fā)改委、財政部門）職責；嚴格執(zhí)行BT項目招投標制度：將BT項目形成的債務納入統(tǒng)一的債務管理，統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)BT項目立項、在建、完工、移交，嚴控地方債務風險；加強項目建設過程監(jiān)管，加強項目質(zhì)量和造價控制等，使BT模式規(guī)范運行。

同時，地方政府要積極探索這類非經(jīng)營性建設項目新的融資方式，否則無法從根本上緩解資金短缺困局。麥肯錫城市中國計劃研究團隊認為，以商業(yè)-公共土地捆綁開發(fā)的融資模式不僅可用于市政道路，它在許多非營利城市設施，甚至是城市綜合體開發(fā)方面都可以引用。