內(nèi)蒙古一家民辦非企業(yè)單位內(nèi)蒙古典章法學(xué)和社會(huì)學(xué)研究院（下稱研究院，后更名為內(nèi)蒙古法制研究中心）正處于漩渦之中。

這家研究院由內(nèi)蒙古自治區(qū)政府原副秘書長(zhǎng)、法制辦原主任武志忠的兒媳傲優(yōu)娜和與武志忠關(guān)系密切的人士杜文創(chuàng)辦。杜文曾任研究院主任。

而今，他和武志忠反目成仇，兩人先后身陷囹圄。

2013年9月18日，武志忠和妻子同庭受審。當(dāng)天離開法庭時(shí)，武志忠還頻頻向旁聽席上的親屬微笑示意。

但三個(gè)月后，2013年12月17日，內(nèi)蒙古呼和浩特市中級(jí)法院下達(dá)一審判決，武志忠被以貪污、受賄、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明和隱瞞境外存款五項(xiàng)罪名判處無期徒刑，并處沒收全部個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

在宣判現(xiàn)場(chǎng)的人士介紹，武志忠聽到宣判結(jié)果后，表現(xiàn)得非常吃驚，表示會(huì)上訴。

2012年10月，《財(cái)經(jīng)》雜志獨(dú)家披露武志忠和杜文等人因一起深圳土地案利用公款送禮的丑聞后（相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》2012年第26期“公款‘送禮’丑聞”），一封來自深圳的匿名信曾指稱禮金的去向，但沒有提供相關(guān)證據(jù)。

當(dāng)時(shí)，杜文的一審判決剛剛下達(dá)，他被認(rèn)定在送禮過程中獨(dú)吞禮金，因貪污罪獲刑15年，并處沒收個(gè)人財(cái)產(chǎn)80萬元。

武志忠則是另外一位參與送禮的人員，與杜文不同，他是政府公職人員。武志忠曾長(zhǎng)期擔(dān)任內(nèi)蒙古高級(jí)法院副院長(zhǎng)一職，而今卻在他熟悉的系統(tǒng)內(nèi)接受審判。

審判結(jié)果顯示，在被法院認(rèn)定的武志忠犯罪事實(shí)中，不少與內(nèi)蒙古自治區(qū)政府下?lián)苡糜谏钲谕恋匕傅?200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有關(guān)。因?qū)@筆經(jīng)費(fèi)的處理不當(dāng)，他被指控貪污和挪用了這筆經(jīng)費(fèi)中的部分。

武志忠運(yùn)作此事的平臺(tái)就是通過民辦非企業(yè)單位的研究院來進(jìn)行。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)的決定要求，普遍建立法律顧問制度。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府較早就建立了這一制度，但由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管機(jī)制，這一制度下亦泥沙俱下。

案件顯示，研究院通過與內(nèi)蒙古自治區(qū)政府法制辦的合作協(xié)議，事實(shí)上從事了法制辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法律顧問委員會(huì)辦公室的工作。本屬于由法律顧問委員會(huì)開支的資金，直接進(jìn)入了研究院，導(dǎo)致政府和社會(huì)不分，事權(quán)和責(zé)任不清，部分官員及家屬則漁利其中。

挪用公款的認(rèn)定

檢方認(rèn)為，法律顧問室代理案件是其職責(zé)范圍之一，不應(yīng)收取費(fèi)用。因此，這些多核減的費(fèi)用被認(rèn)為涉嫌貪污。一審法院沒有確認(rèn)法律顧問室是否應(yīng)當(dāng)為代理案件收費(fèi)，但認(rèn)定武志忠的行為是以虛構(gòu)收取代理費(fèi)的名義截留公款

2007年，因債務(wù)債權(quán)糾紛，一樁位于深圳市的原屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的土地很可能易主，為此，自治區(qū)政府辦公廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)安排要處理此事。具體工作由自治區(qū)政府法制辦和法律顧問委員會(huì)辦公室（下稱法律顧問室）負(fù)責(zé)。不過，后者是政府內(nèi)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，具體工作又轉(zhuǎn)給研究院負(fù)責(zé)，當(dāng)時(shí)杜文是研究院院長(zhǎng)。

在事情有初步進(jìn)展后， 2008年11月，武志忠向自治區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)呈報(bào)《關(guān)于深圳土地案的報(bào)告》，以支付賠償款為由申請(qǐng)2200萬元專案經(jīng)費(fèi)給法律顧問室，由于后者沒有獨(dú)立賬戶，于是，法制辦申請(qǐng)將這筆經(jīng)費(fèi)劃入研究院的賬戶。

杜文從這個(gè)賬戶中支出了部分經(jīng)費(fèi)，用于送禮公關(guān)，被認(rèn)定私自貪污禮金獲罪。但禮金是否送出、送給誰以及送出多少，未見披露。

這次武志忠接受審判，同樣栽在這項(xiàng)2200萬元的經(jīng)費(fèi)上。在將離職前，2011年10月10日，他主持召開法制辦主任會(huì)議，研究決定法制辦和研究院在人員和經(jīng)費(fèi)上均分開獨(dú)立運(yùn)作。研究院從2200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，支出1026萬余元案件代理費(fèi)。

根據(jù)會(huì)議決議，2012年2月，研究院給法制辦出具了《關(guān)于2200萬元辦案經(jīng)費(fèi)使用情況的說明》，向內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳銷賬。說明稱，已支付代理深圳土地案、民族集團(tuán)訴辦公廳案、經(jīng)貿(mào)委股權(quán)案及非訴案件訴訟代理費(fèi)共計(jì)10263022元。

檢方認(rèn)為，法律顧問室代理案件是其職責(zé)范圍之一，不應(yīng)收取費(fèi)用。因此，這些多核減的費(fèi)用被認(rèn)為涉嫌貪污。

一審法院沒有確認(rèn)法律顧問室是否應(yīng)當(dāng)為代理案件收費(fèi)，但認(rèn)定武志忠的行為是以虛構(gòu)收取代理費(fèi)的名義截留公款。

這筆錢中的一部分用于送禮及相關(guān)開銷。據(jù)知情人稱，其余部分用于蓋研究院的辦公樓和宿舍樓。其中，武志忠之妻于慧瓏承攬了辦公樓工程。檢方指控武志忠夫妻一同向承包方索賄200萬元。對(duì)于這200萬元是否屬于賄賂等問題，控辯雙方存在爭(zhēng)議，但一審法院采納了控方意見。

據(jù)悉，爭(zhēng)奪辦公樓工程的控制權(quán)，成為武志忠和杜文矛盾的起點(diǎn)。杜文對(duì)武志忠將工程交給其妻承攬不滿，兩人矛盾逐漸加深，直至相互舉報(bào)。

武志忠的另外一項(xiàng)罪名——挪用公款罪的兩個(gè)事項(xiàng)均與2200萬元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有關(guān)。其一，武志忠曾將這筆經(jīng)費(fèi)中的1420萬元質(zhì)押給銀行，從而幫助于慧瓏的公司獲得1200萬元的銀行貸款，這筆貸款后歸還，質(zhì)押也已解除。一審法院認(rèn)為，這種行為使公款處于風(fēng)險(xiǎn)之中，構(gòu)成了挪用公款罪。

其二，在深圳土地案并未了結(jié)的情況下，杜文受委托和深圳一家公司簽訂了合作開發(fā)協(xié)議，開發(fā)尚處于爭(zhēng)議中的地塊。對(duì)方先行支付了2000萬元保證金，收款方同樣為研究院。這筆錢曾短暫被于慧瓏用于增加一家公司的注冊(cè)資本，在驗(yàn)資完成后即被還回。檢方指控這一行為同樣構(gòu)成挪用公款犯罪。

武志忠還被指控了其他的受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明和隱瞞境外存款犯罪；于慧瓏則僅被指控受賄犯罪一項(xiàng)。兩人的辯護(hù)律師、北京康達(dá)律師事務(wù)所律師李德民、劉艷霞當(dāng)庭為他們作了無罪辯護(hù)，對(duì)相關(guān)指控均提出異議。

目前案件在二審之中。一審宣判已一年多的杜文案，二審也未有下文。杜文家人認(rèn)為杜文是為政府辦事送禮，并未私吞禮金。

灰色民非的尷尬

對(duì)于政府部門通過協(xié)議，授權(quán)民辦非企業(yè)單位履行部分政府職能，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心主任饒錦興認(rèn)為，這是很不規(guī)范的行為。他指出，政府轉(zhuǎn)變職能是大勢(shì)所趨，但是一定要建立完整、規(guī)范的法律體系

武志忠和杜文被認(rèn)定主要犯罪事項(xiàng)的核心運(yùn)作平臺(tái)即研究院。這家機(jī)構(gòu)最初由杜文和武志忠的兒媳傲優(yōu)娜共同成立。傲優(yōu)娜常年居住在國(guó)外，幾乎不參與研究院的工作，實(shí)際工作由武志忠代理行使。

成立時(shí)的登記文件顯示，2006年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府法制辦向民政廳發(fā)函，同意成為這家機(jī)構(gòu)的主管單位。其時(shí)武志忠是法制辦主任。

民政廳批復(fù)同意成立的文件在當(dāng)年4月17日下達(dá)。實(shí)際上在此之前，內(nèi)蒙古法制辦就和該機(jī)構(gòu)簽訂了《合作方案》，約定研究院免費(fèi)承擔(dān)法律顧問室的全部事務(wù)性工作。

之后2008年12月，雙方又簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，有效期為15年。其中約定，研究院全面承擔(dān)法律顧問室事務(wù)，履行法律顧問室的工作職責(zé)，原因是“法律顧問室無機(jī)構(gòu)及人員編制卻工作任務(wù)繁重且必須開展”。協(xié)議還規(guī)定，如果法制辦提前解除協(xié)議或停止財(cái)政撥款，研究院可收取案件代理費(fèi)。同時(shí)，《合作方案》與《補(bǔ)充協(xié)議》不一致時(shí)，以《補(bǔ)充協(xié)議》為準(zhǔn)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)法律顧問委員會(huì)是自治區(qū)政府于2003年成立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，副主任一職即由自治區(qū)政府秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)和法制辦主任擔(dān)任。法律顧問室是委員會(huì)的常設(shè)具體辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在法制辦。

據(jù)上述協(xié)議，研究院實(shí)際上承擔(dān)了法律顧問室的職能。但在2011年法律顧問室的一份工作匯報(bào)中，只字未提研究院，卻將其所做的工作全部納入法律顧問室工作業(yè)績(jī)范圍。

對(duì)于政府部門通過協(xié)議，授權(quán)民辦非企業(yè)單位履行部分政府職能，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心主任饒錦興認(rèn)為，這是很不規(guī)范的行為。

他指出，政府轉(zhuǎn)變職能是大勢(shì)所趨，但是一定要建立完整、規(guī)范的法律體系。比如，對(duì)于承接政府職能的機(jī)構(gòu)資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)有細(xì)致的規(guī)定。對(duì)于何種服務(wù)應(yīng)采取招投標(biāo)或其他的公開競(jìng)爭(zhēng)程序，同樣應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。并且，財(cái)政資金的流向應(yīng)接受嚴(yán)格監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督。

在此案中，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府法制辦和研究院的合作行為，既沒有公開競(jìng)爭(zhēng)的程序，也沒有對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)資質(zhì)提出要求。這也為研究院一成立就能攬下政府的大單創(chuàng)造了條件。

其中，2200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)單位是內(nèi)蒙古自治區(qū)政府法制辦及其法律顧問室，但實(shí)際接收資金的卻是研究院。財(cái)政紀(jì)律的不規(guī)范為這家特殊的民辦非企業(yè)單位運(yùn)作提供了空間。

基于雙方的合作關(guān)系，當(dāng)2007年深圳土地案出現(xiàn)時(shí)，研究院承擔(dān)了相關(guān)的協(xié)調(diào)處理工作。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府為了支持此項(xiàng)工作，下?lián)?200萬元的財(cái)政資金，結(jié)果并不順利。這一混亂的運(yùn)作過程反而引起了武志忠和杜文之間的內(nèi)斗，兩人相互舉報(bào)，雙雙接受審判。

杜文及武志忠兩案將在迎來二審后了結(jié)，但政府和社會(huì)組織之間，權(quán)責(zé)不清、財(cái)政資金管理不規(guī)范的制度土壤如何鏟除，值得深思。

2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是未來發(fā)展趨勢(shì)，但如果不注重制度建設(shè)、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制、推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的公開和監(jiān)管，結(jié)果就可能形成政府和社會(huì)組織之間權(quán)錢交易的模式。