如果將行訴法比作一根鉸鏈，它的兩端則分別牽扯著行政與司法的運(yùn)行。在行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的變革走向正在劇烈波動(dòng)的前提下，怎么去修改這部法律？

縱觀目前公開(kāi)的《行政訴訟法》修改案草案，立法者給出的答案是：窄化修改的外延，只專(zhuān)注解決現(xiàn)實(shí)中存在的三難問(wèn)題：立案難、審理難和執(zhí)行難。

“三難”問(wèn)題背后，除現(xiàn)行行訴法規(guī)定過(guò)時(shí)、不合理之外，還涉及審判機(jī)制、法官制度、司法（人、財(cái)、物）受到地方干預(yù)、行政干預(yù)種種原因。

從一審討論發(fā)言來(lái)看，立法委員們對(duì)這一版草案總體持正面反饋，分歧只在于希望個(gè)別制度能有更大的補(bǔ)充或突破。

立案登記指向“立案難”

現(xiàn)實(shí)中行政訴訟“立案難”局面的形成，有多方面原因：有的是行訴法本身規(guī)定的受案范圍過(guò)分狹窄，有的則是法院因地方干預(yù)和其他社會(huì)、人情原因?qū)?yīng)該受理的案件不予受理。行政訴訟原告當(dāng)事人面臨的困境，經(jīng)常是沒(méi)有得到任何解釋或者裁決文書(shū)，訴狀就止步在了法院的立案庭。

一審稿著力修改的前三個(gè)維度——對(duì)于當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保護(hù)、對(duì)于規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查、完善管轄制度，從效果上來(lái)說(shuō)都能指向行政訴訟面臨的“立案難”。但細(xì)究此次草案的修改亮點(diǎn)，對(duì)于行政訴訟的“立案登記”探索，則更為明確和直接地施壓法院立案庭。

其中，草案在第3條新設(shè)了總則性條款，明確法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利，法院對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。

隨后，作為這一條的配套條款，草案通過(guò)第52條和第54條的大修，細(xì)化了法院在接到起訴狀、審查立案中的具體程序，包括登記、出具憑證等；不受理時(shí)須在七日內(nèi)作出裁定書(shū)，并載明理由。

值得注意的是，這兩條的第2款都規(guī)定了法院違背程序的責(zé)任。法條賦予當(dāng)事人對(duì)于不履行立案登記的法院可以向上級(jí)法院投訴的權(quán)利。該條還規(guī)定上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令指正，并對(duì)負(fù)責(zé)人員給予處分。

除此以外，對(duì)于不立案又不作出裁定書(shū)的法院，當(dāng)事人可以直接向上一級(jí)法院起訴。

這意味著，行政訴訟實(shí)務(wù)中的首要問(wèn)題——法院不受案、也不出具裁定書(shū)的局面，或?qū)⒁驗(yàn)檫@種責(zé)任分化和追蹤發(fā)生改變。

重設(shè)管轄化解“審理難”

在行政訴訟中，“審理難”具體表現(xiàn)在法院雖然已經(jīng)受理，行政行為也確實(shí)違法，但法院囿于種種人情，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大局”原因，無(wú)法做到公正裁判。與解決“立案難”中采取細(xì)化具體規(guī)則思路不同，對(duì)于“審理難”的問(wèn)題，修法者主要目標(biāo)是在審理過(guò)程中排除“地方性”的因素。

對(duì)于“審理難”，修正案草案最大的亮點(diǎn)在于修訂了一審管轄的規(guī)則，通過(guò)引入提級(jí)管轄和交叉管轄機(jī)制，試圖減少地方政府對(duì)審判機(jī)關(guān)可能造成的潛在壓力。

根據(jù)第三章管轄制度的修改內(nèi)容，高級(jí)法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的一審，對(duì)縣級(jí)以上地方政府的行政訴訟由中級(jí)法院管轄。

這種管轄制度的設(shè)定，背后有著現(xiàn)實(shí)探索經(jīng)驗(yàn)。2002年起，浙江臺(tái)州市中級(jí)法院即開(kāi)始探索異地交叉管轄模式，大大提高了一審案件的政府?dāng)≡V率。

“臺(tái)州模式”是：下轄基層法院不再受理可能會(huì)被地方力量干預(yù)的行政案件，讓原告直接訴至臺(tái)州市中級(jí)法院，隨后由中院指定其他基層法院受理（為了避免基層法院一味將案件推給中院，臺(tái)州中院對(duì)可報(bào)交叉審理的案件進(jìn)行約束，限定為縣級(jí)以上政府為被告，或有十名以上原告的行政訴訟）。

2005年后，最高法院曾就行政案件管轄制度課題研究在全國(guó)招標(biāo)，浙江省高級(jí)法院此際總結(jié)了臺(tái)州異地交叉管轄的實(shí)踐，引起行政法學(xué)界重視。目前的修改方式，可以說(shuō)是對(duì)這部分的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了吸納和調(diào)整。

不過(guò)，對(duì)草案仍存爭(zhēng)議之處，主要針對(duì)第一審案件是否要交由中級(jí)法院管轄。

在北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)提出的專(zhuān)家修改建議稿中，均對(duì)此明確支持。在草案一審時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員辜勝阻等人也持此建議。來(lái)自四川的全國(guó)政協(xié)委員劉革新認(rèn)為，區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門(mén)的案件確實(shí)難于擺脫干預(yù)，難于公正，其次是基層法院行政案件太少，也難以積累行政審判經(jīng)驗(yàn)。

參與北大版專(zhuān)家建議稿制定的沈巋教授則認(rèn)為，把案件設(shè)定為“少數(shù)情況下可以由基層法院管轄、原則上一審案件是由中級(jí)法院管轄”更為有效。

除了重新設(shè)計(jì)管轄制度外，草案也通過(guò)細(xì)化審理中的證據(jù)規(guī)則、判決形式，以及增設(shè)有關(guān)民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議一并審理機(jī)制、增加簡(jiǎn)易程序等方面，試圖解決“審理難”。

例如，草案第36條明確了被告無(wú)正當(dāng)理由逾期不舉證，視為沒(méi)有提供證據(jù)；同時(shí)規(guī)定，在涉及賠償和補(bǔ)償?shù)陌讣?，?duì)于具體行為造成的損害，舉證責(zé)任在于原告，但因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。這從舉證規(guī)則上加大了被告方，也即行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的“法院幫助行政機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)”的問(wèn)題，草案明確，法院不得為證明具體行政行為的合法性調(diào)取被告作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。

除此以外，一審草案對(duì)于現(xiàn)有的維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決和變更判決這四類(lèi)判決形式做了調(diào)整，以判決駁回原告訴訟請(qǐng)求代替維持判決，擴(kuò)大了變更判決的范圍，增加了給付判決、確認(rèn)違法/無(wú)效判決。

同時(shí)，“簡(jiǎn)易程序”也首入行訴法：對(duì)于被訴具體行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的、案件涉及款額1000元以下的、當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的三類(lèi)案件，可以由審判員一人獨(dú)任審理，在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

約束行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)“執(zhí)行難”

行政訴訟“執(zhí)行難”，是現(xiàn)實(shí)中讓正義潰敗在終點(diǎn)前的頑疾。相對(duì)人耗費(fèi)了大量時(shí)間、精力和財(cái)力從法院獲得勝訴判決書(shū)，但由于行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行或消極執(zhí)行，勝訴的結(jié)果只能是一張空頭支票。

如果說(shuō)修改案草案將“立案難”的解決途徑明確指向法院，那對(duì)于“執(zhí)行難”問(wèn)題，約束機(jī)制則明確指向了行政機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行行訴法第65條中對(duì)于當(dāng)事人必須履行判決、裁定的規(guī)定，被重新剝離成兩條單獨(dú)法條，分別規(guī)定發(fā)生在公民、法人或者其他組織拒絕履行以及行政機(jī)關(guān)拒絕履行時(shí)發(fā)生的法律效果。

對(duì)于后者，草案增設(shè)了兩種對(duì)應(yīng)措施：一是將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；另外是可以對(duì)拒不履行的行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

值得一提的是，上述“拘留”是指“司法拘留”，即司法強(qiáng)制措施，而并非行政處罰。

作為此次草案出臺(tái)后最令人意外的部分，“拘官”這種設(shè)想此前并未在法律界的主流考慮中。

長(zhǎng)期以來(lái)，法律界的建議集中在對(duì)罰款制度和公告制度的設(shè)計(jì)。草案出臺(tái)后，各界對(duì)于“拘官”的反饋主要在于可行性分析：法院是否會(huì)采取這種強(qiáng)制措施、行政訴訟過(guò)程中的人事調(diào)動(dòng)如何解決——這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題最終都可能會(huì)影響這一法條的走向。

應(yīng)松年認(rèn)為，面對(duì)“執(zhí)行難”時(shí)，現(xiàn)有政法措施問(wèn)題并不大，關(guān)鍵還是要看法院能否落實(shí)、敢不敢采取措施，“像公布的辦法，落實(shí)得好也能解決問(wèn)題，一旦公布，當(dāng)事人甚至可能引來(lái)行政機(jī)關(guān)本身內(nèi)部對(duì)他的處分。所以我覺(jué)得公布就可以了，完全就能解決問(wèn)題。當(dāng)然寫(xiě)上拘留也可以，但是寫(xiě)在那兒不一定有用”。