作為一種通過司法審判對(duì)抗行政機(jī)關(guān)侵犯?jìng)€(gè)體合法權(quán)益的救濟(jì)途徑，行政訴訟在諸多語境下都被放到完善權(quán)力運(yùn)行和民主法治的高度。在支持者心中，它的意義并不止步于簡單的“民告官”——處在憲法強(qiáng)制力缺失的中國法制背景，《行政訴訟法》的修改同時(shí)承擔(dān)著對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行調(diào)整的隱形期待。

這種期待帶來的修法意見，體現(xiàn)在希望能將社會(huì)行政行為拉入行政訴訟；不再設(shè)定具體行政行為這種概念；把村民委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校等納入法律法規(guī)授權(quán)組織；還包括期待行政法院、公益訴訟等制度變革在修法中有所伏筆。

遺憾的是，在當(dāng)下，行政訴訟承擔(dān)的功能期許與它的實(shí)際運(yùn)行空間并不完全匹配。立案難、審理難、勝訴難，實(shí)質(zhì)上并非是當(dāng)前要面對(duì)的“問題”，而是一份行政庭內(nèi)外各方因素形成的法治答案。

立案“三不”

在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人面臨的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文書、不予立案

“在我們接下的案子中，能夠立案的能占到一半，當(dāng)然這肯定算高的，普遍的比例在20%到30%間?！鄙硖巼鴥?nèi)最早進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域的律師事務(wù)所，李金平律師如此描繪行政案件的立案率。

行政訴訟難立案的現(xiàn)象，是行訴律師群體普遍面臨的困擾。這些案件主要是涉及地方土地征用、區(qū)域規(guī)劃建設(shè)和拆遷、信息公開以及省一級(jí)政府的案件。按現(xiàn)行行訴法規(guī)定，自接受案件材料起，法院立案庭應(yīng)該在七天內(nèi)給出立案結(jié)果，作出受理或者不受理的裁定。但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人面臨的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

“行政案件幾乎不可能七天內(nèi)給結(jié)論，法院能在兩個(gè)禮拜里通知就不錯(cuò)了，很多都是兩三個(gè)月還拖在那?！闭憬蓭熜炖秸f，在他曾經(jīng)辦案的湖南、山東、江蘇、浙江、安徽等地，都有征地拆遷等案件不被受理的情況。即使律師費(fèi)盡口舌與法院反復(fù)進(jìn)行交涉，許多法院仍不受理。

徐利平形容，這種“立案庭做了審判庭的事”是普遍現(xiàn)象。即使在一線城市的“窗口法院”，律師去起訴，也存在法院不受理案件、直接退回起訴書的情況，“只寫個(gè)市民通知書說不屬于我們受案范圍給你退回了”。

全國人大常委會(huì)委員修福金對(duì)某地級(jí)市做的一個(gè)調(diào)查顯示，由于地方政府直接或隱形的干預(yù)，大量符合行政訴訟的案件得不到受理，從2010年到2012年，行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。

“有些法院管行政訴訟的法官干脆就不敢收這些案件，一旦有告的苗頭相關(guān)部門就打來電話，所以法官不敢受理。有的省是明令法院是否受理要報(bào)批，這就完全失去了法院獨(dú)立辦案的要求。”修福金表示。

由于法條中的規(guī)則無法落實(shí)，行政訴訟的實(shí)務(wù)也在走向畸化。為了提高立案率，行政訴訟律師只能選擇更有技巧性的做法。“潛規(guī)則”包括，先做行政復(fù)議，以及將共同訴訟分拆。

雖然行政復(fù)議存在很多走過場(chǎng)的現(xiàn)象，李金平說，“為了立案方便我們會(huì)先做行政復(fù)議，因?yàn)閺?fù)議結(jié)果之后，會(huì)寫‘不服行政復(fù)議15天內(nèi)可以提起行政訴訟’?！?/p>

將共同訴訟分拆同樣是實(shí)務(wù)中無奈之舉。“很多地方法院會(huì)把案件拆開，單個(gè)立案。像我們?cè)谏綎|做過的一起案件被法院分拆成五六個(gè)案件，我們最后折中妥協(xié)了同意分開。因?yàn)榉ㄔ簝?nèi)部體制可能需要對(duì)敏感性、群體性案件進(jìn)行匯報(bào)，拆開能規(guī)避一定程度的監(jiān)管。”李金平說。

“兩高四低”

對(duì)照近五年來官方數(shù)據(jù)，全國行政訴訟案件原告勝訴率逐年走低，相反的是上訴率、申訴率不斷攀升

上訴率高、申訴率高，實(shí)體制裁率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審改判率低、原告服判息訴率低，是行政訴訟特有的“兩高、四低”現(xiàn)象。

“做了這么多年案子，判決勝訴的案件是個(gè)位數(shù)，大部分是通過協(xié)調(diào)解決的。我們做過很多因?yàn)榻ㄔO(shè)用地許可證告規(guī)劃局的案子，只勝訴過一次。很多百姓不愿意打官司，勝訴率太低。打官司的都是比較有個(gè)性的，或者是吃虧吃得很大的?！毙炖脚e例，在浙江杭州，每年告規(guī)劃部門的案子就不下200個(gè)，訴訟結(jié)果基本都是駁回或者敗訴。

李金平就職的律所接到的行訴案件中，通過訴前、訴中協(xié)調(diào)解決的占到40%-50%，行政訴訟最后拿到勝訴判決的，僅在20%——即便如此，這仍高出全國普遍的勝訴率一倍。

根據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每年10萬多個(gè)行政訴訟中，只有約27%的案件得到了實(shí)體裁判，其中原告勝訴的比例只有10%。

從事行政訴訟的律師對(duì)法院普遍感受復(fù)雜。例如在取證責(zé)任方面，不同律師都提到“法院幫助政府取證”的問題，延展到判決書的部分，行政訴訟的文書規(guī)范性也顯得不足?！袄鐚?duì)證據(jù)采信、事實(shí)怎么認(rèn)定，只有兩三成法院寫的很詳細(xì)。有些就只寫個(gè)證據(jù)名稱，采信理由都沒寫。合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性沒有考慮。”李金平說。

對(duì)照近五年來官方數(shù)據(jù)，全國行政訴訟案件原告勝訴率逐年走低，從原來30%下降到目前不足10%，相反的是上訴率、申訴率不斷攀升。

根據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，在法院審理的所有案件中，行政案件數(shù)量占比約1.5%，但申訴、上訴率在20%以上，甚至達(dá)到30%。行政案件上訴率、申訴率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類案件。在申訴案件中，被告一方提出上訴或者申訴的僅僅占1%。

地方的干預(yù)

“除了人財(cái)物的干預(yù)以外，還有別的。比如說孩子要上學(xué)，住房怎么解決，這些都會(huì)影響到司法審判?！睉?yīng)松年說

對(duì)于行政訴訟呈現(xiàn)原告勝訴率低、申訴率高的特點(diǎn)，最高法院副院長江必新曾撰文認(rèn)為，這從側(cè)面說明現(xiàn)行司法體制下裁判整體偏向被告，行政訴訟對(duì)原告一方的權(quán)利救濟(jì)存在著嚴(yán)重問題。

他在基層法院調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，審理難度較大的案件集中在縣鄉(xiāng)政府做被告的情況中：這種對(duì)被告一方存在的“官官相護(hù)”現(xiàn)象，固然有法官裁判不公或者腐敗因素，但一些地方黨委政府的非法干預(yù)，導(dǎo)致法院不敢判決被告機(jī)關(guān)敗訴也是重要因素之一。

“例如，縣法院一旦判決鄉(xiāng)政府?dāng)≡V，直接后果是在人大評(píng)議法院時(shí)，失去一個(gè)代表團(tuán)的票源?！苯匦轮赋?。

顯而易見，對(duì)于勝訴難、申訴多來自地方干預(yù)的原因，法院系統(tǒng)也顯得“弱勢(shì)”且深為其擾。

修福金在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有些法院判決計(jì)生委敗訴后，計(jì)生委不僅不履行判決，反而在當(dāng)年計(jì)生工作中給法院掛黃牌；有一些強(qiáng)勢(shì)部門，比如公安、規(guī)劃、土地、稅務(wù)、工商等，也經(jīng)常以“新官不理舊事”為由，拒不履行法院生效的裁判。

在實(shí)例中，另一個(gè)能顯著證明地方對(duì)司法干預(yù)程度的，是浙江臺(tái)州市中級(jí)法院在試行跨區(qū)域交叉審理行政案件后的數(shù)據(jù)對(duì)比。在試行交叉管轄前，臺(tái)州普通當(dāng)事人的勝訴率是10%-13%，試行交叉管轄后，勝訴率提高到了62%。

“行訴法也盡可能來避免這個(gè)干預(yù)，但單靠一個(gè)法律的修改不能解決問題，這是整個(gè)司法環(huán)境的問題。”中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年說，法院除了權(quán)力干預(yù)還有人情干預(yù)。

“法院畢竟還在當(dāng)?shù)?，除了人?cái)物的干預(yù)以外，還有別的。比如說孩子要上學(xué)，住房怎么解決，這些都會(huì)影響到司法審判?！睉?yīng)松年說。

尷尬的法官

2013年，在法院行政庭掛職期間，中國政法大學(xué)教授薛剛凌發(fā)現(xiàn)行政庭法官流動(dòng)率和流失率相比另兩個(gè)庭要高出很多

2013年10月，李金平律師至四川攀枝花中級(jí)法院辦案，發(fā)現(xiàn)接近年底，該院行政訴訟的案號(hào)只有三個(gè)，其中兩個(gè)還是他自己的案子。在許多法院內(nèi)部，行政庭正在面對(duì)案源少與人員配置不足的惡性循環(huán)。

中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，行政庭人員配置的不足和弱勢(shì)是行政訴訟審理難以突破的瓶頸。在一些西部、偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院，行政庭的法官數(shù)量甚至無法組成一個(gè)合議庭，遇到行政訴訟，就只能由民庭法官來兼任。

“這種情況很多，最近在遼寧鞍山一個(gè)縣法院遇到的法官就是民庭的，不少基層法院還從其他地方借法官?！崩罱鹌铰蓭熣f。

在現(xiàn)行制度考核下，行政庭案源少、麻煩多，使得行政庭法官群體長期處在邊緣化。浙江一名基層法院行政庭法官對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，對(duì)于大部分的行政訴訟，主審法官的直接決定權(quán)很小，基本由審委會(huì)拍板，院領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)收到各方“打招呼”，使得案件遲遲難以下判。

“法官當(dāng)然是希望案件能通過和解或者撤訴和平解決。在我們?cè)?jīng)辦過的一起案子中，區(qū)政府派人直接對(duì)院長進(jìn)行施壓，如果判行政機(jī)關(guān)敗訴，他就會(huì)在地方人大會(huì)議上得不到選票?！鄙鲜龇ü僬f。

最高法院在一份關(guān)于行政訴訟方面的研究中指出，行政審判法官人均審理案件數(shù)量比民事刑事法官整體要低10倍左右，但行政訴訟超審限率卻遠(yuǎn)高于民事訴訟和刑事訴訟。根源在于，許多法官對(duì)行政案件傾向于做大量案外協(xié)調(diào)工作，即便久調(diào)不決，也不付諸審判。

除了超限審理，還有上訴、上訪等問題，不僅使得行政庭法官在考核制度上表現(xiàn)落后，各界矛頭也促使行政庭法官承載著與權(quán)責(zé)不相匹配的壓力。2013年，在法院行政庭掛職期間，中國政法大學(xué)教授薛剛凌發(fā)現(xiàn)行政庭法官流動(dòng)率和流失率相比另兩個(gè)庭要高出很多。

“行政庭留不住人，還在的也很不容易?！毖偭枵f。

跛腳的復(fù)議

行政復(fù)議目前資源分散，配置效率偏低，“無人辦案”和“無案可辦”的現(xiàn)象同樣并存

作為化解行政爭(zhēng)議的另一個(gè)主要渠道，行政復(fù)議相較訴訟更加快捷、方便：復(fù)議沒有“立案難”的問題，從協(xié)調(diào)角度而言，政府部門之間的協(xié)調(diào)，也比政府與法院之間容易得多。作為訴訟外救濟(jì)的有力補(bǔ)充，行政復(fù)議理應(yīng)成為當(dāng)事人首選的救濟(jì)渠道，然而實(shí)施十多年來事與愿違。目前中國每年約20萬件經(jīng)復(fù)議或訴訟處理的行政糾紛中，通過復(fù)議渠道解決的爭(zhēng)議甚至少于行政訴訟。

在現(xiàn)實(shí)中，由于復(fù)議更多是書面審理，不能如同訴訟般公開審理，當(dāng)復(fù)議難以保證權(quán)威和公正時(shí)，這種機(jī)制便容易失效。同時(shí)，與法院行政庭面臨的困境類似，行政復(fù)議目前資源分散，配置效率偏低，“無人辦案”和“無案可辦”的現(xiàn)象同樣并存。

此外，有委員在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方的復(fù)議維持率過高，有的甚至達(dá)到100%，彰顯了其中“官官相護(hù)”的嫌疑。

在行訴法一審的同時(shí)，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組公布了在2013年9月至10月間對(duì)《行政復(fù)議法》實(shí)施情況進(jìn)行檢查的報(bào)告。執(zhí)法檢查組收回的4351份有效調(diào)查問卷顯示，約60%的受訪者對(duì)行政復(fù)議缺乏了解甚至沒有聽說，多數(shù)省市進(jìn)入信訪渠道的行政爭(zhēng)議數(shù)量比進(jìn)入復(fù)議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍，呈現(xiàn)了“大信訪，小復(fù)議”的格局。

在全國人大進(jìn)行行訴法審議時(shí)，喬曉陽委員提及，“在青島我們專門邀請(qǐng)了一些行政復(fù)議的申請(qǐng)人介紹怎么知道走行政復(fù)議這條道的。他們都說是很偶然的情況下才知道的。但無一例外，他們都知道可以信訪?！?/p>

“以我到過的一個(gè)自治區(qū)為例，近三年來，自治區(qū)政府共受理行政復(fù)議案件328件，同期受理的因行政爭(zhēng)議引發(fā)的信訪案件則高達(dá)5萬余件。有些縣級(jí)政府幾年來甚至未受理過一起行政復(fù)議案件?！表n曉武委員介紹。

“一個(gè)正常國家里行政訴訟數(shù)量和民事訴訟數(shù)量與人口數(shù)量有一定比例。現(xiàn)在中國每年的行政訴訟數(shù)量10萬件左右，行政復(fù)議的數(shù)量也差不多，但如果按照正常人口比例，中國每年的行政訴訟應(yīng)該在1000萬件左右?！敝袊ù髮W(xué)教授何兵對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

這種訴訟數(shù)據(jù)的失衡比例，意味著超過九成以上的爭(zhēng)議，都消化在這種規(guī)范系統(tǒng)外。

最典型消化渠道就是信訪和上訪。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，每年因?yàn)樾姓m紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬到600萬件——可以與之對(duì)比的是，行政訴訟的案件數(shù)量正伴隨著勝訴率逐年走低而下滑，根據(jù)最高法院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年全國法院一審行政案件比2011年下降4.97%，僅129583件。

修法之難

如果將《行政訴訟法》放到一個(gè)更高角度去看待，一定是一個(gè)社會(huì)糾紛解決機(jī)制的統(tǒng)籌考慮

在何兵教授看來，訴訟和復(fù)議在這個(gè)社會(huì)的糾紛解決中本應(yīng)是兩條腿走路，但目前兩個(gè)系統(tǒng)都不解決問題。當(dāng)行政審判體制已經(jīng)由監(jiān)督制約政府退化成為政府的執(zhí)行工具，民怨已缺乏出口難以疏通。

“行政審判搞不起來的話，就不能把老百姓引導(dǎo)到訴訟解決問題，上訪問題也就不能解決。信訪之外又會(huì)引發(fā)另外的矛盾，老百姓要么選擇了忍氣吞聲、自我消化，要么就走上絕路、采取極端行為。”何兵說。

北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，要解決行政訴訟首要面對(duì)的地方干預(yù)問題，必須進(jìn)行政治體制改革、司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革以及法官制度的改革，“即使未來實(shí)現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物權(quán)上收，地方法院脫離地方行政區(qū)域設(shè)置的改革仍然是必要的?！?/p>

不過此次行訴法修改案草案中，此前多方議論的有關(guān)行政法院的設(shè)想未見蹤影。

不少研究者認(rèn)為，這體現(xiàn)了相關(guān)設(shè)想并未被權(quán)力機(jī)關(guān)所接受，短期內(nèi)也不可能成為現(xiàn)實(shí)。

中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，在目前公法領(lǐng)域“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局下，如果將《行政訴訟法》放到一個(gè)更高角度去看待，一定是一個(gè)社會(huì)糾紛解決機(jī)制的統(tǒng)籌考慮。這就要求修法上跟《行政復(fù)議法》、信訪制度一起考慮和修改。

應(yīng)松年認(rèn)為，目前行訴法對(duì)于交叉管轄和提級(jí)管轄的探索，以及法院系統(tǒng)正在進(jìn)行的人財(cái)物獨(dú)立研究，雖然會(huì)使權(quán)力的干預(yù)減少，但要消除這種干預(yù)，還是要從整個(gè)體制來考慮。如何從體制上提高法院的地位，并非一部訴訟法能夠完成。

沈巋表示，此番行政訴訟法的修改反映出立法者希望行政糾紛能夠回歸司法解決，尋求理性訴求和正當(dāng)權(quán)利保護(hù)，但修改背后的艱難之處在短時(shí)內(nèi)無法消除：政府領(lǐng)導(dǎo)、工作人員并無法治思維，司法并未真正獨(dú)立，行政權(quán)力仍然過大。這三大原因仍會(huì)長期制約著行政訴訟法的發(fā)展。

中國政法大學(xué)教授薛剛凌認(rèn)為，行政訴訟法是社會(huì)法治程度的一個(gè)表象，很難通過它來實(shí)現(xiàn)行政治理模式的轉(zhuǎn)型。在這種情況下，如果此次修法能引起對(duì)行政訴訟更多的關(guān)注與討論，倒逼著行政合法化的進(jìn)行，已是能夠?qū)崿F(xiàn)的最大助益。

“現(xiàn)在能修改本身就是一個(gè)進(jìn)步，我們可以做的只能是達(dá)成共識(shí)一點(diǎn)一點(diǎn)往前走?！毖偭枵f。