2013年12月30日，審計署公布了新一輪政府性債務審計結果，這是迄今官方對中國政府性債務最全面、系統(tǒng)的摸底。

審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，中央政府性債務余額為12.38萬億元，地方政府性債務余額17.89萬億元。外界最關心的地方政府性債務增長較快，相比2011年審計結果，不到三年，債務余額增多超過7萬億元。

各方對這次審計給予了一致認可，認為審計準確披露了政府性債務的運行情況，反映出了債務管理中存在的問題。國際評級機構穆迪也稱，債務透明度提高，有助于降低地方政府實際負債的不確定性，推進債務管理改革和化解潛在風險。

不過，亦有部分學者表示遺憾，認為這次公布的數(shù)據(jù)詳細程度，在很大程度上削弱了審計所能發(fā)揮的正面作用。

國務院發(fā)展研究中心宏觀部副部長魏加寧呼吁：“應借此契機，公布全國各省級政府債務家底?！比裟苋绱耍瑢榫幹频胤秸Y產負債表、執(zhí)行地方政府信用評級提供基礎性數(shù)據(jù)，有助于研究化解債務的應對方案，推動地方政府發(fā)債。公布后的地方債務賬本，亦將成為未來中央政府對地方政府最有效的激勵約束手段之一。

圍繞此輪審計，去年以來，新一輪地方債務改革研究已全面啟動。如今，一整套相關改革舉措正加速醞釀、形成，有望在今年上半年陸續(xù)出臺。這也將成為推進新型城鎮(zhèn)化的融資保障機制。

國際通行的經驗表明，城鎮(zhèn)化的快速推進需要大規(guī)模的城市基礎設施和公共服務投資。目前中國城市化率為52%，到2020年，這一比例會接近70%，將有約10億人口生活在城市，城鎮(zhèn)化建設將面臨巨大的資金缺口。

通常，城鎮(zhèn)化資金需求可分為三大板塊：城市基礎設施投入、社會保障和社會福利投入以及產業(yè)化投資。據(jù)國家開發(fā)銀行相關測算，未來三年，城鎮(zhèn)化的資金缺口為25萬億元。改革現(xiàn)有融資體制，保障城鎮(zhèn)化建設資金，勢在必行。

國家發(fā)改委一位司局級官員對《財經》記者表示，城鎮(zhèn)化融資是一個體現(xiàn)成本分擔代際公平的合理安排，不能簡單用寅吃卯糧來進行價值判斷。未來城鎮(zhèn)化融資需要實現(xiàn)財務負擔上的代際公平、效率上的激勵相容、風險外部性的有效隔離。

國家發(fā)改委正在編制的新型城鎮(zhèn)化資金配套保障機制，提出了建立多元可持續(xù)的資金保障機制，具體內容有：逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，推進政策性金融機構改革，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。“資金保障機制”與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》有望在春節(jié)前配套發(fā)布。

改革方案設計的最大難點在于，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化融資機制難以為繼，決策需要在防范化解債務風險和構建新型城鎮(zhèn)化融資保障機制兩者之間尋找平衡。

綜合各方面動向，未來的地方融資架構將與現(xiàn)行模式大為不同，其核心思路首先將分清市場和政府邊界，即非盈利性、社會效益大的項目由政府投資建設，經營性、可收費項目可引入市場競爭，主要由民間資本投資建設。金融市場結構亦將發(fā)生顯著變化，現(xiàn)有的大量影子銀行融資將逐步收編，以債券融資為代表的直接融資、政策性金融體系和民營資本將發(fā)揮愈加重要的作用。

不過，從根源上化解地方政府性債務問題，必須依賴于“地方財政獨立”。魏加寧認為，厘清中央、地方關系，必須捅破“地方自治”這張敏感的窗戶紙，以此構建一級政府，一級事權，一級財權，一級舉債權的機制，形成地方政府自我約束、獨立法人主體的格局。

債務再起底

2013年7月，國務院啟動了全國政府性債務審計，審計歷時近兩個月，5萬多人參與。這是繼2011年審計后，又一輪大規(guī)模的政府性債務摸底。

這次審計與2011年審計最大的不同在于，審計范圍明顯擴大，涵蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級五級政府性債務，此前審計僅包含省、市、縣三級政府。

地方政府舉債最早可追溯至1979年，此后各地陸續(xù)開始變相舉債，負有償還責任的債務規(guī)模也不斷擴大，舉債主體不斷增加。雖然法律規(guī)定地方政府不可直接舉債，不能為債務提供擔保，但實際操作中，地方繞過法律限制，變相舉債現(xiàn)象極為普遍。

2008年爆發(fā)國際金融危機后，中央推出了大規(guī)模經濟刺激計劃，為配合中央，地方政府紛紛通過設立投融資平臺融資，債務大幅增加。2010年央行收緊銀根，貨幣政策急轉，債務風險水落石出。為此，國務院啟動了債務審計，結果顯示，2010年底，地方政府性債務為10.7萬億元，總體“風險可控”。

最新審計數(shù)據(jù)顯示，地方政府性債務已達17.89萬億元，中央政府債務12.38萬億元，合計政府性債務超過30萬億元。地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。

審計署依然認為“債務風險可控”。審計署新聞發(fā)言人認為，三項原因支持這一判斷：債務率在國際通行警戒線以下；未來中國經濟平穩(wěn)快速增長將為債務償還提供根本保障；大量債務對應的優(yōu)質資產也是償債保障。

然而，外界普遍用“規(guī)模可控，增長較快”來概括。與2010年相比，不到三年時間地方政府債務規(guī)模增長了67%。

在過去三年間，地方債務的結構、風險特征發(fā)生了明顯變化，債務治理和改革的難度在不斷加大。中國人民銀行副行長潘功勝認為，2010年平臺貸款受限后，地方政府轉而通過短期理財?shù)摹坝白鱼y行”來借債，期限錯配問題進一步加劇，造成融資成本、債務負擔上升。影子銀行融資最顯著特征是，融資方式帶有典型的規(guī)避監(jiān)管色彩、借短融長、透明度較低、風險易交叉?zhèn)鲗Ш腿谫Y成本偏高等。

具體來看，截至2013年6月底，銀行貸款占比由2010年底79%下降至57%，傳統(tǒng)的銀行貸款收緊后，地方政府越來越依賴于城投債、信托、融資租賃等非銀行渠道融資，期間，甚至出現(xiàn)了向企業(yè)和個人集資等明顯違規(guī)行為。

債務風險的演化也值得關注，當前，外界普遍認為債務風險主要體現(xiàn)在三個方面：財政、金融風險交叉?zhèn)魅?，道德風險，債務期限錯配風險等，而流動性風險更為緊迫和突出。

數(shù)據(jù)顯示，2013年下半年和2014年是地方償債高峰，政府負有償還責任的債務占總債務的比重是23%和22%。中誠信國際相關人士認為，地方政府項目缺乏有效的資金來源，未來債務償還只能依賴于借新還舊和土地出讓金收入。

有觀點認為，近期市場利率抬升明顯，可能會加劇地方政府債務流動性風險。這一判斷認為，高利率一方面將增加地方政府借新還舊的難度，同時有可能刺破房地產泡沫，引發(fā)地方土地市場下跌風險。“錢荒”可能會在一定程度上成為誘發(fā)局部債務風險爆發(fā)的原因。

事實上，此輪審計是新一屆政府組建后，開展的一項極為重要基礎性工作，旨在為推進新一輪改革、新型城鎮(zhèn)化建設提供決策參考?；趯徲嫷倪@一出發(fā)點，外界建議：地方政府性債務的審計應該定期化、制度化；同時審計信息公開可更進一步，可分省公布債務數(shù)據(jù)。

以研究地方政府性債務化解方案為例，中國東、西部省份經濟發(fā)展差異巨大，不同區(qū)域應該對應不同的化解方案，如果只公布全國性數(shù)據(jù)，顯然無法做到具體問題具體分析。

在魏加寧看來，當前，中央政府對地方政府的財務約束有限，如果能借此契機公布地方政府的債務數(shù)據(jù)，未嘗不是一件好事。

據(jù)了解，國務院已委派社科院、國務院發(fā)展研究中心多個機構，開展編制地方政府資產負債表的研究工作，然而，研究碰到的一大限制障礙是，缺乏地方政府債務數(shù)據(jù)。

債市拓新渠

隨著地方政府性債務數(shù)據(jù)水落石出，有關地方政府債務化解的總體思路也漸次清晰明朗。十八屆三中全會提出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。

2013年以來，央行內部啟動了構建新型城鎮(zhèn)化保障的融資機構的研究課題，2013年5月就形成了相關成果，提交給相關決策部門，其中核心思路是“市政債+房產稅”的思路。近日，結合中央城鎮(zhèn)化工作會議和十八屆三中全會精神，央行再次豐富了此項研究。一位參與此研究的央行權威人士透露，新研究在“市政債+房產稅”的基礎上，提出了構建多元化融資保障機制的思路，比之前的研究更具體全面。

在央行看來，一個市場化、規(guī)范化、能夠滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制，市政債是首選，中國人民銀行行長周小川近日在接受《財經》記者專訪時提出，探討地方政府融資“開正門”，把“窗戶”和“后門”關上，市政債是較優(yōu)選擇，不過，具體叫什么名字并不重要。

據(jù)此來看，未來的市政債應該由地方政府作為法人主體，按照市場化的方式，自主舉債，自己償還。按照這一標準，目前財政部代發(fā)的地方政府債券可視為“市政債”的雛形。事實上，財政部也一直希望以地方政府債券為主體，構建中國真正意義的“市政債”。財政部部長樓繼偉近日公開表示，“建立在地方政府信用評級基礎上地方發(fā)債的管理體制。”

2010年以來，財政部在地方政府代理、自主發(fā)債的基礎上，已經正式啟動了地方政府直接發(fā)債試點的前期準備工作。據(jù)了解，財政部于去年10月、11月，先后召集中誠信國際、穆迪等市場評級機構，討論如何編制地方政府資產負債表和開展信用評級工作。

與穆迪的討論，重點圍繞如何開展地方政府信用評級等話題。據(jù)悉，2014年財政部將全面啟動中央和地方政府的資產負債表編制工作。地方政府擴容，未來較為可行的方式是，一種折中線路，即選擇省級政府和部分副省級城市發(fā)債，而大面積推行至市縣、甚至更低級別的地方政府，尚難實現(xiàn)。

近年來，允許地方政府發(fā)債這一提議逐漸在國務院、部委層面達成了高度共識。一位知情人士感嘆，中國很難有一項政策在部委層面形成如此高度的共識。

通常地方政府發(fā)債，首先要建立透明、規(guī)范的財政預算制度，按照這一標準，目前的中國地方政府不具備發(fā)債資格。對此，興業(yè)銀行首席經濟學家魯政委在中國銀行間市場交易商協(xié)會舉行“全面深化改革，完善金融市場體系”研討會表示，市政債對建立地方政府舉債激勵約束機制至關重要，地方政府發(fā)債和建立規(guī)范的預算體制，兩者可以同步推進，相互作用。

在探索地方政府發(fā)債方面，發(fā)改委和中國銀行間市場交易商協(xié)會正在加快創(chuàng)新步伐，兩部門還在醞釀推出類“市政債”，即“項目債”，選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流或者固定償債保障的項目，如城市軌道交通、水電管網等，組建項目公司，以項目公司名義融資，項目建成、債務清償完畢后，項目公司清算關閉。

保障新型城鎮(zhèn)化融資，債券市場是主角。由債券市場監(jiān)管競爭帶來市場創(chuàng)新正在加速涌現(xiàn)。中國銀行間市場交易商協(xié)會推出了15年期限中期票據(jù)。10月底，武漢地鐵集團有限公司發(fā)行23億元可續(xù)企業(yè)債。非金融企業(yè)債務融資工具也正在醞釀推出永續(xù)債。

不過短期內，以債券市場為代表的直接融資渠道，尚難以取代銀行體系為代表的直接融資渠道，銀行體系將依然是地方政府融資的主渠道，甚至其發(fā)揮的作用會進一步強化。

再造政策性金融

近日，中國銀監(jiān)會提出，2014年銀行業(yè)將推進的改革內容之一是：深化政策性金融機構改革，研究推進組建新型政策性金融機構。這是銀監(jiān)會首次出現(xiàn)“研究推進組建新型政策性金融機構”政策安排，表述恰好呼應了全國城鎮(zhèn)化工作會議中的相關提法，即“研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。

對此，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民解釋稱，這意味著今后政策性金融機構的數(shù)量有望增加。這樣的提法，讓機構和市場人士感到疑惑，業(yè)內普遍認為，國家開發(fā)銀行便是現(xiàn)成的平臺，為何要另起爐灶。

經《財經》記者了解，這一提法在尚未大范圍征求意見前，便寫入了相關文件。具體到操作層面，如何推進，更沒有明確的思路和方案。目前，銀監(jiān)會正在同中財辦進一步溝通和討論。

過去十年間，銀行體系商業(yè)化改革快步疾行，政策性金融空白不斷擴大，過度商業(yè)化的爭論一直存在。世界銀行有關人士就認為，目前地方政府融資現(xiàn)狀是，政策性、商業(yè)性邊界切分不清，原本政策性業(yè)務卻由商業(yè)金融服務，錯位明顯。

2009年下半年以來，銀監(jiān)會對平臺貸款執(zhí)行新的監(jiān)管規(guī)則，商業(yè)銀行對地方融資基本卡死。此后，2012年，為配合中央穩(wěn)增長政策，地方融資卷土重來，期間，政策性銀行對地方融資支持力度加大。

銀監(jiān)會新的地方融資平臺監(jiān)管思路顯示，將按照“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”，緩釋平臺貸款風險。一位接近銀監(jiān)會人士認為，可以肯定的是，未來銀行體系在支持城鎮(zhèn)化融資過程中，政策性銀行將發(fā)揮更加重要的作用。對此銀監(jiān)會提出，將推動政策性銀行改革，實行政策性業(yè)務的市場化運作、標準化監(jiān)管。

目前，國家開發(fā)銀行是國內唯一服務于城鎮(zhèn)化融資的銀行。2008年國開行先行試點，啟動商業(yè)化轉型，轉型并不順利，目前商業(yè)化轉型尚未完成。銀監(jiān)會一直希望將國開行納入商業(yè)銀行范疇，從監(jiān)管規(guī)則、考核等領域按照商業(yè)銀行執(zhí)行。

然而，這一轉型并不徹底。國開行內部認為其依然屬于政策性銀行，尚未完成商業(yè)銀行轉型，納入商業(yè)銀行監(jiān)管考核范疇不妥。據(jù)知情人士透露，近日，高層已經明確表示：“國開行商業(yè)化轉型存疑?！?/p>

為此，國開行內部正在思考如何重新定位，并提出了回歸政策性的發(fā)展目標。在其看來，新型城鎮(zhèn)化融資架構中，國家開發(fā)銀行是定位于建立城市基礎設施的政策性金融機構。

一位國開行中層人士建言，如果非要成立所謂“市政建設銀行”或“城市基礎設施開發(fā)銀行”等機構，不妨在國開行下設大事業(yè)部或者子銀行，他堅信，以國開行積累的地方政府融資經驗，完全可以承擔這一職責。國開行近日也公開表示，未來將60%貸款投入到新型城鎮(zhèn)化建設領域。

總之，不管是重新設立政策性金融機構，還是以國開行為平臺，，未來幾年，在地方政府融資活動中，政策性銀行體系將發(fā)揮越來越重要的作用，相關部門對政策性銀行體系的發(fā)展，進行重新梳理和安排也勢在必行。

厘清央、地關系

過去幾年，地方政府性債務規(guī)?？焖倥蛎洠儞Q各種方式融資舉債，其主要原因之一，是債務背后隱含著地方政府，甚至中央政府的信用。無論是融資方還是投資者都相信，地方債務信用風險與中央政府信用緊密相連，地方債務幾乎不會出現(xiàn)違約。

以財政部準備推行的地方政府評級為例，在執(zhí)行地方政府評級時，很難將地方政府視為獨立的市場主體。前述穆迪人士認為，未來執(zhí)行評級過程中，一些對中央政府比較重要的城市或者省份評級會比較高，重要性比較低的區(qū)域，評級會比較低。這與中國中央政府與地方政府的緊密程度有關。

從現(xiàn)實看，城投債的發(fā)行主體是地方政府控股的融資平臺公司，由發(fā)改委負責核準審批；地方政府債券則由財政部代地方政府發(fā)行，上級政府代為審批或代為發(fā)債。這兩種發(fā)債模式實際上都隱含了上級政府擔保，一定程度是上級政府對下級政府的信用背書。潘功勝認為，這種格局下，下級政府可能會把精力放在爭指標、爭額度上，不僅債務膨脹風險難以控制，也容易滋生尋租腐敗等問題。

因此，按事權與支出責任相一致的原則，實現(xiàn)發(fā)債主體和償債主體真正一致是破解這一難題的根本出路。魏加寧表示，厘清中央、地方政府的關系，推動地方財政獨立，實現(xiàn)“地方自治”，是防范和化解地方債務風險的治本之道。

十八屆三中全會提出，深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度，未來適度加強中央事權和支出責任，逐步理順事權關系。同時保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分。據(jù)悉，改革將會選擇折中方案，在上收事權的同時，適當下放財權。

除了財政部已全面啟動新一輪財稅體制改革。據(jù)《財經》記者了解，在推進地方政府融資方面，2014年財政部將重點推進地方政府發(fā)債和PPP（“PPP”即公私合作伙伴關系，為Public Private Partnership縮寫）融資模式。一位財政部權威人士透露，近日財政部已要求各省、市級政府梳理適合PPP融資的項目，鼓勵城鎮(zhèn)化建設引入社會資本。

當前，國家發(fā)改委正在修改完善國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃總體方案，料將很快發(fā)布，與之相配套的資金保障方案也將同時發(fā)布。前述發(fā)改委司長認為，新型城鎮(zhèn)化融資需要在城市建設債務融資和地方政府債務風險防范等方面取得平衡，這涉及到如何保持合理的投資建設規(guī)模，以及對地方政府債務進行監(jiān)管等問題。對于地方政府債務風險的防范，關鍵在于規(guī)范地方政府舉債行為，對難以償還的到期債務進行債務結構調整，通過債務展期或借新還舊等措施逐步加以化解，不能簡單采取只收不貸等一刀切的方式來處理。

潘功勝認為，真正端正地方政府融資行為，關鍵是使市場在資源配置中起到決定性作用，發(fā)揮市場在金融市場定價、篩選機制的作用，充分發(fā)揮金融市場約束力，加快轉變政府職能，使政府行為回歸到宏觀調控、公共服務、保障市場公平競爭，推動經濟可持續(xù)發(fā)展上來。