在2013年中國經(jīng)濟增長減速，政府換屆，經(jīng)濟和社會政策轉(zhuǎn)變的背景之下。整個下半年，有關(guān)養(yǎng)老金改革的頂層設(shè)計引發(fā)中國社會廣泛的關(guān)注。一片喧嘩之中，不同層面的問題攪在一起，社會情緒夾雜其中，相互沖突的利益訴求無法達成妥協(xié)。

實際上，引發(fā)強烈爭議的延遲退休和“雙軌制”并軌，并非養(yǎng)老制度改革最關(guān)鍵的問題。隨著預(yù)期壽命的增加以及老齡化程度的加深，延遲退休是必然的選擇，要研究的只是實施時機和細節(jié)。公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老制度與社會養(yǎng)老保險分屬兩個籃子，前者與后者相比，體量并不大，即使完成并軌，也不會改善養(yǎng)老金的整體狀況。但是因為對體制內(nèi)既得利益者的不滿和被剝奪感，“雙軌制”改革變成了養(yǎng)老金改革的社會心理必要條件，成為養(yǎng)老金改革的一大障礙。

真正的改革“硬骨頭”，在于全國統(tǒng)籌和將“統(tǒng)賬結(jié)合”改為名義賬戶。這兩項改革因為其專業(yè)信息壁壘，并未受到公眾足夠關(guān)注，也未進行更充分的公開討論。

上世紀90年代初，為配合國企改革，中國進行社會化改革，建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。當(dāng)時，智利等國的私有化改革已經(jīng)完成，中國選擇的養(yǎng)老保險部分累積制并不落伍，甚至早于美國小布什政府提出的類似制度方案。遺憾的是，部分累積制在中國并未真正實現(xiàn)，在其后的運行中變成了現(xiàn)收現(xiàn)付制，出現(xiàn)了養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”問題。

根據(jù)中國社科院提供的數(shù)據(jù)，2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的個人賬戶“空賬”累積超過2.6萬億元，而全國累積結(jié)余只有約2.4萬億元，這其中還包含財政補貼。各省之前的情況旱澇不均，相差懸殊。

如實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，可以消除地方差距和地方利益；提高資金的使用效率；同時還可緩解“空賬”壓力，換來后續(xù)改革的空間。同時，全國統(tǒng)籌可解決養(yǎng)老金的便攜性問題，從而促進勞動力在全國范圍內(nèi)的流動。

然而，各界對養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌呼吁多年，至今也未實現(xiàn)，阻力主要來自地方既得利益和央地政府間的權(quán)責(zé)不清。

而且，全國統(tǒng)籌加上橫向的制度整合，并未解決現(xiàn)收現(xiàn)付制的可持續(xù)性問題，從長遠看，中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度依然需要進行根本性改革。

美國現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會養(yǎng)老金制度始于上世紀30年代“大蕭條”時期的羅斯福新政，在60年代成形，在“偉大社會”的政策綱領(lǐng)下，美國社保制度的福利色彩增強。但70年代美國經(jīng)濟陷入“滯脹”，福利制度成了沉重的負擔(dān)，進入80年代，里根政府執(zhí)政之初大幅壓縮社會福利支出。美國還建立了401（k）計劃（一種累積制的養(yǎng)老金），減少養(yǎng)老金的政府責(zé)任，增強個人責(zé)任。智利則實行休克式養(yǎng)老金私有化改革，將原來現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金改為完全累積制，成為傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度改革的開端。

2010年之后，美國的嬰兒潮世代開始退休，養(yǎng)老金的支付壓力上升。根據(jù)測算數(shù)據(jù)，社會養(yǎng)老保險將在2021年出現(xiàn)當(dāng)期赤字，在2033年完全耗盡。然而，轉(zhuǎn)型成本和政治代價，使得養(yǎng)老金由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為累積制困難重重。里根之后的克林頓政府和小布什政府都試圖進行養(yǎng)老金改革，收縮政府在福利制度中的直接責(zé)任，減少公共財政支出。小布什政府更是試圖通過稅收融資的社會養(yǎng)老保險之中引入個人賬戶，實現(xiàn)部分累積制，均未能通過。

改革拖延的時間越久，公共財政和政策的選擇空間也就越小，轉(zhuǎn)型的沖擊也越痛苦。為分散轉(zhuǎn)型成本，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制向累積制的平順過渡，歐亞多國采用了名義賬戶制。給人社部提供改革建議的多家研究機構(gòu)，也建議中國采用名義賬戶制度。目前這一改革措施沒有啟動的跡象。

由于不能獲得充分信息，參保人和納稅人并不清楚自己是福利成本的最終承擔(dān)者，反而因為福利剛性和對一次分配不公的不滿，傾向于要求增加公共財政投入，反對延遲退休年齡等削減福利、增加個人責(zé)任的政策。行政部門也想維持“統(tǒng)賬結(jié)合”的格局，通過擴大覆蓋面，增加財政補貼和劃轉(zhuǎn)國企紅利等方式增加公共融資能力，擴大行政權(quán)力。

兩相作用之下，統(tǒng)籌賬戶不但沒有縮小，反而日漸擴大。

自2006年起，進入個人賬戶的養(yǎng)老金由繳費工資的11%降為8%，有名無實的部分累積制進一步萎縮?！罢ъ`”還表現(xiàn)為效率低下和潛在浪費。按照28%（個人賬戶實際上也放入統(tǒng)籌賬戶使用）的繳費率和約32%的制度贍養(yǎng)計算，養(yǎng)老金的替代率是87.5%。與現(xiàn)實的替代率水平約有40個百分點的差距，制度鏈條的漏洞顯而易見。

針對上世紀60年代社會失序，公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人之一、政治經(jīng)濟學(xué)家布坎南曾批評美國政府權(quán)力擴張，法治衰微；亦批評美國民眾的“惰性”，對政府和福利抱有幻想，推卸個人責(zé)任，并提出公共選擇理論以限制國家（政府）的權(quán)力和責(zé)任，由“公共選擇”來制定關(guān)于健康、教育和養(yǎng)老等的公共政策。

對于“未富先老”的中國而言，避免被建設(shè)高福利國家 “激情”所裹挾，陷入未來可能的“福利化”陷阱是重大抉擇。如何約束行政部門稅收（社會保障收入屬于廣義的稅收）和權(quán)力最大化的利維坦傾向，并在沖突的利益結(jié)構(gòu)之中找到平衡，尋求共識，形成“公共選擇”，是中國養(yǎng)老金改革必須突破的瓶頸。