白志闖

【摘 要】行政處罰作為行政執(zhí)法的一種重要形式，我國(guó)現(xiàn)行的行政處罰制度雖然在在各類社會(huì)矛盾頻率凸現(xiàn)的過渡轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)揮著著制裁違法行為、緩和社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要作用，但其缺陷和弊端也隨著行政法治的發(fā)展而不斷暴露，一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)行政法治發(fā)展的需要。因此本文通過對(duì)行政處罰基本概述和其現(xiàn)狀缺陷的分析，在結(jié)合我國(guó)實(shí)際的情況下對(duì)完善我國(guó)行政處罰制度提出參考性建議，以促進(jìn)依法行政的順利開展，保障行政處罰領(lǐng)域的基本人權(quán)。

【關(guān)鍵詞】行政處罰；問題；制度完善

一、行政處罰的概述

行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪給予法律制裁的行政行為。我國(guó)行政處罰制度集中體現(xiàn)在《行政處罰法》中，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定行政處罰的種類包括人身罰（行政拘留）、行為罰（責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)；暫扣、吊銷許可證和執(zhí)照）、財(cái)產(chǎn)罰（罰款；沒收財(cái)物）和申誡罰（警告）四種。行政處罰在各類社會(huì)矛盾頻率凸現(xiàn)的過渡轉(zhuǎn)型時(shí)期，起著制裁違法行為、緩和社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要作用。

二、我國(guó)行政處罰的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）實(shí)施行政處罰的主體過于混亂。雖然中國(guó)目前的《行政處罰法》對(duì)行政處罰執(zhí)罰部門作出了規(guī)定，但在司法實(shí)踐中，行政處罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)過于混亂，各自的職責(zé)不夠明確、互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象仍然十分普遍。當(dāng)前，許多部門規(guī)章和地方性法規(guī)都已經(jīng)作出了關(guān)于行政處罰的相關(guān)規(guī)定，有些規(guī)定甚至超出了法律法規(guī)規(guī)定的范圍，下位法與上位法之間出現(xiàn)了明顯的沖突。如下級(jí)行政機(jī)關(guān)越權(quán)行使了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；甲行政機(jī)關(guān)行使了乙行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；無行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使了行政處罰權(quán)。[1] 部分地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身的管理職能和地方利益，在沒有相關(guān)法律依據(jù)的條件下自己創(chuàng)設(shè)行政處罰，這使得一些本來不具有行政處罰執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)取得了行政處罰權(quán)，從而使得行政處罰的執(zhí)法部門冗雜、重疊。部門之間的執(zhí)法力量配備也極不合理，有的部門機(jī)構(gòu)龐大人員眾多，而有的部門則只有寥寥可數(shù)的幾個(gè)人員，甚至出現(xiàn)只有掛牌機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)行人員的行政處罰機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不同的行政處罰主體之間為了各自的利益而常常產(chǎn)生沖突，對(duì)于有利益、執(zhí)法難度低的存在的都爭(zhēng)著行使處罰權(quán)，而對(duì)于執(zhí)法難度大、利益小甚至沒有利益的則敷衍了事、互相推諉。這就使得我國(guó)的行政處罰效率極為低下，起作用也無法有效發(fā)揮。

（二）行政處罰聽證制度存在缺憾。我國(guó)《行政處罰法》第四十二條對(duì)行政處罰的聽證制度作了相應(yīng)的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。這在法制進(jìn)程上是一大進(jìn)步，但在實(shí)踐過程中卻并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。究其原因，《行政處罰法》關(guān)于聽證制度的范圍和作用的規(guī)定都過于狹窄，同時(shí)行政處罰聽證中的主體和具體適用也存在問題。

（三）行政處罰沒有足夠的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。行政處罰是以處罰的方式進(jìn)行說服和勸導(dǎo)，以順利地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，但其執(zhí)行的強(qiáng)制力度存在很大的不足性。與強(qiáng)制性懲罰措施相比，說服勸導(dǎo)性的行政處罰相對(duì)行政相對(duì)人來說“不痛不癢”，沒有足夠的威懾力；部分行政機(jī)關(guān)因擔(dān)心當(dāng)事人進(jìn)行行政復(fù)議或者行政訴訟，只對(duì)其進(jìn)行口頭教育而不執(zhí)行具體處罰，這就削弱了行政處罰的權(quán)威性。此外，行政相對(duì)人在接受行政處罰的時(shí)候抗拒、拖延，這些都使得行政處罰的作用很難得到有效發(fā)揮。

（四）行政處罰的過程中存在諸多問題。行政處罰的執(zhí)行人員在處罰過程中也存在著諸多的問題。首先，行政處罰決定書不規(guī)范。沒有嚴(yán)格按照《行政處罰法》第39條的要求制作；有的甚至沒有寫明違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)。其次，行政機(jī)關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)隨意性大。在執(zhí)行過程中輕意改變已在處罰中確定的罰款數(shù)額，缺乏嚴(yán)肅性，有損行政權(quán)威。第三，相同情節(jié)處罰不一。同一行政機(jī)關(guān)對(duì)性質(zhì)相同、情節(jié)相似的違法行為處罰存在較大差異。此外，行政處罰存在著“罰態(tài)度款”現(xiàn)象。

三、對(duì)完善我國(guó)行政處罰制度的建議

（一）進(jìn)一步完善行政處罰主體。完善行政處罰的主體需要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其主管部門的行政執(zhí)法權(quán)重新進(jìn)行分配，將各行政主管部門的一部分執(zhí)罰權(quán)交給綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，由其獨(dú)立行使行政執(zhí)罰權(quán)，實(shí)現(xiàn)一家執(zhí)法；綜合行政執(zhí)法在實(shí)踐中面臨的問題集中體現(xiàn)為各部門的利益沖突，而協(xié)調(diào)處理好各部門之間的利益，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)及不同執(zhí)罰部門之間的利益平衡，才能為綜合行政執(zhí)法提供良好的基礎(chǔ)；行政處罰的不斷完善需要將行政處罰權(quán)由行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化，對(duì)違法行政法律及行政秩序的違法行為的處罰，應(yīng)該主要由法院這一司法機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，而由行政機(jī)關(guān)輔助實(shí)施；然而在我國(guó)目前的情況下，要想實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到法院不是短時(shí)期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的，而是需要逐步地進(jìn)行；現(xiàn)階段可以考慮將一些重大的行政處罰的決定權(quán)由法院來行使，而由行政機(jī)關(guān)行使追訴和檢控權(quán)。隨著法制的不斷進(jìn)步和完善，行政處罰的實(shí)施權(quán)應(yīng)該逐步向法院轉(zhuǎn)移。[2]

（二）擴(kuò)大行政處罰聽證范圍，完善行政處罰聽證程序。我國(guó)的《行政處罰法》中雖然也有關(guān)于行政處罰的聽證程序的規(guī)定，但其對(duì)于行政處罰聽證范圍的規(guī)定則過于狹窄了，對(duì)于拘留、沒收、勞動(dòng)教養(yǎng)的聽證程序等沒有規(guī)定。[3] 拘留的處罰對(duì)象是人身自由，沒收的處罰對(duì)象是公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而勞動(dòng)教養(yǎng)也是對(duì)公民的人身自由進(jìn)行的限制，所以，以上三種都應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰的范圍，應(yīng)當(dāng)將其納入到行政處罰聽證程序中去，以達(dá)到進(jìn)一步擴(kuò)大行政處罰的聽證范圍，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

（三）完善行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。我國(guó)的行政處罰雖然已經(jīng)形成了強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制的雛形，然而與司法權(quán)比較起來，其強(qiáng)制力明顯不足，很難起到震懾行政相對(duì)人的作用，行政處罰也很難充分有效地發(fā)揮其作用。從國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐來看，各國(guó)都在尋求多樣化的行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行手段，例如日本的授益行政行為的撤回、違法事實(shí)的公布、給付的拒絕等方式，使行政執(zhí)行更具有強(qiáng)制力。[4] 因此在完善我國(guó)的行政處罰機(jī)制時(shí)也可以借鑒域外的立法經(jīng)驗(yàn)，采取多層次多樣化的手段，進(jìn)一步增強(qiáng)行政處罰的強(qiáng)制性和法律效力，以期達(dá)到維護(hù)行政處罰權(quán)威、減少行政違法行為、更好地實(shí)現(xiàn)行政管理職能和社會(huì)和諧的目的。

（四）加大對(duì)行政處罰執(zhí)法的監(jiān)督和規(guī)范力度。行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自身的執(zhí)法監(jiān)督力度，逐漸減少乃至杜絕行政處罰執(zhí)罰人員隨意處罰甚至違法處罰；要定期對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，以進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平；此外，法院在受理非訴行政執(zhí)行案件時(shí)，在立案上要嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于行政處罰不規(guī)范的不予立案執(zhí)行，以督促行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)罰作風(fēng)，進(jìn)一步規(guī)范自身的執(zhí)法行為。[5]

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳鵬，李俊華.依法行政：一個(gè)依然沉重的話題對(duì)行政處罰現(xiàn)狀的調(diào)查與思考[J].行政與法，2000（02）.

[2]楊俊峰.我國(guó)行政處罰存在的問題及解決對(duì)策[J].法制與社會(huì)，2013（24）.

[3]李蕾.論我國(guó)行政處罰聽證制度的完善[J].科技信息（學(xué)術(shù)版），2006（01）.

[4]肖金明，馮威.完善行政處罰法律制度的若干要點(diǎn)[J].法學(xué)論壇，2005（06）.

[5]關(guān)于印發(fā)全市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展規(guī)范行政執(zhí)法行為活動(dòng)實(shí)施方案的通知http：//www.jxfz.gov.cn/xxgk/fggw/zfwj/ffbz/200905/t20090506_542116.htm