陳前

摘 要：本文在對增減掛鉤的相關(guān)理論進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合炎陵縣2012年掛鉤項目試點工作的相關(guān)實際情況，以我國已試點區(qū)域相關(guān)工作的實施經(jīng)驗為借鑒，總結(jié)了項目實施可能出現(xiàn)的問題，并提出了相應(yīng)的對策。主要問題有：資金保障力度不夠，過分追求掛鉤周轉(zhuǎn)指標，先占后補現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障，村鎮(zhèn)規(guī)劃相對落后。提出的對策有：提高農(nóng)民話語權(quán)，保障農(nóng)民利益，規(guī)范掛鉤工作的程序，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃編制質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：炎陵縣；耕地；增減掛鉤；運作模式；對策

2004年，我國正式提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，出臺了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》的文件。在文件的第三部分，指出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。炎陵縣積極響應(yīng)國家號召，參與到增減掛鉤這一富有重要意義的實踐中來?！把琢昕h2012年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目”作為該縣第一個增減掛鉤項目，具有非常重要的示范作用。在此背景下，有必要對項目實施過程中可能存在的問題進行探討，并提出相應(yīng)的建議和對策。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)地增減掛鉤的內(nèi)涵及運作模式

1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的運作模式

政府主導型：掛鉤工作由政府主導，從項目立項到規(guī)劃執(zhí)行，再到組織管理以及最后的驗收工作都由政府來控制，政府是項目的發(fā)起者、策劃者和組織管理者。這種模式的公益性較強，整個資金投入都是以政府為主，資金來源主要為地方財政收入，并由政府承擔一切運行風險。相關(guān)的政府土地行政主管部門為項目主要負責人，負責對整個掛鉤項目進行管理和調(diào)控，包括項目區(qū)的選址、規(guī)劃方案的設(shè)計、投入資金的籌集、工程執(zhí)行狀況的監(jiān)督等。

市場主導型：由政府牽頭，成立或者尋找愿意將閑散資金投入到土地整治工作的投資機構(gòu)，由此機構(gòu)進行項目的征地、融資、規(guī)劃、建設(shè)等工作，通過市場運行機制的平臺來開展增減掛鉤的工作。此時政府部門不再是主導，而只是起到引導、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用，真正的主體則是市場運行機制。因此，一個完善的市場運行機制是此模式下增減掛鉤項目順利實施的關(guān)鍵。

農(nóng)村集體自主型：農(nóng)村集體自主型的運作模式是指由項目區(qū)農(nóng)村集體組織自行發(fā)起的一種運作模式。該模式下，農(nóng)村集體組織自行承擔項目風險并組織、實施、管理整個項目實施的過程。

2 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施過程中存在的問題

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作于2006年展開，試點的省份共24個，共計下達了3批約43萬畝的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。這些掛鉤項目的實施在為農(nóng)村帶來紅利的同時，也或多或少地存在一些問題。這些問題很有可能就是炎陵縣掛鉤工作實施中將面臨的問題。

2.1 資金保障力度不夠

我國目前所進行的掛鉤工作大多都是以政府為主導，資金的投入基本源于當?shù)卣斦杖?，來源較為單一。雖然理論上經(jīng)過掛鉤之后能通過級差地租獲得可觀的收益，但實際執(zhí)行時新置換出來的建設(shè)用地能不能成功出讓或者出讓的收益能不能達到預(yù)期的水平都是存在一定的風險，再加上預(yù)算費用與實際支出同樣存在偏差的風險，項目實施的資金保障就顯得稍有不足。

2.2 過分追求掛鉤周轉(zhuǎn)指標

一些地方對掛鉤工作的內(nèi)涵未能理解清晰，片面地認為掛鉤工作就是為城市建設(shè)用地騰出空間，同時在自身利益地驅(qū)使下，過分地追求周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，“未批先用”、“擅自擴大掛鉤試點范圍”、“周轉(zhuǎn)指標歸還不及時”等現(xiàn)象不絕于耳。在耕地占補平衡上更是敷衍了事，補償?shù)母孛娣e不足、質(zhì)量不達標，拆舊區(qū)復墾工作不受到重視，導致耕地補償?shù)恼呗鋵嵅坏轿?，背離了掛鉤政策“不減少耕地面積、不降低耕地質(zhì)量”的要求。

2.3 先占后補現(xiàn)象嚴重

受業(yè)績、利益等的驅(qū)使，部分掛鉤項目所在地的相關(guān)部門常在未辦理相關(guān)手續(xù)時就開始征地，或者實際開發(fā)的面積要比申請的多，待到上級機關(guān)部門進行檢查時才補辦手續(xù)。同時，拆舊復墾補償耕地的工作相比征地的工作顯得稍有滯后，這些都導致掛鉤工作與計劃偏離，不能夠得到有效的監(jiān)測和控制，影響政策的順利推行。

2.4 農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障

一方面，過度追求周轉(zhuǎn)指標、先占后補等錯誤行為侵害了當?shù)剞r(nóng)民的合法利益；另一方面拆舊建新都需要對征地農(nóng)民進行補償，而補償?shù)臉藴氏鄬^低，農(nóng)民心中的期望補償值未得到實現(xiàn)，并且在絕大多數(shù)試點區(qū)域，土地收益大部分被政府拿走。掛鉤工作涉及到多方面的內(nèi)容，拆舊區(qū)需要將農(nóng)村建設(shè)用地，其中絕大部分為農(nóng)村宅基地復墾為耕地。有可能被征收的宅基地是農(nóng)民的唯一住房，那么能不能得到一套新的住宅、對這套住宅是否擁有持久的所有權(quán)、能否保證子孫后代的用房等都是需要考慮的問題，而這時候的補償標準就顯得稍低；但因農(nóng)民沒有實際的話語權(quán)，只能低頭默認。被征地的區(qū)域雖然會通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等手段提高當?shù)氐木幼『蜕瞽h(huán)境，但相應(yīng)的生活成本也隨之提高，而這一部分費用也沒有被考慮到補償?shù)姆懂牎ｍ椖繉嵤┕ぷ鞯闹鲗钦块T，加之農(nóng)民不懂相應(yīng)的運作方式和能力，使得建新區(qū)土地出讓的事宜全是由政府部門操作，實際得到的收益都被政府部門拿走，留給農(nóng)民的只有極少部分。這些都是農(nóng)民權(quán)益未得到保障的表現(xiàn)，因此，如何在掛鉤工作中還利于民是需要重新認識的重要問題。

2.5 村鎮(zhèn)規(guī)劃相對落后

我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的體系相對來說還不是很完善，規(guī)劃編制的質(zhì)量也稍有不足，城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐也偏慢。導致城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作與村鎮(zhèn)規(guī)劃不銜接，田、水、路、林、村的整治沒有得到綜合的考慮和規(guī)劃，在試點工作中也沒有考慮到試點工作與當?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及當?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)工作的整體協(xié)調(diào)推進。

3 炎陵縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目概況

3.1 研究區(qū)域概況

炎陵縣位于湖南的中東部，東與江西吉安市的井岡山市和遂川縣交界，西接安仁，南鄰桂東、資興，北邊則接茶陵。地形以山地為主，占86.7%。亞熱帶季風氣候，四季分明。區(qū)域自然資源豐富，豐富的降水量帶給該縣豐富的水資源。2010年炎陵縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量為489.79公頃，農(nóng)村居民點2769.69公頃，交通水利用地714.59公頃，較2009年均有一定幅度的增長。從炎陵縣歷年土地利用相關(guān)指標變化情況可知，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求在不斷增長，從2010年的169.3公頃變?yōu)?010年的489.8公頃，表示城鎮(zhèn)在向外不斷擴張，占用近郊區(qū)用地，也必然會造成近郊地區(qū)耕地面積的減少。根據(jù)株洲市統(tǒng)計年鑒，2001年至2010年間株洲耕地面積共減少了2513.15公頃。結(jié)合炎陵縣土地利用的實際情況，可以發(fā)現(xiàn)其土地利用存在以下問題：一是耕地面積較少，所占比重不大，且受山地地形地貌的影響，分布散亂；二是土地集約利用水平不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象明顯，單位建設(shè)用地所創(chuàng)造的GDP低于市均水平。

3.2 拆舊建新區(qū)概況

項目區(qū)由拆舊區(qū)和建新區(qū)組成。拆舊區(qū)主要分布于7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的29個行政村，總拆舊面積為18.69公頃，其中建設(shè)用地共17.88公頃，農(nóng)村道路用地共0.63公頃，溝渠共0.06公頃，坑塘水面共0.11公頃。建新區(qū)總面積17.35公頃，其中耕地3.9611公頃；只有一個地塊，設(shè)在霞陽鎮(zhèn)中團村和顏家村，計劃建設(shè)成為工業(yè)園區(qū)廠房。

本項目計劃申請17.35公頃即260.25畝增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，用于工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和開發(fā)，將由炎陵縣人民政府根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況及發(fā)展要求，預(yù)計2014年將完成周轉(zhuǎn)指標的使用。

4 對推進炎陵縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的建議

4.1 提高農(nóng)民話語權(quán)，保障農(nóng)民利益

在掛鉤工作中，因為基本都是政府主導，加上農(nóng)民身份背景問題，導致農(nóng)民在征地、補償、收益分配等環(huán)節(jié)上很難有機會發(fā)表自己的看法、表達自己的愿望，造成農(nóng)民宅基地被強拆、征地及相關(guān)補償費用偏低、后期收益上達不到自己的預(yù)期水平。這些不免給掛鉤工作的推進帶來不少障礙。炎陵縣正在實施掛鉤工作，應(yīng)該避免此類問題的發(fā)生。在實施中，相關(guān)工作人員應(yīng)當深入基層，多和當?shù)剞r(nóng)民溝通，讓農(nóng)民積極發(fā)表自己的觀點，參與到掛鉤工作上來；政府部門應(yīng)該充分聽取農(nóng)民的意見和心聲，了解農(nóng)民所想，制定合理的補償計劃和收益分配計劃，確保農(nóng)民基本利益不受侵害。要加大項目的公示度，對掛鉤工作的實施方案，要在實施前與當?shù)剞r(nóng)民舉行座談會，說明掛鉤工作的實施計劃以及其中涉及到的征地、拆遷、補償、安置、土地整理后的用途、土地收益的分配等問題；同時可成立農(nóng)民監(jiān)察組，對項目的實施情況進行監(jiān)督，也可避免有些政府官員的自利行為。

4.2 規(guī)范掛鉤工作的程序

一要按照先拆后建的原則推進掛鉤工作，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不下降。許多掛鉤項目區(qū)在拆舊區(qū)未完成土地復墾工作時就開始建新區(qū)的建設(shè)工作，導致后期無力分心或者不愿意投入精力到拆舊工作上，使得拆舊區(qū)耕地的復墾工作得不到保障，周轉(zhuǎn)指標遲遲得不到歸還。對此，炎陵縣的掛鉤工作應(yīng)該在建新區(qū)工作開展之前完成對拆舊區(qū)新增耕地的驗收，檢驗其面積和質(zhì)量是否合格，通過檢驗的地區(qū)才可以進行下一步的建新工作。二要加強驗收標準，避免出現(xiàn)歸還的耕地指標面積和質(zhì)量都合格，但相應(yīng)的灌溉、配套設(shè)施等沒有跟著完善的現(xiàn)象。本項目拆舊區(qū)地塊灌溉設(shè)施缺乏，但周邊都有池塘、河流等可以作為灌溉的來源。在土地整理后，應(yīng)該要修建好相應(yīng)的灌溉、交通等配套設(shè)施，保證新增耕地的耕作條件。

4.3 提高村鎮(zhèn)規(guī)劃編制質(zhì)量和效率

對于出現(xiàn)掛鉤工作與村鎮(zhèn)規(guī)劃不銜接的問題，應(yīng)該切實提高村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的質(zhì)量和效率，用前瞻性的視角合理安排村鎮(zhèn)的功能布局、土地利用布局、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的內(nèi)容。使掛鉤工作做到與耕地保護尤其是基本農(nóng)田保護相符合，與村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與地方新農(nóng)村建設(shè)工作相切合，與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

4.4 對炎陵縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運作模式選擇的建議

在炎陵縣實際條件的限制下，建議選擇以政府為主導的運作模式。一方面炎陵縣此次城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作是該縣的第一次試點，相關(guān)經(jīng)驗相對欠缺，不具備通過市場運作的能力；另一方面，試點地區(qū)多為農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的思維缺少長遠性，偏重短期利益。以市場為主導的運作模式若是不能給予符合農(nóng)民期望的收益，執(zhí)行效果會較差，需要借助政府的威望；但反過來若是許諾的收益過大，則又容易造成農(nóng)民因為短期利益而盲目放棄土地所有權(quán)，進而擴大實際使用的周轉(zhuǎn)指標，需要政府理性引導。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

本文通過對增減掛鉤的相關(guān)理論進行整理，并結(jié)合炎陵縣2012年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的實際情況進行案例分析，得出以下結(jié)論：

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實施可以為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴張騰出空間；可以利用級差地租收益改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推進地方新農(nóng)村建設(shè)；可以提高土地利用效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置；可以促進農(nóng)村居民點向中心村集中，提高土地的集約利用；可以推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的前進。

（2）炎陵縣經(jīng)濟發(fā)展快速，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化調(diào)整，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重在不斷加大，但建設(shè)用地的需求也在不斷增加，造成耕地面積不斷下降；同時，整體的土地集約利用水平不高，單位建設(shè)用地面積產(chǎn)值小于株洲市市均水平，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象突出，掛鉤工作的實施是迫切的。

（3）掛鉤項目區(qū)選址合理，總拆舊面積18.69公頃，建新面積17.35公頃，相關(guān)工作計劃較為周詳，周轉(zhuǎn)指標使用及規(guī)劃計劃符合實際情況，項目投資成本及收益計算清晰，實施后的預(yù)期效果明顯，不僅可以為農(nóng)村建設(shè)結(jié)余大量資金，對社會及生態(tài)同樣有不可估量的作用。但也存在資金保障力度不夠、農(nóng)民合法權(quán)益難得到保障、村鎮(zhèn)規(guī)劃相對落后、與掛鉤工作不銜接等問題。

（4）對炎陵縣的掛鉤工作提出幾點建議：一要在實施過程中積極探索以市場為主導的運作模式；二要提高農(nóng)民話語權(quán)，保障農(nóng)民利益；三要規(guī)范掛鉤工作程序，避免建而未拆的現(xiàn)象；四要提高村鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量，做到前瞻性。同時建議本次掛鉤工作的運作模式選擇政府主導型，以避免經(jīng)驗不足、執(zhí)行力度不夠等方面的缺陷。

5.2 展望

本文結(jié)合了具體的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目來對掛鉤工作進行分析，一方面跳出了理論框架的束縛，另一方面又可以避免理論分析的主觀性，使結(jié)論更加貼近客觀實際，具有較強的應(yīng)用價值，這也是本文的創(chuàng)新之處。同時隨著項目進程的推進，可以通過觀察項目的實施情況及效果，對比本文研究成果，總結(jié)其中不足之處，發(fā)現(xiàn)問題，改正問題，為炎陵縣乃至全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地地增減掛鉤工作的實施奉獻寶貴的經(jīng)驗。

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