程曦　鐘婷

【摘要】我國自然災(zāi)害頻發(fā)，造成大量損失，而財政投入在災(zāi)害救助中起重要作用，但是因為種種原因我國災(zāi)害救助的財政投入并未得到最優(yōu)實現(xiàn)。本文將對我國自然災(zāi)害救助的財政投入的現(xiàn)狀結(jié)合數(shù)據(jù)進行分析，然后根據(jù)現(xiàn)狀的分析結(jié)果找到存在的問題，最后借鑒日本國家在自然災(zāi)害救助方面財政投入的有效舉措結(jié)合我國實際情況找出對策，解決我國存在的這些問題，完善我國自然災(zāi)害救助的財政投入，實現(xiàn)其最大價值。

【關(guān)鍵詞】自然災(zāi)害 災(zāi)害救助 財政投入

我國自然災(zāi)害頻發(fā)，在自然災(zāi)害救助方面，只有國家能組織調(diào)動大批的人力、資力，有布局、有計劃地實施救助[1]。但是我國還沒有形成有效的自然災(zāi)害財政運行機制，在救助資金的籌措、管理、分配上也存在很多問題。探析研究我國自然災(zāi)害救助的財政投入問題，不斷完善我國財政體制，使財政支出達到最佳效用，充分發(fā)揮國家職能。

一、我國自然災(zāi)害救助的財政投入現(xiàn)狀

從08年到12年，我國遭受頻繁的自然災(zāi)害，造成巨大損失，每年平均受災(zāi)人口達4.228億人，造成直接經(jīng)濟損失平均每年5379.58億元。為了最小程度的減少自然災(zāi)害帶來的損失，我國在對自然災(zāi)害的救助設(shè)有相應(yīng)的財政資金，包括撫恤和社會保障支出中的救災(zāi)支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出和災(zāi)后的補助支出等[2]。

（一）財政專項保障資金的發(fā)放變化情況

目前我國并未成立自然災(zāi)害救助的財政專項資金，只根據(jù)實際情況發(fā)放一定數(shù)額的自然災(zāi)害生活補助資金。2010年、2012年我國自然災(zāi)害生活救助資金分別為11.3億元、10.5億元，占當年財政支出的比例分別為0.018%、0.008%。此項資金僅僅是臨時性的，臨時調(diào)撥的，不具有穩(wěn)定和固定性。

（二）我國社會福利支出占財政支出情況

我國自然災(zāi)害救濟支出則是指政府對災(zāi)民提供吃、穿、住、醫(yī)等救濟以及扶持生產(chǎn)方面的幫助。2009年到2012年我國社會福利支出分別為3350.69億元、9130.62億元、11144億元、5373億元，占財政支出的比分別為7.6%、10.2%、10%、9%?？梢钥闯鑫覈鐣＠С稣钾斦С龅谋壤?0%左右，而用于自然災(zāi)害救助的部分比例則小于3%。

（三）國家救災(zāi)占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失的比例情況

我國每年都因為自然災(zāi)害造成不同程度的經(jīng)濟損失，然而國家的救助所占財政支出的比例未超過3%，就近五年的數(shù)據(jù)來看（圖1），民政部捐款超過社會總捐款均不到30%，而且我國財政對受災(zāi)的捐款遠遠小于社會的其他捐款。國家救災(zāi)占自然災(zāi)害的直接經(jīng)濟損失比重是呈減少趨勢，而且都并未超過50%。

二、我國自然災(zāi)害救助的財政投入存在的問題

（一）財政投入主體間職責的不明確

中央和地方在自然災(zāi)害的預(yù)警、防治、救助中各自目標不同，中央政府想讓地方政府建立周全的防范機制來縮減自然災(zāi)害發(fā)生后中央財政專項救助的數(shù)目，而地方政府卻經(jīng)常將財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)、教育和社會保障等方面，結(jié)果在遇到重大自然災(zāi)害時，地方就更多地依賴中央，希望中央撥付大量資金。

（二）財政投入資金不規(guī)范且補助不合理

我國對自然災(zāi)害救助的財政投入資金分配不科學，重救助而輕預(yù)防，對自然災(zāi)害預(yù)警的投入太少只在災(zāi)害發(fā)生后投入大量的資金。關(guān)于救災(zāi)的補助標準，也與基本生活水平相距甚大，很多災(zāi)民在災(zāi)后失去了維持生活的工具，出現(xiàn)因災(zāi)返貧問題[3]。

（三）城鄉(xiāng)間救災(zāi)存在明顯差距

我國城市多沿海、平原，經(jīng)濟較為發(fā)達，發(fā)展也較快，所以城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育的基礎(chǔ)設(shè)施相對農(nóng)村較完善。同時我國的災(zāi)前物資儲備點分布得很不均衡，多集中在東部和中部地區(qū)。在救災(zāi)上，農(nóng)村也由于房屋不夠牢靠且道路建設(shè)不夠完善導致救援比城市困難，受災(zāi)嚴重。

（四）自然災(zāi)害救助的財政投入制度存在缺陷

我國災(zāi)害救助的財政投入制度不清晰且法制也不健全[4]，也沒有專項的救災(zāi)資金，目前未形成統(tǒng)一的救災(zāi)法，現(xiàn)有的救助項目零瑣雜亂，災(zāi)害救助法律體系的建立僅僅停留在法規(guī)、條例、標準、規(guī)章等的層面，立法層次較低且立法不完整。

三、日本自然災(zāi)害救助的財政投入對我國的借鑒

日本也是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，經(jīng)常受到強地震、強臺風、暴雪和海嘯的襲擊，然而災(zāi)害并未打敗日本，長期的受災(zāi)經(jīng)歷使日本積累了豐富的救災(zāi)經(jīng)驗，形成了一套成熟的災(zāi)害危機管理制[5]。

（一）明確財政間事權(quán)責任關(guān)系

日本的中央與地方之間的財政救災(zāi)關(guān)系事權(quán)范圍清楚、財政責任既交叉又明確[6]。日本中央主要負責防災(zāi)、減災(zāi)方面，地方主要負責應(yīng)急救援和災(zāi)后重建，救災(zāi)過程中由地方政府直接指揮，中央不越權(quán)。

（二）財政對災(zāi)前預(yù)防做好充足準備

日本各級政府預(yù)算中專門設(shè)有災(zāi)害預(yù)算，主要用于災(zāi)害預(yù)防、科技研究、國土保全和災(zāi)后重建。日本地方政府按照標準計算好需要建設(shè)的應(yīng)急設(shè)施及物資資金進行規(guī)格、數(shù)量不同的儲備。日本地方政府還建有將來源于每個正常年度政府的財政盈余、貸款的收益或是平常的投資以及個人和居民的捐款用于救災(zāi)貯備的復興基金。

（三）財政的災(zāi)后救助

當有受災(zāi)者死亡時，各級政府共同承擔按照受災(zāi)家庭實際情況發(fā)給慰問金。而且日本政府對于災(zāi)后民眾的生活重建提供充分的財政支持，對民眾受損住房的修復和重建提供無償?shù)馁Y金支持。在受災(zāi)孩子的教育方面，財政提供教科書無償給付，還有專門的緊急獎學金和兒童扶助。

四、解決我國自然災(zāi)害救助的財政投入問題的對策

一直以來，中國的自然災(zāi)害頻發(fā)，但是在災(zāi)害救助上還存在很多不足，而日本完善的危機管理體系及其運作經(jīng)驗，對我國的解決自然災(zāi)害救助存在問題具有一定啟示。

（一）明確救災(zāi)主體職責

我國應(yīng)實行責制任，權(quán)責明晰，明確國家作為自然災(zāi)害第一救助主體的角色，規(guī)定公共財政的兜底責任。對于突發(fā)性、局部性的災(zāi)害發(fā)生時，以地方政府救助為主，地方進行指揮救災(zāi)，救助的資金由地方財政主要負責，充分發(fā)揮地方政府的主動性和積極性，中央則相應(yīng)輔助救災(zāi)；而對于受災(zāi)較廣較大的情況，則以中央為救災(zāi)主體，救災(zāi)的事由中央統(tǒng)一指揮，所需的救災(zāi)資金也由中央主要投入，地方政府加以配合，全面地進行救災(zāi)。

（二）擴大救災(zāi)資金的來源并規(guī)范整合資金

要擴大資金來源，除了組織建立財政的專項基金，還可以通過發(fā)揮銀行貸款、投資、證券市場等多種金融形式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，加大支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的力度[7]。救災(zāi)資金的分配應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H的生活水平和消費水平進行調(diào)撥和分配，確保受災(zāi)民眾能依靠部分救災(zāi)資金適應(yīng)生活。

（三）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)投入差距并重視災(zāi)前預(yù)防

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的投入差距，應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，資金投入不夠均衡，加強財政對災(zāi)害預(yù)防和救助的公共設(shè)施建設(shè)相對薄弱的地區(qū)的支持。完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對農(nóng)村的交通、經(jīng)濟、教育設(shè)施建設(shè)的投入力度，加大農(nóng)村地區(qū)的救災(zāi)物資儲備。同時增加財政對于災(zāi)害紓緩和準備的投入，對災(zāi)前預(yù)防的相關(guān)部門的相應(yīng)設(shè)施和研究進行必要的財政支持，對于預(yù)測技術(shù)的研究、土地使用管理、建筑物耐震度檢測、緊急通訊系統(tǒng)、緊急醫(yī)療救援、社會保險保障系統(tǒng)等方面加大財政投入力度。

（四）完善相關(guān)法規(guī)

建立相關(guān)的救災(zāi)法律法規(guī)來管理救災(zāi)主體、救災(zāi)的財政資金，通過相關(guān)法規(guī)來約束、避免救災(zāi)過程中存在的問題，加快應(yīng)急法律的立法進程，建立自然災(zāi)害的預(yù)警、防治、救助一體的財政投入模式，通過財政專項資金進行日?；芾韀8]，將救災(zāi)相關(guān)的資金籌集、管理、分配，以及救災(zāi)申請過程的每個環(huán)節(jié)都以法律規(guī)定來具體說明。同時政府部門應(yīng)該加強對財政救災(zāi)資金的監(jiān)管，首先嚴格審計，然后相關(guān)檢察機關(guān)配合財政部門對這些救災(zāi)物款的監(jiān)督做出規(guī)定，最后相關(guān)部門接受新聞機構(gòu)的采訪和輿論的監(jiān)督。

參考文獻

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[8]祁敏.我國自然災(zāi)害救助財政投入現(xiàn)狀、問題及對策[J].地方財政研究，2008，1：25-28.

基金項目：教育部人文社科項目的論文，項目號：10XJC880003。

作者簡介：程曦，云南師范大學經(jīng)濟與管理學院2014屆畢業(yè)生；鐘婷，云南師范大學經(jīng)濟與管理學院教師，畢業(yè)于湖南大學。