【摘 要】本文采用了薩巴蒂爾和馬澤曼尼安的“綜合模式”，分析了地方扶持社會組織發(fā)展的政策。政府必須從繼續(xù)完善扶持配套政策、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加大財(cái)政投入力度、推動(dòng)政府購買服務(wù)，促進(jìn)社會組織發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行；綜合模式；社會組織扶持政策

一、問題提出

黨的十八大報(bào)告提出，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。”

社會組織，從廣義上來說，指人們從事共同活動(dòng)的所有群體形式，包括氏族、家庭等；從狹義上來說，是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種共同的目標(biāo)，將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會團(tuán)體，如企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、社會團(tuán)體等。我們這里所研究的是狹義上的社會組織，是指依法在社會和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、鑒證、監(jiān)督等功能的社會組織。

目前，社會組織從事的服務(wù)范圍，既包括為政府、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和個(gè)人參與社會活動(dòng)提供法律、公益服務(wù)等公益性社會團(tuán)體，也包括提供準(zhǔn)公共物品的各類民辦教育培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，還包括社區(qū)社會組織等。為確保社會團(tuán)體在實(shí)施分離改革后，能夠更加規(guī)范的運(yùn)作、健康的發(fā)展，近年來，政府加大了對社會團(tuán)體的扶持力度，出臺相關(guān)扶持政策，推進(jìn)社會組織發(fā)展。

二、分析框架或理論模型

1.政策執(zhí)行概述

政策方針一旦經(jīng)合法化過程并公布以后，便進(jìn)入了政策執(zhí)行階段。在公共政策學(xué)發(fā)展史上，政策科學(xué)學(xué)者從不同角度對界定公共政策執(zhí)行，做了很多探討。陳振明教授把政策執(zhí)行界定為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行為，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。

在政策執(zhí)行的過程中，一方面在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)有力的政策行動(dòng)可以較為順利地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。另一方面，政策的制定，不可能一開始就是完美無瑕的，通過執(zhí)行的過程中，決策者要根據(jù)執(zhí)行后的信息反饋進(jìn)行修正和完善。同時(shí)，政策執(zhí)行部門是否擁有足夠的能力和資源，也會影響政策的執(zhí)行。

2.公共政策執(zhí)行的模式

在薩巴蒂爾和馬澤曼尼安的綜合模式中，兩位學(xué)者構(gòu)建了一個(gè)完整的理論模式，把影響政策執(zhí)行各階段因素分為三大類：（1）政策問題的特性；（2）政策本身的可控性變量；（3）政策本身以外的變數(shù)。每大類又可細(xì)分為幾個(gè)小類，詳見右圖。

三、展開分析與論證

根據(jù)上述模型，我們對目前發(fā)展社會組織的扶持政策的有效執(zhí)行進(jìn)行分析，即對其政策問題的特性、政策本身的可控性變量以及政策以外的變量。

1.政策問題的特性

政策現(xiàn)行有效的理論和技術(shù)、目標(biāo)群體行為的多樣性、目標(biāo)群體的人數(shù)、目標(biāo)群體行為需要調(diào)適的幅度，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。社會組織扶持政策是改革過程中較為復(fù)雜的問題，那么執(zhí)行的難度也比較大。在該政策執(zhí)行的過程中觸動(dòng)的權(quán)利關(guān)系并不多，涉及的機(jī)構(gòu)和人員范圍相對固定且非常明確。通過調(diào)研，政府出臺了多個(gè)政策性文件，這些政策的出臺，為推動(dòng)社會組織發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。這是個(gè)循序漸進(jìn)的過程，逐步推動(dòng)社會組織發(fā)展。

2.政策本身的可控性變量

政策能否達(dá)到預(yù)期效果，這和政策本身的可控性變量有關(guān)，其中包括政策的正確性、政策的具體明確性、政策本身含有的充分因果律、充分的財(cái)政資源、執(zhí)行機(jī)關(guān)間及其各自內(nèi)部的層級整合、執(zhí)行機(jī)關(guān)的決定規(guī)制和人員配置以及公眾的參與度。有的政策執(zhí)行起來困難重重，那么很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。

社會組織扶持政策符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，具有正確性，這是政策有效執(zhí)行的根本前提。該政策能夠促進(jìn)社會組織發(fā)展，讓社會組織承擔(dān)部分政府不能承擔(dān)的職能，給人民帶來利益，能被執(zhí)行者所認(rèn)同，被政策對象所擁護(hù)。

在政策資源充足方面，以閔行區(qū)為例，通過網(wǎng)絡(luò)、宣傳手冊等形式廣泛宣傳該政策，民政局、社團(tuán)局負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)該政策，在區(qū)級層面建立了約2千平方米的社會組織孵化園，通過建立社會組織孵化園，為初創(chuàng)期的社會組織或處于萌芽狀態(tài)的社會組織提供場地、資金、能力建設(shè)等方面的支持，幫助社會組織迅速長大形成規(guī)模。同期，在街鎮(zhèn)層面先后成立了13家社會組織服務(wù)中心，對街鎮(zhèn)層面的社會組織服務(wù)中心的功能、職責(zé)作了進(jìn)一步調(diào)整和完善，有效規(guī)范了中心運(yùn)作，成為該扶持政策的有力推手。

3.政策以外的變量

影響政策執(zhí)行的因素，除了上述兩方面外，還包括社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持、公共的支持、傳媒的持續(xù)注意程度與態(tài)度、支持團(tuán)隊(duì)的態(tài)度和資源、執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度等。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善、行政管理體制及事業(yè)單位改革不斷深化，社會組織作為與政府、企事業(yè)單位并列的第三部門，已成為社會建設(shè)和社會管理的一支重要力量。無論是中央和地方，都對社會組織的培育和發(fā)展進(jìn)行了不少的創(chuàng)造性探索。而公眾和媒體也越來越重視社會組織的發(fā)展和其傳播正能量的作用。政府出臺的一系列扶持政策得到了該政策目標(biāo)團(tuán)隊(duì)的支持和認(rèn)可，部分社會組織認(rèn)為扶持力度還需進(jìn)一步提高。

四、結(jié)論

社會組織是一股來自民間的力量，也是促進(jìn)社會和諧發(fā)展的新興組織。它的健康發(fā)展對公民社會的建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會都具有重要的作用。通過上述模型介紹和分析，從整體上而言，本文認(rèn)為目前扶持社會組織發(fā)展的政策的執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，也取得了預(yù)期的效果。但也存在著一定的差距和制約，作為協(xié)助政府處理公共事務(wù)的最有力的左右手，作為政府公共部門還有許多工作要做。

1.繼續(xù)完善扶持配套政策。為鼓勵(lì)支持社會組織發(fā)展，要研究出臺社會組織稅收優(yōu)惠辦法、社會組織專職工作人員權(quán)益保障政策等，要研究制定適合社會組織特點(diǎn)的人員管理等具體措施，促進(jìn)社會組織人才隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。

2.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。結(jié)合行政管理體制改革，政府有關(guān)部門要對各自承擔(dān)的職能進(jìn)行全面梳理和分解，劃定可以轉(zhuǎn)移給社會組織的職能范圍，通過授權(quán)、委托等方式，依法轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)、有能力的社會組織承接。貫徹落實(shí)評估機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的資質(zhì)審查、跟蹤指導(dǎo)、服務(wù)協(xié)調(diào)和績效評估。

3.加大財(cái)政投入力度。以項(xiàng)目資助為主，推動(dòng)建立公共財(cái)政對非營利性社會組織資助和激勵(lì)機(jī)制。多渠道籌集社會組織發(fā)展資金，建立由政府公共財(cái)政和福利彩票公益金組成的社會組織扶持發(fā)展專項(xiàng)資金。開展考核評估工作，并根據(jù)考評結(jié)果對社會組織予以獎(jiǎng)勵(lì)和資助，激勵(lì)社會組織積極參與社會管理和服務(wù)。

4.推動(dòng)政府購買服務(wù)。理順政府和社會組織的職責(zé)關(guān)系，探索建立政社合作新機(jī)制。搭建政府、市場和社會組織間的互動(dòng)平臺，實(shí)現(xiàn)三方需求和資源的有效對接。加大政府向社會組織購買服務(wù)的范圍和力度，抓緊編制政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄，推動(dòng)政府購買社會組織服務(wù)常態(tài)化。

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作者簡介：

夏吟，女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2013級MPA研究生班。