金德華

國家審計署劉家義審計長指出，“國家治理就是通過配置和運(yùn)用國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護(hù)人民利益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！眹覍徲嬍琼槕?yīng)完善國家治理而產(chǎn)生的，是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系中具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫”系統(tǒng)，其核心是促進(jìn)國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的快速發(fā)展，全面深化改革的有序推進(jìn)，只有不斷深化國家審計職能，才能更好地服務(wù)國家治理需求，促進(jìn)國家治理目標(biāo)實現(xiàn)。

一、國家治理與國家審計本質(zhì)的同源性要求國家審計服務(wù)于國家治理

國家治理的本質(zhì)是基于委托和代理關(guān)系產(chǎn)生的。國家產(chǎn)生以后，國家的執(zhí)政者受國家所有者的委托進(jìn)行國家治理，成為國家所有者對管理國家事務(wù)的“代理人”。在現(xiàn)代民主法治制度框架下，人民是國家權(quán)力的擁有者，但不能每個人都親自參與管理國家事務(wù)。于是，人民通過選舉各級政府機(jī)關(guān)將公共資源委托其進(jìn)行管理，從而實施國家治理。在國家治理的委托代理關(guān)系中，委托人是人民，代理人是各級政府機(jī)關(guān)。

國家審計從本質(zhì)上來說也是源于委托代理關(guān)系。如前所述，政府機(jī)關(guān)作為代理人承擔(dān)著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其在管理公共事務(wù)的過程中擁有信息優(yōu)勢，而人民作為委托人處于信息劣勢。于是，為了盡可能實現(xiàn)信息對稱，委托人最大限度地獲知受托人的受托責(zé)任履行情況，保證和促進(jìn)國家治理的受托責(zé)任的充分履行，客觀上需要一個獨(dú)立于委托人和受托人的第三方，獨(dú)立、客觀、公正地對受托人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查、監(jiān)督和評價。國家審計正是順應(yīng)了這一需求而產(chǎn)生的。因此，從某種程度而言，國家審計產(chǎn)生的根源與國家治理產(chǎn)生的根源是一致的。

二、國家治理目標(biāo)與國家審計目標(biāo)的內(nèi)含性要求國家審計服從于國家治理

國家治理的目標(biāo)取向是“善治”，善治的基本要素有10個：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等1。這些要素的實現(xiàn)程度越高，善治實現(xiàn)的可能性就越大。而在現(xiàn)實社會中，政府通過受托責(zé)任代表人民治理國家，需要通過建立法治政府、責(zé)任政府、陽光政府和效能政府等來構(gòu)建社會主義和諧社會，從而走向善治。法治政府能促進(jìn)合法性和法治的實現(xiàn)，責(zé)任政府能幫助責(zé)任性、回應(yīng)性和廉潔的實現(xiàn)，陽光政府能增強(qiáng)透明性和參與度，效能政府能提高有效性、穩(wěn)定性和公正性。

國家審計作為一種制度安排，以服務(wù)國家治理目標(biāo)為前提，是政府治理的工具，在政府治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用，它能夠促進(jìn)政府改進(jìn)管理和決策、加強(qiáng)監(jiān)督和增強(qiáng)責(zé)任心。劉家義審計長強(qiáng)調(diào)，“國家審計的目標(biāo)是推進(jìn)法治、維護(hù)民主、推動改革和促進(jìn)發(fā)展?！?/p>

三、國家審計職能的深化，有利于促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)

審計的職能反映審計的價值，并源于國家治理的目標(biāo)定位，對國家審計職能的研究來自于國家治理所賦予審計的使命與職責(zé)，國家審計職能的發(fā)揮直接服務(wù)于國家治理的需求，國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)要求審計職能不斷深化。深化國家審計職能，實現(xiàn)國家治理目標(biāo)，在國家治理導(dǎo)向下通過建立“責(zé)任政府、廉潔政府、高效政府、透明政府和法治政府”來促進(jìn)國家治理“善治”目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）國家治理導(dǎo)向下國家審計職能的新定位

傳統(tǒng)的審計職能主要表現(xiàn)為監(jiān)督、評價和鑒證三大職能。隨著國家審計的不斷發(fā)展，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，審計內(nèi)容不斷拓展，由簡單的財務(wù)收支審計向經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)事項審計轉(zhuǎn)變，從資金向資金、資產(chǎn)和資源“三資”延伸，從傳統(tǒng)的合法審計向績效審計拓展，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也從縣級領(lǐng)導(dǎo)干部向地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大，并逐漸擴(kuò)大到省部級領(lǐng)導(dǎo)，行政領(lǐng)導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)的“同步審計”使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由行政領(lǐng)導(dǎo)干部向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展。與審計內(nèi)容變化相適應(yīng)，審計職能也從廣度上和深度上持續(xù)擴(kuò)展。劉家義審計長強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)今世界，無論各個國家國體和政體如何不同，國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的‘免疫系統(tǒng)功能，在不斷完善國家治理，進(jìn)而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用?！睂徲嬜鳛楸Ｕ蠂医?jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，主要發(fā)揮了“預(yù)防”、“揭示”和“抵御”三個方面的職能?！邦A(yù)防”是指審計自身固有的獨(dú)立、客觀、公正的特點(diǎn)和審計的權(quán)威性，有條件、有責(zé)任及時發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，及早感知風(fēng)險，盡早發(fā)出警報起到預(yù)警作用；“揭示”是指審計對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問題如違法違規(guī)、損失浪費(fèi)、損害公眾利益、危害國家安全等各種行為進(jìn)行披露，揭示體制障礙、制度缺陷和管理漏洞，并依法處理和處罰，促進(jìn)問責(zé)制和責(zé)任追究制的建立和落實，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的健康安全；“抵御”是指審計不僅要揭示問題，更要對產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行深入分析，提出針對性的建議，促進(jìn)管理規(guī)范，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量。審計由于具備了上述職能，有利于推動法治政府、責(zé)任政府、陽光政府和效能政府的建立。

（二）依法審計和審計公告制度有助于政府治理公開透明，促進(jìn)法治政府和陽光政府的建立

通過堅持依法審計，促進(jìn)政府部門依法理財和依法行政，推進(jìn)民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性，保障國家各項治理措施落到實處，推動依法治國方略的實施。審計公告制度，是審計機(jī)關(guān)政務(wù)公開的一種形式，也是促進(jìn)公共資金管理和使用部門推行政務(wù)公開的一種手段。審計公告制度是審計信息披露制度的一個重要組成部分，可以擴(kuò)大社會公眾的知情權(quán)，加強(qiáng)社會公眾對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，可以增強(qiáng)政府行政管理的公開性和透明度，減少委托人和受托人的信息不對稱，監(jiān)督審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正整改，在提升經(jīng)濟(jì)社會管理水平，推動民主執(zhí)政、依法行政等方面具有重要的意義。

隨著政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，審計也逐漸從國家本位向民眾本位轉(zhuǎn)變，受人民之托，發(fā)揮免疫功效，促使政府履行公共受托職責(zé)，促進(jìn)整個社會委托受托關(guān)系按既定規(guī)則有序運(yùn)行。云南省創(chuàng)造性地開展了民選審計，審計計劃項目通過網(wǎng)絡(luò)公開征集人民的意見和建議，選擇人民普遍關(guān)注的審計項目。通過廣泛聽取人民聲音，征詢民意，促進(jìn)社會各界關(guān)注、參與和監(jiān)督國家財政收支活動，建立和鞏固政府和人民間的信任，提高人民對政府工作的滿意度。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有利于強(qiáng)化公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制、推動黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)責(zé)任政府的建立

黨的十八大報告提出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！苯?jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計，通過對政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間遵守法律法規(guī)的情況，貫徹執(zhí)行黨的重大方針政策和決策部署情況，重大經(jīng)濟(jì)事項的決策，財政財務(wù)收支行為、內(nèi)部管理情況以及廉政情況等方面的監(jiān)督，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的績效與履職能力進(jìn)行評價，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果“人格化”，為領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及問責(zé)提供審計依據(jù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計通過對公共權(quán)力運(yùn)行情況的監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部明確權(quán)利和責(zé)任，依法履行領(lǐng)導(dǎo)干部的受托責(zé)任，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)的行為，從而促進(jìn)民主建設(shè)，促進(jìn)政府治理監(jiān)督機(jī)制的完善，促進(jìn)政府部門公共受托責(zé)任的有效履行，提升政府治理效率。

云南省開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以來，為進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，促進(jìn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)，重點(diǎn)對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)落實政府四項制度，加強(qiáng)自身改革和建設(shè)的情況進(jìn)行審計。同時，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問題和犯罪線索，注重從體制機(jī)制及政策措施層面分析問題、提出建議，為推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上預(yù)防和治理腐敗發(fā)揮了重要作用。

（四）績效審計有利于提高政府治理效率，促進(jìn)效能政府的建立

績效審計是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計，而效能是從事一項活動所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。它是衡量工作結(jié)果的尺度，效率、效果和效益是衡量效能的依據(jù)。政府的效能從某種程度上可以反映政府的執(zhí)政能力。效能越高，則政府的執(zhí)政能力越強(qiáng)。通過開展績效審計，加強(qiáng)對政府管理和使用資金的監(jiān)控，促使政府在經(jīng)濟(jì)活動中慎重行事，經(jīng)濟(jì)有效地利用有限的公共資金，提高公共資金的使用效益，力爭以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)效果，為政府完善決策提供重要依據(jù)。并且能夠及時避免某些政府部門為了所謂的政績，損害社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力，造成難以挽回的損失。另外，績效審計通過開展對審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析，深入揭示國家治理中存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，充分發(fā)揮審計意見和建議的建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家治理深化改革。

參考文獻(xiàn)

何增科.《治理、善治與中國政治發(fā)展》[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2002（3）.