孟慶梓 鄭黎芳 范曉萍 秦元海

[摘 要]發(fā)達(dá)國家老齡事業(yè)發(fā)展大都經(jīng)歷了長期歷程，在養(yǎng)老保障制度和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面已有不少成功經(jīng)驗(yàn)。從國情發(fā)展需要出發(fā)考察分析這些經(jīng)驗(yàn)對于當(dāng)前我國進(jìn)一步健全養(yǎng)老社會保障法制體系、優(yōu)化養(yǎng)老保險基金形成機(jī)制、探索社區(qū)化居家養(yǎng)老新模式，以及構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系均有一定啟示。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達(dá)國家;養(yǎng)老保障;養(yǎng)老服務(wù)

[中圖分類號]G913.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0046 — 02

進(jìn)入21世紀(jì)以來，面對日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢，我國養(yǎng)老保障與服務(wù)事業(yè)仍亟待加力，深入拓展。就此而言，在堅持立足國情發(fā)展我國老齡事業(yè)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)借鑒若干國際有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將是一個有益的選項(xiàng)。有鑒于此，本文將對部分發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障和服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)試做分析歸納，并探討其對當(dāng)前我國老齡保障和服務(wù)事業(yè)發(fā)展的啟示和借鑒意義。

一、以立法和價值觀為引導(dǎo)，推進(jìn)老年人社會保障制度建設(shè)

（一）立法程序與發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度建設(shè)

法律制度建設(shè)支撐有助于深化社會保障體系建設(shè)中政府和公民之間的責(zé)權(quán)關(guān)系理解：即政府不僅僅把提供社會保障看作是對國民的一項(xiàng)恩賜，而是當(dāng)成政府應(yīng)履行的一項(xiàng)職能及應(yīng)盡的職責(zé);同樣國民也不僅僅把享受社會保障當(dāng)成一種補(bǔ)償，更是把它作為自己一項(xiàng)正當(dāng)?shù)暮戏ǖ臋?quán)利，因而可以保證社會保障制度的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。〔1〕從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，走法制化道路成為發(fā)達(dá)國家老年人社會保障制度建設(shè)取得成效的必要條件。例如，美國以1935年《社會保障法》為基礎(chǔ)，設(shè)立了社會保障署，由聯(lián)邦政府直接管理老年保險計劃，并逐步形成了一套以老年、遺屬、殘廢保險和老年醫(yī)療幫助為主要內(nèi)容的社會保險制度;日本自1959年頒布《國民年金法》以后，又先后頒布《老人福利法》、《老人保健法》、《護(hù)理保險法》、《介護(hù)保險法》等多部社會保障法規(guī)制度，截止目前，其養(yǎng)老保障已經(jīng)形成了集社會福祉、公共扶助、公共衛(wèi)生、社會保險于一體的全方位保障制度體系。

（二）養(yǎng)老保險與發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度建設(shè)

不同發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)顯示，立法程序支撐下的多層次、全方位社會養(yǎng)老保險及其他各種養(yǎng)老基金籌備和保障機(jī)制成為發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)的核心內(nèi)容。

例如，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)責(zé)任的背景下，北歐國家確立了基本養(yǎng)老金和補(bǔ)充養(yǎng)老金及其他補(bǔ)助金的多元基金籌集結(jié)構(gòu);在美國養(yǎng)老保障法制體系下，養(yǎng)老保險基金主要源于兩種渠道：政府運(yùn)作的養(yǎng)老保障措施和民間私營養(yǎng)老保障計劃。其中前者即強(qiáng)制性養(yǎng)老保險措施，后者則以現(xiàn)金方式、定期支付的養(yǎng)老金和個人通過理財、股票、債券等有價證券獲取投資回報作為養(yǎng)老金的投資養(yǎng)老;〔2〕在日本，1961年政府建立了個人繳納保險費(fèi)和國家財政預(yù)算相結(jié)合的國民養(yǎng)老金制度，之后又在該基礎(chǔ)上建立了以企業(yè)薪職人員為對象的厚生養(yǎng)老金和以公務(wù)員為對象的共濟(jì)養(yǎng)老金，由個人和企業(yè)對半分擔(dān)，由國家統(tǒng)一管理;在新加坡，早在英殖民地時代的1955年，政府便通過立法確立了由雇主和雇員承擔(dān)的中央公積金制度，即強(qiáng)制儲蓄型社會保障制度，其基本宗旨是為退休人員設(shè)立的一項(xiàng)強(qiáng)制性儲蓄計劃。

（三）人文關(guān)懷與發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度建設(shè)

在立法保障的基礎(chǔ)上，以人文關(guān)懷為內(nèi)涵的價值觀導(dǎo)向也是一些發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障制度建設(shè)的重要依據(jù)。例如，在新加坡，政府堅持通過價值觀引導(dǎo)和立法程序的結(jié)合，尤其重視培養(yǎng)全民的家庭觀念，倡導(dǎo)儒家思想中的孝道觀念，號召全社會關(guān)愛、孝敬老年人，并頒布《贍養(yǎng)父母法》，對愿意與老人同住的組屋申請者提供便利與優(yōu)惠，為需要贍養(yǎng)老人的低收入家庭提供養(yǎng)老、醫(yī)療方面的津貼等具體措施加以積極推進(jìn);〔3〕在美國社會保障制度中，政府則對特殊老人群體養(yǎng)老尤其是老年殘疾人制定了專門的政策以體現(xiàn)人文關(guān)懷。20世紀(jì)30年代以來，美國政府已制定數(shù)十項(xiàng)殘疾人社保法案，內(nèi)容連貫、詳細(xì)，并還在住房、出行、交通等方面給予特殊照顧。

二、推行社區(qū)化養(yǎng)老服務(wù)模式，構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）以居家照料為中心，推進(jìn)社區(qū)化居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索實(shí)踐

社區(qū)居家照料服務(wù)在一些國家和地區(qū)一般稱為老年人社區(qū)照顧，強(qiáng)調(diào)“在社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)來照顧”，目前其已日漸成為發(fā)達(dá)國家普遍采用推廣的重要方式。

在北歐，近年來當(dāng)?shù)貒移毡閷⒗夏耆苏疹櫡?wù)的重點(diǎn)由設(shè)施機(jī)構(gòu)養(yǎng)老照顧向長期居家養(yǎng)老照料轉(zhuǎn)變;在美國，聯(lián)邦政府也順應(yīng)并積極鼓勵居家養(yǎng)老模式的拓展，先后頒布了美國老年事務(wù)局的老人營養(yǎng)服務(wù)計劃和全國家庭護(hù)理照料人員支援計劃，在政策和資金方面對居家養(yǎng)老服務(wù)提供有力支持，同時也還積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)以更好地滿足社區(qū)化居家養(yǎng)老服務(wù)需求;在日本，政府積極推行家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉的方針，并逐漸突出社區(qū)的作用，1980年進(jìn)一步通過實(shí)施《黃金計劃》建立起社區(qū)化照顧服務(wù)體系，使日本的社區(qū)照顧服務(wù)體系日益完善，能為老年人提供居家養(yǎng)老所需的全方位服務(wù);在新加坡，當(dāng)?shù)乩夏耆损B(yǎng)老方式主要有“居家養(yǎng)老”、“日托養(yǎng)老”、“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”，其中居家養(yǎng)老仍是當(dāng)前大多數(shù)新加坡老年人首選的養(yǎng)老方式。為了鞏固和改善居家養(yǎng)老保障和服務(wù)的質(zhì)量，新加坡政府創(chuàng)辦了眾多為老人提供休閑、健身、娛樂、學(xué)習(xí)的樂齡俱樂部、社區(qū)民眾聯(lián)絡(luò)所等輔助養(yǎng)老單位，以使其達(dá)到“老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”的最終目的。

（二）以政府為主導(dǎo)，構(gòu)建多方社會力量參與的養(yǎng)老服務(wù)體系

目前各國普遍推行的社區(qū)化居家照顧養(yǎng)老概念與傳統(tǒng)意義上居住在家并由家庭成員提供生活服務(wù)的家庭養(yǎng)老并不相同，而是“由個人、家庭、社區(qū)、國家共同支持，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社會養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)為載體，將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老方式”，其服務(wù)內(nèi)容包括家政服務(wù)、生活照料、文化娛樂、療保健、精神慰藉、法律維權(quán)、高科技通訊設(shè)施安裝等多個方面。〔4〕該意義上的社區(qū)化居家養(yǎng)老長期照料方式的實(shí)現(xiàn)有賴于各種相關(guān)公共服務(wù)配套的基本健全。由此，近年來發(fā)達(dá)國家日益重視構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

在北歐國家瑞典，近年來政府逐漸重新認(rèn)識到家庭、社區(qū)、志愿組織、贏利組織以及各級政府在老年人公共服務(wù)體系建設(shè)中的各自角色與功能，注意協(xié)調(diào)各方面力量提供老年人生活所需的綜合服務(wù)，培育出“家庭幫助服務(wù)”、“家庭衛(wèi)生保健”、“日間照料中心”、“集體生活照護(hù)”、“服務(wù)中心（住宅群）”、“老年之家”、“養(yǎng)老院”、“老年病房和康復(fù)中心”的社區(qū)化居家型養(yǎng)老服務(wù)模塊體系;〔5〕在美國，政府積極推進(jìn)社會化和市場化的雙重取向，充分運(yùn)用社會和市場兩種資源建立起一套涵蓋養(yǎng)老院照顧、專管老人住屋、老年之家、居家照料等項(xiàng)目的服務(wù)體系，其中家庭、社區(qū)、企業(yè)以及眾多生活服務(wù)類非政府組織成為建構(gòu)該體系的主體力量;在日本，為了更好地為老年人提供各種生活服務(wù)所需，同時也為了尋求新的“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展商機(jī)，政府積極鼓勵民間養(yǎng)老的多元化養(yǎng)老模式探索，尤其重視大力培育老年需求市場和開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前日本的老年產(chǎn)業(yè)不僅涉及養(yǎng)老院、日常飲食、醫(yī)療保健及看護(hù)等常規(guī)領(lǐng)域，還涵蓋了住宅建筑、服裝設(shè)計以及休閑娛樂等多種行業(yè)。

三、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保障和服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

綜上所述，發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老保障和服務(wù)體系建設(shè)方面已經(jīng)形成不少經(jīng)驗(yàn)，受這些經(jīng)驗(yàn)啟示并與我國國情相聯(lián)系，我們可以得出以下一些可做進(jìn)一步探討的若干建議：

其一，健全養(yǎng)老社會保障法制體系。就我國法律建設(shè)現(xiàn)狀而言，除社會保險法和老年人權(quán)益保障法較多討論養(yǎng)老保障制度外，其他關(guān)涉老年人的法律大都散見于民法、刑法、婚姻法等其他大法之中，直接以老年人社會保障為主題的法律制度仍然較少或有待完善。由此，根據(jù)我國的有關(guān)法規(guī)定和各地區(qū)的實(shí)行情況，并與傳統(tǒng)中華敬老美德相結(jié)合，進(jìn)一步健全各項(xiàng)養(yǎng)老保障法規(guī)建設(shè)已成為促進(jìn)我國的養(yǎng)老保障事業(yè)繼續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展的必然要求。

其二，優(yōu)化養(yǎng)老保險基金形成機(jī)制。從我國實(shí)際來看，雖然目前已經(jīng)確立了以社會統(tǒng)籌加個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，并正逐步由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變的過程中。不過在我國，由于這種形式建立比較晚，且由于上世紀(jì)末以來老齡化速度的日益加快，從而導(dǎo)致我國現(xiàn)階段仍然不得不面對現(xiàn)金流量缺口和制度轉(zhuǎn)換成本的巨大潛在壓力。為此，參考國外有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，加大個人養(yǎng)老保險基金積累制的覆蓋范圍和推進(jìn)步伐，拓展商業(yè)保險、慈善事業(yè)等養(yǎng)老基金籌集渠道，規(guī)范、優(yōu)化養(yǎng)老保險基金保值增值管理運(yùn)行機(jī)制，完善高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼、救助津貼等政府津貼制度，以及推進(jìn)退休年齡制度調(diào)整等問題應(yīng)成為當(dāng)前我國養(yǎng)老金制度改革的重要取向之一。

其三，探索社區(qū)化居家養(yǎng)老新模式。目前，社區(qū)居家照料日漸成為各國普遍采用的養(yǎng)老服務(wù)新方式，它是一種盡力將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老二者優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來的當(dāng)代養(yǎng)老服務(wù)新模式。從我國實(shí)際情況看，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響下的家庭養(yǎng)老仍然在很大范圍內(nèi)和程度上廣泛存在，現(xiàn)代意義上的社區(qū)居家照料養(yǎng)老服務(wù)模式實(shí)踐則起步不久，如何實(shí)現(xiàn)我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老習(xí)俗和現(xiàn)代社區(qū)化養(yǎng)老模式的有效融合，以及全面拓展社區(qū)居家養(yǎng)老模式的實(shí)踐空間已成為我們老齡事業(yè)發(fā)展中亟待解決的一個重要現(xiàn)實(shí)問題。

其四，構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系。目前我國的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)初具形態(tài)，但是由于總體起步晚，因而在很多方面仍有巨大改進(jìn)與完善的拓展空間。2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委等聯(lián)合部門的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中首次提出要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。以此為基礎(chǔ)，在我國未來的社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中，有必要繼續(xù)堅持“政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的原則，全面推進(jìn)以需求為導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)多元化、專業(yè)化和職業(yè)化，積極培育以老人護(hù)理康復(fù)、生活照料、休閑飲食、住宅設(shè)計、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等現(xiàn)代需求滿足為導(dǎo)向的市場化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕樊天霞，徐鼎亞.美國、瑞典、新加坡養(yǎng)老保障制度比較及對我國的啟示〔J〕.上海大學(xué)學(xué)報，2004，（03）：87.

〔2〕張愷悌，郭平.美國養(yǎng)老〔M〕.北京：中國社會出版社，2010：56-57.

〔3〕胡燦偉.新加坡家庭養(yǎng)老模式及其啟示〔J〕.云南民族大學(xué)學(xué)報，2003，（03）：35-36.

〔4〕沈長月，時媛媛，郭牧琦.國內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)保障的理論、理念與發(fā)展研究〔J〕.廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，（02）：10.

〔5〕李兵，張愷悌.中外老齡政策與實(shí)踐〔M〕.北京：中國社會出版社，2010：112.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕