李永學(xué)

摘要：我國礦產(chǎn)資源豐富，但小型礦山多，資源分散，礦山服務(wù)年限短，礦山土地復(fù)墾難度大。礦山的土地復(fù)墾現(xiàn)狀明顯滯后于我國礦山的發(fā)展現(xiàn)狀，且明顯落后于西方發(fā)達國家，逐漸成為制約我國礦山開發(fā)環(huán)境治理的主要因素。在這種形勢下，我國政府必須加強立法，完善土地復(fù)墾政策，借鑒先進的礦山土地復(fù)墾管理經(jīng)驗，實現(xiàn)我國礦山環(huán)境治理和土地復(fù)墾常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：礦山 土地復(fù)墾 問題 立法 保證金 常態(tài)化

1.引言

改革開放以來，我國礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)利用為我國的經(jīng)濟發(fā)展貢獻了巨大力量，但是礦山開采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題也日趨嚴重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。近些年來，礦山土地復(fù)墾在我國礦山環(huán)境治理恢復(fù)中的作用日益顯著，有必要本著“誰破壞，誰修復(fù)”的原則從國家層面進行立法和監(jiān)督，從而實現(xiàn)我國礦山環(huán)境治理的常態(tài)化。

2.我國礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀及問題

2.1 我國礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀

我國早期的復(fù)墾比較簡單，礦山土地復(fù)墾沒有得到足夠的重視。國土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復(fù)墾意識也逐步提高。礦山土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多，待復(fù)墾土地資源面積大、周期長，土地破壞面積逐年增加，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾，影響了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，復(fù)墾工作依然面臨嚴峻的形勢。目前，西方發(fā)達國家通過立法建立了比較完善的礦山土地復(fù)墾制度，復(fù)墾率達到了50%以上，而我國礦山土地復(fù)墾率僅為12%左右，遠遠落后于其他國家，復(fù)墾任務(wù)艱巨。

2.2 我國礦山土地復(fù)墾存在的問題

（1）法制體系不健全

我國目前沒有一部礦區(qū)土地復(fù)墾的專門立法，有關(guān)礦區(qū)土地復(fù)墾的法律規(guī)定只散見于一些法律規(guī)定中。像《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等，正在實行的《土地復(fù)墾規(guī)定》只是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，規(guī)定得比較籠統(tǒng)，沒有明確規(guī)定破壞土地者的責(zé)任和義務(wù)，也沒有規(guī)定土地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)和程序。此外，對于廢棄礦山如何復(fù)墾、由誰復(fù)墾都未明確，管理監(jiān)督、復(fù)墾后利益再分配和所有權(quán)等問題也沒有相關(guān)條款規(guī)定，缺乏可操作性，不適應(yīng)礦山土地復(fù)墾實際的需要。

（2）監(jiān)管機制不完善

國土資源主管部門工作重心的原因，加上人員配備少，機構(gòu)不健全，嚴重影響了復(fù)墾工作的監(jiān)督管理，另一方面要進行礦山土地復(fù)墾的實施，如對土地復(fù)墾的設(shè)計、土地復(fù)墾工程的組織實施、復(fù)墾后的土地驗收等，這些工作都需要一些專業(yè)的中介服務(wù)機構(gòu)，但是這些專業(yè)的機構(gòu)比較缺乏責(zé)任，國土行政主管部門也沒有精力開展繁瑣的事務(wù)性工作，進一步影響了土地復(fù)墾的開展，因此大部分礦山企業(yè)，編制完土地復(fù)墾方案以后，對后續(xù)的土地復(fù)墾資金提取和復(fù)墾報告的實施，沒有行動意識。

（3）資金無可靠保障

土地復(fù)墾需要切實可行的措施保障實施，除了用法律手段規(guī)定復(fù)墾責(zé)任人的復(fù)墾義務(wù)外，還要通過實施復(fù)墾保證金制度，確保土地復(fù)墾有充足的資金來源。我國礦山企業(yè)的復(fù)墾工作，主要落在生產(chǎn)建設(shè)的中后期，土地復(fù)墾意識淡薄，還有一些企業(yè)逃避復(fù)墾義務(wù)。各個企業(yè)將GDP的增長作為自己工作的主要目標(biāo)，只看重當(dāng)前利益，土地復(fù)墾的資金渠道無法保持通暢，這些都成為礦山土地復(fù)墾的桎梏，亟待解決。

（4）復(fù)墾技術(shù)相對落后

當(dāng)前我國的礦山土地復(fù)墾技術(shù)相對落后，沒有將各個礦區(qū)的實際情況與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境有機結(jié)合起來，缺乏相關(guān)理論指導(dǎo)，僅僅憑借單一的復(fù)墾方式開展土地修復(fù)工作，除此之外，我國大部分地區(qū)的復(fù)墾研究工作比較盲目，多圍繞工程復(fù)墾技術(shù)展開，沒有與環(huán)境、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、生活等聯(lián)系在一起，效率低下，土地資源得不到應(yīng)有的價值。

3.西方國家土地復(fù)墾政策

西方發(fā)達國家在土地復(fù)墾方面做得比較好，復(fù)墾率達到了50%，取得了為世人所矚目的成就，以美國為例，美國土地復(fù)墾率高的關(guān)鍵因素之一就在于建立了一套較為完善的土地復(fù)墾制度，形成了一套從聯(lián)邦到州（?。┑耐暾w系，并針對礦產(chǎn)資源的不同類型形成了不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強。

在美國及一些西方國家，《復(fù)墾法案》以法律的形式規(guī)定并建立了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，對新破壞土地實行邊開采邊復(fù)墾，同時要求對復(fù)墾以前廢棄的土地進行治理?！稄?fù)墾法案》劃定礦山復(fù)墾的界限，將礦山復(fù)墾分為法律頒布前和法律頒布后，使恢復(fù)治理工作責(zé)任明確。對于法律頒布后出現(xiàn)的礦山土地破壞問題，要求全部復(fù)墾，對于法律頒布前已廢棄的礦山，則由國家通過建立復(fù)墾基金的方式組織恢復(fù)治理。

礦區(qū)復(fù)墾的管理工作主要由內(nèi)政部牽頭。美國內(nèi)政部露天采礦與恢復(fù)（復(fù)墾）辦公室專管全國礦山的土地復(fù)墾工作，礦業(yè)局、土地局和環(huán)境保護署等部門協(xié)助對與本部門有關(guān)的土地復(fù)墾工作進行管理。

要得到管理部門的采礦許可，還必須提交與采礦同時進行的土地復(fù)墾計劃，并交納復(fù)墾保證金。對不遵守規(guī)定的企業(yè)和個人，管理部門有權(quán)終止、吊銷或撤銷開采許可證。礦山土地復(fù)墾基金和保證金制度有效地保障了礦山土地復(fù)墾的資金來源。前者是針對已廢棄礦山的復(fù)墾，在國庫中設(shè)立廢棄礦復(fù)墾基金。后者是針對在建礦山，《復(fù)墾法案》規(guī)定，礦主必須向美國內(nèi)政部交納復(fù)墾保證金，完成復(fù)墾且驗收合格后予以返還。

4.建議

4.1 加強立法，落實責(zé)任

我國現(xiàn)行的《土地復(fù)墾規(guī)定》已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。必須完善相關(guān)政策法規(guī)，繼續(xù)實行并完善“誰復(fù)墾、誰使用、誰受益”的優(yōu)惠鼓勵政策，對其提供有效的政策、資金、技術(shù)支持，提高礦山企業(yè)的土地復(fù)墾意識，保護復(fù)墾者的合法權(quán)益。界定土地復(fù)墾領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)及相關(guān)部門職責(zé)范圍，形成互相協(xié)商、密切合作的局面，營造土地復(fù)墾良好的外部環(huán)境。同時政府應(yīng)該不斷加強土地復(fù)墾法律的宣傳，使礦山企業(yè)意識到土地復(fù)墾是一項利國利民的好事。

4.2 政府監(jiān)督，企業(yè)修復(fù)

各個管理部門要切實履行職責(zé)，進一步完善礦山土地復(fù)墾監(jiān)管制度，同時加強對礦山土地復(fù)墾的監(jiān)管，對進行土地復(fù)墾的礦山企業(yè)定期或定期地開展土地復(fù)墾專項執(zhí)法活動，加大對監(jiān)理單位和施工單位的培訓(xùn)力度。對監(jiān)理單位進行省級統(tǒng)管，明確權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任，可以使省級管理部門準(zhǔn)確掌握項目建設(shè)真實情況，更好地對礦山土地復(fù)墾工程質(zhì)量進行監(jiān)管。施工單位也要提高復(fù)墾意思，作出復(fù)墾方案，認真執(zhí)行，相關(guān)主管部門要進行嚴格的監(jiān)督，出事復(fù)墾工作的執(zhí)行。

4.3 完善環(huán)境評估和保證金制度

做好礦山環(huán)境保護規(guī)劃，開展礦山環(huán)境調(diào)查與評價工作，根據(jù)我國礦山環(huán)境特點和規(guī)律，制定礦山環(huán)境保護規(guī)劃，以治理和保護礦區(qū)環(huán)境。同時，土地復(fù)墾所需資金巨大，而復(fù)墾的土地短期內(nèi)不能帶來明顯的經(jīng)濟效益，因此應(yīng)按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，合理規(guī)定企業(yè)的復(fù)墾資金，建立完備的礦山復(fù)墾保證金制度，做出明確的用地征收標(biāo)準(zhǔn)、測算方法、保證金形式返還標(biāo)準(zhǔn)等。此外，利用多元化的融資渠道，盡可能地保證資金來源，并充分體現(xiàn)誰投資誰受益的原則，以保障土地復(fù)墾的資金需求。對于歷史遺留的礦山來廢棄和治理。

4.4 實行多元化的土地復(fù)墾模式

技術(shù)是第一生產(chǎn)力，不僅適用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還適用于礦區(qū)土地復(fù)墾工作，土地復(fù)墾的技術(shù)水平將最終決定土地復(fù)墾的質(zhì)量和效果。對礦山而言，土地復(fù)墾要解決的是露天采場、固體廢棄物和地面塌陷對土地壓占與破壞后的恢復(fù)治理問題_蜊。按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草，宜建設(shè)則建設(shè)”的原則進行多元化復(fù)墾利用，條件允許的地方應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地㈣，這樣就可產(chǎn)生巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。